城市社區(qū)機制創(chuàng)新研究：撤街道擴社區(qū)

范文弘志

摘 要：黨的十九大報告明確指出我國人民對于對精神文明的需求逐漸增長，并強調(diào)加強和創(chuàng)新社會治理領(lǐng)域，建立“共建共享”的社會治理新格局。這要求基層民主的進一步發(fā)展與擴大，社會治理制度的突破與創(chuàng)新，民主意識的進一步加強。當(dāng)前我國社區(qū)管理中的普遍應(yīng)用的街居制管理機制逐漸開始顯露出弊端，不能滿足人民日益增長的需求。街居制社區(qū)管理機制的尺度模糊、范圍寬泛和行政僵化等表現(xiàn)，局限了社區(qū)管理機制的進一步發(fā)展。社區(qū)給管理機制要更加深入的貼近群眾，滿足人民需求需要將社區(qū)治理行政性減弱，增強社區(qū)治理的社會性。嘗試撤銷行政體系中繁贅的街道部門，縮短治理過程中的垂直冗雜，橫向擴大社區(qū)治理幅面，建立現(xiàn)代化、信息化的新型基層社區(qū)，建立多元型、常態(tài)化的共治社區(qū)機制。擴大民主參與，加強民主自治，整合社會資源，共同建立和諧共享的社會關(guān)系。本文基于以上目的對街居制的顯現(xiàn)的問題加以思索，探索撤銷街道辦，擴大社區(qū)的新型社區(qū)管理機制的道路。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;共建共享;多元共治;撤街擴社

中圖分類號：D9 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.29.068

隨著社會進步、改革開放的深入發(fā)展，我國社會主要矛盾發(fā)生了變化，新的矛盾不僅對滿足物質(zhì)需求增添了更高的要求，并且對于精神文明方面有了更高層次的需求。人民已經(jīng)從注重物質(zhì)方面轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅鼐癜l(fā)展和文明環(huán)境方面，對民主、公平等有新的思考。更加要求民主制度的完善，要求參與到國家建設(shè)當(dāng)中，共同建立民主的、法治的社會。最先表現(xiàn)出的就是居民對治理社區(qū)的活動參與積極性比以往更高，并提出擴大參與社區(qū)治理的范圍。當(dāng)前我國社區(qū)在社區(qū)管理的實踐中主要應(yīng)用四種模式，即行政主導(dǎo)型管理模式、半行政半自治型社區(qū)管理模式、自治型社區(qū)管理模式和網(wǎng)格型社區(qū)管理模式。這四種模式在我國被廣泛應(yīng)用，具體形式根據(jù)實際情況多少有些不同，但是實際應(yīng)用的核心共同點就是都多少加入了街道辦的參與。街道辦作為溝通居民與政府之間的“搭橋”，在不同模式中起到的作用大小不同。街道辦在應(yīng)用之處的確對我國的社區(qū)管理起到一定的積極作用，但是隨著我國國情發(fā)生變化，目前現(xiàn)有的社區(qū)治理機制已經(jīng)不能滿足目前居民管理社區(qū)的要求，并且街居制社區(qū)管理機制本身存在著一些制度弊端。滿足人民的需求要求社區(qū)進一步的擴大，不僅是在體積上擴大，或是單純的職能擴大，最主要的是要使更多的居民參與到社區(qū)管理與建設(shè)當(dāng)中，擴大基層民主，實現(xiàn)共建共享共治的民主管理。要達到這種民主管理需要對我國社區(qū)治理的普遍模式進行研究，明確各個管理模式的內(nèi)涵以及街道辦在其中扮演的角色，以更好地探索不同模式下實現(xiàn)“撤街擴社”的對策。

1 社區(qū)治理的實踐模式

我國社區(qū)治理機制從建立到改革再到發(fā)展經(jīng)歷了多次變革，經(jīng)歷了從單位制到街居制再到近來開始較為流行的社區(qū)制，在形式上由一元主題走向多元，在基層管理的范圍上以及權(quán)力上呈現(xiàn)橫向擴大的趨勢。社區(qū)治理從之前單純的“管理者”逐步轉(zhuǎn)換角色，開始定位為“服務(wù)者”，管理方式也由管制轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)。這種趨勢不僅不會下降，還會隨著人民素質(zhì)的提高，民主意識的增強愈發(fā)增長。正是由于這樣的原因，目前普遍應(yīng)用的“單位制”“街居制”逐漸顯露弊端，我國主要矛盾發(fā)生變化，國情相對之前也發(fā)生的巨大的變化。我國就業(yè)勞動力中約80%就職于非公有制經(jīng)濟組織就業(yè)，人民需求多樣化，政府能力愈發(fā)局限，二者之間的矛盾需要群眾共同參與才能得以調(diào)和，進而推動社會治理發(fā)展，實現(xiàn)和諧穩(wěn)定的社會發(fā)展。

我國社區(qū)治理機制多樣，大體上歸為以下四類。

1.1 行政主導(dǎo)型管理模式

行政主導(dǎo)型管理的實踐形式是政府通過行政手段在社區(qū)治理工作中進行管理和干預(yù)并在過程中扮演“決策者”，參與管理社區(qū)各項事務(wù)。這種政府包辦式的管理形式主要典型為——單位制。這種管理機制管理范圍寬泛，上到政策下到規(guī)定基本都有參與，整體規(guī)范性較高，但是居民參與程度很低。

1.2 半行政半自治型社區(qū)管理模式

這種參與型社區(qū)治理制主要依靠于街道在管理過程中的作用進行治理。街道黨工委、街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)各項工作，指揮、監(jiān)督實施情況，相較于單位制，政府在治理過程中地位下降但仍占主要地位。

上海市對社區(qū)管理的改革過程中提出了“政府主導(dǎo)的層級社區(qū)治理模式”，將行政性與社區(qū)管理相結(jié)合，形成“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的管理機制，區(qū)政府對街道辦進行授權(quán)，由街道辦輔助政府進行行政工作，同時，與街道黨工委聯(lián)合，負責(zé)社區(qū)事務(wù)決議，黨工委有權(quán)依法增設(shè)部門。

這種街居制社區(qū)治理機制實質(zhì)上增大了中間環(huán)節(jié)，無論是上層政策的實施還是基層問題的反映，都需要經(jīng)過層層疊疊的部門。即便是街道率先提出解決方案也只能“治標(biāo)”，街道辦不具有權(quán)威的決策權(quán)力，而街道、政府、社區(qū)、居委會幾者之間權(quán)力劃分不甚明了，職權(quán)范圍或多或少存在重疊部分，不利于理清權(quán)責(zé)關(guān)系也不利于倒查機制的運用，使得社區(qū)問題處理混亂，社區(qū)經(jīng)費名目繁多，基層民主的實現(xiàn)變質(zhì)。

1.3 自治型社區(qū)管理模式

自治型社區(qū)治理機制是自治管理，以居民自治為核心，與政府、民眾共同管理社區(qū)，政府起輔助作用。這種社區(qū)管理機制理論上可以使社區(qū)居民充分發(fā)揮自主權(quán)和自議權(quán)，鼓勵社區(qū)居民參與社區(qū)管理各項事務(wù)。社區(qū)制的先進性在于較好的擴大了居民參與社區(qū)管理的范圍，調(diào)動居民參與基層治理的積極性，體現(xiàn)了我國的基層民主自治，使得居民民主權(quán)利得以實現(xiàn)，居民可以在這種寬松的治理環(huán)境中共同建立符合廣大居民切實訴求的社區(qū)，共享治理成果，提高維護社區(qū)的積極性。

武漢市進行了創(chuàng)新體制的改革，將從前單一的管理機制新建為“四個機制”，將政府由從前的“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“提供者”。在這種機制下，社區(qū)很大程度上擁有了自治自由，在權(quán)責(zé)劃分較為明確的前提下，與政府、街道、居委會之間展開互動。整體上聯(lián)合了行政功能和執(zhí)行功能，并對政府和社區(qū)的資源進行了重組再建，促進雙方更深層次的交流與合作。同時還建立了對街道辦進行評議和對政府定期考核、監(jiān)督的機制。由政府、服務(wù)對象、第三方三者互評、綜評，并將考評結(jié)果計入公務(wù)員及政府購買服務(wù)的審核評價當(dāng)中，作為一種考評參考。

1.4 網(wǎng)格型社區(qū)管理模式

網(wǎng)格型社區(qū)管理模式是近幾年先進發(fā)達城市開始流行的一種新型社區(qū)管理模式。這種社區(qū)管理模式首先將社區(qū)中劃分為若干管理單元，形成“網(wǎng)格”，以“網(wǎng)格”為單位進行精準(zhǔn)化管理。這種管理能準(zhǔn)確的對社區(qū)內(nèi)各項事物進行靶向管理，相較于以上幾種模式顯得更為細致。一方面，網(wǎng)格型社區(qū)管理機制“精準(zhǔn)定位”的管理特點提高了行政效率，這種點對點的，比較針對的管理也更加能滿足居民需求，使得管理變得較為人性化;另一方面，網(wǎng)格化社區(qū)管理對社區(qū)發(fā)展水平、社區(qū)規(guī)模以及政府財政等有著較高的要求，使得這種模式局限于發(fā)達地區(qū)，不具有較大的普適性。

北京作為我國的首都、中心城市，發(fā)達水平很高，在北京東城區(qū)率先進行了網(wǎng)格化社區(qū)管理實驗，形成了網(wǎng)格化社區(qū)管理模式的代表。利用互聯(lián)網(wǎng)搭建起“城管網(wǎng)絡(luò)”并在原有的“萬米城管網(wǎng)格”上進行了修正，把各種因素分門別類再結(jié)合，對現(xiàn)代信息技術(shù)加以應(yīng)用，在新標(biāo)準(zhǔn)下重新劃分出網(wǎng)格，進行精細化管理。但這首先建立在北京市東城區(qū)各項管理網(wǎng)絡(luò)頗為成熟的基礎(chǔ)上。所以這種管理模式如今還不具有在全國范圍內(nèi)應(yīng)用的普適性。

2 街居制社區(qū)治理機制的問題

2.1 街道法律尺度不明確

一些社區(qū)在社區(qū)管理改革當(dāng)中，將不屬于社區(qū)的職能拋給街道辦，要求街道辦根據(jù)實際情況依法增減部門處理事物。然而街道辦想要開展工作首先要經(jīng)過政府授權(quán)，政府授予權(quán)責(zé)的多與少限制了街道辦行使職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任的范圍，并且政府定位的不合理也會直接導(dǎo)致政府在社區(qū)管理中“越位”“缺位”。同樣的，街道辦權(quán)責(zé)的不明確和合法性的不確定會導(dǎo)致職能重疊、權(quán)力混淆。一些街道辦的職能明明在全國人大2009年頒布的《城市街道辦事處組織條例》宣布廢止，但實際上仍舊在履行。例如，街道辦的執(zhí)法權(quán)，街道辦的執(zhí)法權(quán)是法律法規(guī)賦予的，但這與上述條例出現(xiàn)偏差，并且街道辦不僅享有權(quán)利并保有職能。

2.2 街道職能定位不明確

街居制的社區(qū)管理體制中，采用的定位使“二級政府、三級管理”，這一方面強調(diào)街道辦的管理地位，另一方面又強調(diào)街道辦的執(zhí)行地位。街道辦要在執(zhí)行上具有決策力，但是依照我國法律法規(guī)，有權(quán)限行使國家行政管理權(quán)的主體只有一級政府。這樣一來造成了街道的職能不明確，實際執(zhí)行的主體不確定。在執(zhí)行過程出現(xiàn)問題，或是項目結(jié)果出現(xiàn)偏差時，容易造成相互之間的互相推諉，責(zé)任追究困難等問題。

2.3 管理范圍寬泛

我國的街道辦在設(shè)置時，其主要職責(zé)被設(shè)計為：“辦理市、市轄區(qū)的人民委員會所交辦的與居民密切相關(guān)的事宜;指導(dǎo)居民委員會的工作;收集和反饋居民的各種訴求。”如今，我國街道辦往往要承擔(dān)多項任務(wù)，如負責(zé)發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、管理社區(qū)內(nèi)各項等;承擔(dān)市政府、區(qū)政府下達的各種任務(wù)。如此看來，當(dāng)前街道辦事處所行使的職責(zé)與一級政府的職責(zé)基本沒有什么不同了，而事實上街道辦事處所擁有的資源，包括專職人員的配備，可支配的財力、物力等都非常有限，與一級政府相比相差甚遠。在實際工作中常常處于有責(zé)無權(quán)、財政匱乏、人員配備嚴重不足等問題。

2.4 行政僵化嚴重

街居制在最初從單位制改革轉(zhuǎn)變而來時確實是有一些積極影響，對我國的社區(qū)管理發(fā)展起到了良好的作用。但隨著街道辦管理的事務(wù)項目愈發(fā)雜亂，管理事務(wù)的種類、范圍不斷擴大。隨著轄區(qū)內(nèi)社區(qū)數(shù)量和社區(qū)人口數(shù)量的增加，街道辦工作量越來越大，但是街道辦并沒有得到相應(yīng)的支持，規(guī)模、資源等仍與最初成立時相差無幾。這種情況造成很多工作難以有效開展，街道辦陷入一種“夾縫生存”的尷尬境地。為了拜托這種兩難的困境，街道辦將居民委員會納入到行政組織中，將一些原本屬于自己的行政管理工作轉(zhuǎn)移給居委會，如衛(wèi)生、治保、計生、調(diào)解等，隨后將一些黨建、黨務(wù)工作也移交給居委會，導(dǎo)致居委會所承擔(dān)的行政工作進一步增多。居委會疲于應(yīng)對這些并非自身原有的事務(wù)，照搬之前的處理流程導(dǎo)致“矯枉過正”。同時，居委會還要服從街道辦的行政命令，并且接受街道辦的監(jiān)督與考核。居委會實際上成了街道辦的下屬機構(gòu)，這種僵化的所屬關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)，使得街道辦和居委會的實際功能的行政化色彩日益濃厚。居委會行政化的增長會帶來其對社區(qū)成員的代表性的相應(yīng)弱化，同時也削減了居委會自身應(yīng)有的自治職能。居委會的僵化致使街道辦的行政僵化程度進一步加強。

3 “撤街擴區(qū)”的建議與思考

3.1 建立健全的社區(qū)管理法律體系

社區(qū)型社區(qū)管理機制的實施較為寬松，更要求管理社區(qū)的居民具有法律意識。同樣的，政府與社區(qū)之間相關(guān)管理條例的合法性也需嚴格明確，要清晰、直觀的劃分出政府與社區(qū)之間的職權(quán)范圍，避免政府在下放權(quán)力的過程中出現(xiàn)僭越情況，社區(qū)在自治過程中對自身有所松懈。

社區(qū)型社區(qū)管理機制一方面，擴大了居民參與社區(qū)管理的范圍和深度，居民擁有更大的權(quán)力管理社區(qū);另一方面，居民社區(qū)的管理空隙加大，一些利益集團有機可乘，容易損害廣大居民的利益。這更加要求居民在參與社區(qū)管理時，增強法律意識和維權(quán)意識，維護自身權(quán)益的實現(xiàn)。

建立健全的社區(qū)管理法律體系有利于社區(qū)管理活動規(guī)范化，能更好的保障人民群眾的切身利益。

3.2 調(diào)動各方力量投入大社區(qū)建設(shè)

政府牽頭搞建設(shè)，不僅能為大社區(qū)設(shè)立初期提供資源的保障，還能為大社區(qū)建設(shè)提供強有力的資金支持、技術(shù)支持。大社區(qū)設(shè)立初期，一些街道辦的職能有別于社區(qū)的日常工作，這時需要政府提供技術(shù)支持，政府為大社區(qū)提供技能培訓(xùn)，同時有利于政府與社區(qū)之間進行溝通磨合，使得后續(xù)的工作銜接更為順利。

社區(qū)改革要順利推進，必須要有強有力的財政支撐為保障，僅靠政府為大社區(qū)提供資金與資源壓力較大。大社區(qū)廣泛動員社會各界積極參與，引導(dǎo)、吸納社會資源投身社區(qū)建設(shè)以減輕政府的負擔(dān)。

3.3 培養(yǎng)地方政府的投資能力

政府在大社區(qū)的管理中起領(lǐng)導(dǎo)作用，實際上，政府的角色比一定要單一來看，可以參與進入投資，為社區(qū)的管理提供互利互惠的財政支持。政府管理、投資，將利潤用于社區(qū)內(nèi)的項目建設(shè)和修整等活動，為廣大居民某福利。這種形式，一定程度上也減輕了政府的財政負擔(dān)，緩解了社區(qū)的建設(shè)壓力。由于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，經(jīng)濟狀況存在較明顯的差異，政府還可以根據(jù)實際情況在政策制定上靈活變通，給予相對落后的地方一定的優(yōu)惠政策。

3.4 建設(shè)新社區(qū)信息化服務(wù)平臺

隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，居民的日常生活愈發(fā)依賴于智能化，這要求政府在充分利用“現(xiàn)實”服務(wù)平臺的同時，積極開辟以新媒體為代表的“虛擬”服務(wù)平臺，通過社區(qū)網(wǎng)站、微博、微信、QQ群等載體發(fā)布各類信息，提供遠多樣的智能化、信息化服務(wù)。用線上平臺來簡化居民辦理社區(qū)業(yè)務(wù)的步驟，便民利民。

3.5 構(gòu)建完善的社區(qū)自治模式

社區(qū)型社區(qū)自治機制是一種較為全面的自治，較大程度上屬于“自己管自己”，這種模式對于社區(qū)的自治能力和自我服務(wù)能力有很高的要求。社區(qū)有時不能完全的進行自我服務(wù)，可以按照“政府購買、社會組織承接、社區(qū)監(jiān)管、群眾受益”的思路，積極構(gòu)建社區(qū)完善的自治模式。與此同時，積極引導(dǎo)志愿者面向社區(qū)開展公益類、服務(wù)類等志愿活動。發(fā)揮非營利組織和各類慈善團體在社區(qū)管理中的輔助作用。

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