房屋征收行政訴訟中“明顯不當”的司法審查標準研究

摘要：2014年《行政訴訟法》修改增加了“明顯不當”作為行政行為的違法撤銷的情形，為法院在審查行政行為時提供了一個全新的路徑。尤其是在中國特色社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下私有財產(chǎn)的保護意識不斷增強，不動產(chǎn)尤其是房屋在當今社會下占據(jù)私有財產(chǎn)的關鍵地位，由房屋征收所引發(fā)的行政訴訟中，法院以何種標準適用“明顯不當”審查行政行為被提到關鍵地位。本文通過司法案例的梳理分析，認為法院應當以實質利益標準、程序標準、原則標準、相關因素標準對房屋征收行政訴訟中“明顯不當”進行司法審查。但在司法實務中仍應當注意尊讓行政裁量權、尊重少數(shù)人利益、充分的說理，以此保障“明顯不當”司法審查標準的合理適用。

關鍵詞：房屋征收;行政訴訟;明顯不當;審查標準

一、問題的提出

2014年《行政訴訟法》修改，在70條增加一項，即“明顯不當”，為法院提供了一個新的審查路徑。而在房屋征收中，由于涉及面廣，影響范圍大，征收雙方關系極易失衡，急需一個合理并具有廣泛適用的司法審查根據(jù)來平衡征收雙方緊張的關系，既能規(guī)范之后的房屋征收行政行為，又能保障被征收人的合法權益，“明顯不當”的審查根據(jù)便應運而生，但在之前，需要厘清以下幾個問題。

（一）“明顯不當”屬于合理性審查

有學者認為合法性審查并不必然排斥合理性審查，合法性審查包含合理性審查，二者只是程度的不同而以，所以“明顯不當”歸屬于合法性審查即可，并不用糾結是否是合理性審查;1有學者認為“明顯不當”即為明顯不合理，已經(jīng)逾越了合理性的范疇，歸屬于合法性的范圍;2甚至在官方發(fā)布的解釋讀本中稱，認為隨著行政權的擴張，為了更好的保障公民權益，在堅持合法性審查的原則下，對合法性原則作擴大性解釋，將行政機關因濫用自由裁量權而導致的明顯不當?shù)男姓袨橐沧鳛檫`法行為。3

但也有學者認為《行政訴訟法》第70條規(guī)定的六項審查根據(jù)中，前四項歸屬于合法審查，而第五項“濫用職權”則屬于該體系中合法性審查的兜底條款，是行政合目的性（仍屬于合法性審查的范圍）的最后要求，既然“濫用職權”屬于合法性審查的兜底性條款，則“明顯不當”應該歸屬于合理性審查;4有學者直言隨著行政裁量的日益擴張，合法性審查已經(jīng)力不從心，應當引入合理性審查，而“明顯不當”正好可以有效解決這個問題。5

筆者綜合上述學者的觀點，認為不論是從理論體系的和諧上，還是從實際需求上，都應該將“明顯不當”歸屬于合理性審查，這樣不僅可以實現(xiàn)《行政訴訟法》第70條本身體系結構的和諧，更能夠回應現(xiàn)實需求，紓解合法性審查的現(xiàn)實困境。

（二）“明顯不當”適用與裁量行政行為

在一些法律文書中，“明顯不當”被適用在“事實認定”、“法律適用”、“行政程序”、“處理方式”等各個方面，企圖以“明顯不當”包攬一切。6但事實上《行政訴訟法》第70條規(guī)定了六個審查根據(jù)，分別是“主要證據(jù)不足”、“適用法律法規(guī)錯誤”、“違反法定程序”、“超越職權”、“濫用職權”、“明顯不當”，很顯然其有著不同的適用范圍，基于體系的和諧，“明顯不當”就不能“以偏概全”，其必然有著屬于自己的適用范圍。即“明顯不當”適用于裁量行政行為。

所謂行政裁量，“是指行政主 體在適用法律規(guī)范裁斷個案時由于法律規(guī)范與案件 事實之間的永恒張力而享有的由類推法律要件、補充法律要件進而確定法律效果的自由。”7簡單來說就是在事實認定與法律適用中間存在法律落差，形成一個開放的空間，此時對于如何彌補這個開放的空間并沒有詳細的法律規(guī)則，就需要行政機關進行裁量，在裁量過程中，不可避免的會出現(xiàn)不合理的情形。所以“明顯不當”的出現(xiàn)，就是為了防止裁量過程中的恣意，對不合理的裁量行為進行規(guī)制。從這個意義上講，“明顯不當應當應用于裁量行政行為。

（三）“明顯不當”不同于“濫用職權”

從上述的論述中已經(jīng)很明顯的看出，“明顯不當”和“濫用職權”并不是一個意思，“濫用職權”屬于合法性審查的層面，而“明顯不當”則歸屬于合理性審查的層面，對二者的審查力度是不同的。再者，“濫用職權”以突出主觀過錯，即惡意，主觀色彩較為濃厚，而“明顯不當”并不以主觀過錯為構成要件。而且，“強調“明顯不當”旨在為司法審查的強度確立一個相對的界限，以免司法過度干預行政裁量?！?所以，“明顯不當”與“濫用職權”不僅在體系上存在差別，更在內(nèi)涵和強度上存在差異，不可等同視之。

在厘清上述問題后，就可以探討房屋征收行政訴訟中“明顯不當”的司法審查標準，本文基于對司法實務案例的梳理，分析，（在中國裁判文書網(wǎng)上以“行政案件”、“明顯不當”、“房屋征收”為關鍵詞，截止至2020年10月19日，共檢索出3779個案例，通過剔除無關案例，類案（由于房屋征收涉及面廣，類似的案件很多），同一案件多級法院審理的，說理相同或相似的，只保留最高審級法院的案例，共計116個有效案例。）站在目前學界已有的相關研究成果上，得出更全面、更具有操作性的司法審查標準，為司法實踐提供一個有益的指導。

二、“明顯不當”司法審查標準

（一）實質利益標準

在房屋征收過程中，往往涉及面較廣，并且涉及財產(chǎn)數(shù)額大，容易引發(fā)矛盾糾紛，而且基于征收方與被征收方具有管理與被管理關系，在征收行為具有“明顯不當”情形時，這種矛盾糾紛關系會變得更加緊張，尤其是當被征收方實質利益遭受損失時更甚。

1.公共利益優(yōu)先

房屋征收多是源于城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市改造、土地征收等引起，而因此引發(fā)的房屋征收勢必會牽涉多數(shù)人的利益，當然也會有社會利益等牽涉其中，行政機關在進行房屋征收時統(tǒng)一以公共利益代稱，即當公共利益大于個體利益時，房屋征收中是否會阻卻“明顯不當”。

在有些案件中，法院會直言因為公共利益的需要，征收方?jīng)Q定征收被征收方的房屋并無“明顯不當”。在胡慧雄與衢州市柯城區(qū)人民政府城建行政強制一案中，法院認為：“因涉案房屋作為危房，從維護社會公共安全和小區(qū)整體性安全的角度考慮，予以拆除，無明顯不當。”9即因為整體安全性，征收并拆除涉案房屋并無“明顯不當”。另外在有些案件中，法院在審查“明顯不當”時，會直接將個體利益天然地排在公共利益之后，比如在江銀英、張建平與景德鎮(zhèn)市珠山區(qū)人民政府房屋行政征收及景德鎮(zhèn)市人民政府行政復議決定一案中，法院認為：“區(qū)域內(nèi)房屋個體狀態(tài)良好與否不足以構成該房屋本身是否納入棚戶區(qū)改造范圍的充分理由。”10該行政行為并無明顯不當。

2.未損害相對人利益

在判斷房屋征收是否“明顯不當”時，就會涉及到在涉案房屋征收中是否現(xiàn)實的損害了被征收方的實質利益，以及損失是否得到彌補，這里的實質利益是指排除主要權益，而不是一些輕微利益瑕疵。比如在許元鵬等5人與福建省莆田市涵江區(qū)人民政府等行政強制及行政復議一案中，因被訴行為并未直接損害向對方利益，并無“明顯不當”;11在買生海因要求確認皋蘭縣西岔鎮(zhèn)人民政府行政強制拆除行為違法一案中，未通知原告，徑行組織強制拆除，對原告財產(chǎn)造成實質損害，被告征收拆除行為“明顯不當”;12在程兆恭與濟寧市任城區(qū)人民政府、濟寧市人民政府房屋征收決定、行政復議一案中，變相剝奪被征收人貨幣補償與房屋產(chǎn)權調換的選擇權，該決定明顯不當。13在鄧炎華與貴溪市人民政府房屋征收與補償管理辦公室履行房屋征收行政補償職責一案中，法院直言因為原告合法權益已經(jīng)得到彌補，無“明顯不當”。14 可以看出，法院在審查房屋征收行為中，把是否造成向對方實質利益損害作為“明顯不當”的分界線。

（二）程序標準

這里所指的程序標準特指正當程序，即“在作出對個體不利的決定時，所必須給予的最低限度的公證程序”。15其核心要素是避免偏私和聽取意見，具體而言，避免偏私是指行政行為必須由沒有利益牽涉的人作出，現(xiàn)實表現(xiàn)為回避;聽取意見主要指在合理的期限前得到通知、知情權、申辯權。16

第一，送達程序是否恰當。在張玉岐與吉林省吉林市龍?zhí)秴^(qū)人民政府房屋征收補償決定一案中，被告因為采取其他方式無法送達房屋征收補償決定，通過送達，并無“明顯不當”;17在夏燕與長春汽車經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)規(guī)劃局行政處罰一案中，在房屋征收后因被征收方未按規(guī)定履行送達程序，程序明顯不當。18第二，是否在合理期限前得到通知。在開心與浙江省人民政府土地行政裁決案中，原告因與被告征地補償標準爭議遞交的材料扣除因申請書流轉所需時間，被告作出相應的行政行為期限合理，程序無明顯不當;19 第三，是否給予陳述申辯的權利。在上文所述的買生海案中，被告在未聽取原告買生海陳述、申辯，未給予原告買生海合理搬遷期限，程序明顯不當。第四，主要證據(jù)是否充足。在李大毛等與李人輝等人以及醴陵市住建局等房屋征收行政協(xié)議一案中，被告在涉案《房屋征收補償安置協(xié)議書》中認定產(chǎn)權人為李濟階，主要證據(jù)不足，認定事實不清，行政行為明顯不當。20即在房屋征收行為中違反正當程序，送達不當、未給予合理期限、未聽取申辯，主要證據(jù)不足時，法院可以此認定程序明顯不當。

（三）原則標準

1.公平補償原則

在房屋征收中，當損失已經(jīng)不可避免，損失足額得到彌補是最為關鍵之處，同時也是化解矛盾糾紛的關鍵。在李永杰與南寧市人民政府、廣西壯族自治區(qū)人民政府房屋征收補償及行政復議一案中，涉案房屋補償單價與其他被征收人補償單價無明顯差異，該補償公平合理。21在陳柏青與南寧市人民政府國有土地上房屋征收補償決定一案中，“征收補償符合政府主導、群眾自愿、公開、公平、公正的原則，”22該獎勵政策因為符合公平公正原則，無明顯不當。同時因為市場行情的變化，仍然按照原有價格進行補償，仍然不能滿足公平補償原則，屬于明顯不當，如彭冬平與懷化市鶴城區(qū)人民政府房屋征收補償決定一案中，征收方發(fā)布征收決定與最終進行征收補償?shù)臅r間間隔很長，但是仍然按照發(fā)布征收公告的節(jié)點進行補償，不能保證公平補償。23在有些案件中，征收方采取了更直接的違反公平補償原則的方式，比如在饒同與信陽市浉河區(qū)人民政府房屋征收補償行政爭議一案中，對同一類型房屋采取不同的征收補償標準，該做法明顯不當。24違反公平補償原則導致同種或同類型房屋征收出現(xiàn)不同的補償標準，是極其明顯的違背公平原則，是明顯不當?shù)耐怀霰憩F(xiàn)方式。

2.比例原則

比例原則被譽為行政法上的“帝王條例”、“皇冠原則”。傳統(tǒng)行政法比例原則主要包括三項子原則，第一，特殊性，也稱為妥當性、目的性。指行政權力的行使是為了達到相應的行政目的，如果該項權力的行使無法達到相應的行政目的，就違反了比例原則;第二，必要性，或不可替代性，也就是說要達到行政目的，這是最小侵害的措施，除此之外，沒有其他措施可供選擇，否則，就違反了比例原則;第三，比例性，或稱相稱性，是指行政行為所采取的措施與要達成的行政目的之間必須合比例，否則就違反了比例原則。25隨著社會發(fā)展，學者們對于比例原則進行了進一步細化，將比例原則分解成四個子原則。即目的正當性原則;適當性原則;必要性原則;均衡性原則。26而比例原則對于法院判定行政行為明顯不當具有指引作用。

在劉正清等與淮安市清江浦區(qū)綜合行政執(zhí)法局責令限期拆除一案中，案涉地塊已經(jīng)納入征收范圍，通過實施征地補償程序，同樣能消除涉案房屋對規(guī)劃實施的影響，但是征收人直接作出《責令限期拆除決定書》，不具有必要性和適當性，不符合比例原則，明顯不當;27在趙建德與曹縣人民政府等行政強制糾紛一案中，本可以采取較輕的手段，卻采取了用警察、城管等管制辦法突擊用鐵皮圍擋的方法收回案涉土地使用權，其方法明顯不當;28在馬永亮、海玉文與亳州市譙城區(qū)人民政府房屋征收補償決定一案中，未予以補償，無償收回空余土地，不符合比例原則，明顯不當，29即違法目的正當性。在房屋征收行為中，嚴格遵守比例原則，一般不會被認為明顯不當，如胡愛武與株洲市石峰區(qū)人民政府房屋征收決定一案中，“被告符合比例原則的前提確定棚戶區(qū)范圍，無明顯不當”;30在王世前與徐州市泉山區(qū)人民政府行政強制行為違法并賠償一案中，法院認為遵循盡可能減少給被征收人造成不必要損失的原則，認定行政機關該行為無明顯不當。31

3.信賴保護原則

信賴保護原則是行政法的基本原則，以誠實信用原則為基礎，是指行政機關不得任意變更已經(jīng)形成的法律狀態(tài)，尤其是這種已然形成的法律狀態(tài)能夠為行政相對人帶來預期效益時更不能隨意變更。其主要信賴基礎、信賴行為、值得保護的信賴價值三部分構成。32集中體現(xiàn)在行政許可中，但是近年來在行政征收案件中也能見到信賴保護原則的體現(xiàn)。比如在李福春等與玉山縣四股橋鄉(xiāng)人民政府房屋搬遷協(xié)議案中，“被告未按照原有補償協(xié)議進行補償，違反了信賴保護原則。”;33在喬申桃與株洲市石峰區(qū)人民政府等行政征收補償安置協(xié)議一案中，行政機關確定安置政策與安置標準，卻又不按照該安置政策和安置標準執(zhí)行，屬于明顯不當。34在房屋征收行為中，行政機關隨意改變已經(jīng)確定的法律狀態(tài)，違反信賴保護原則，明顯不當。

（四）相關因素標準

除了上述審查“明顯不當”的標準外，基于現(xiàn)實情況多變，再結合房屋征收的具體情況，實際審查時，應當考慮某些因素的影響。比如在寧波市金軒商貿(mào)公司與寧波市鄞州區(qū)房屋拆遷服務中心城鄉(xiāng)建設房屋拆遷管理（拆遷）案中，考慮了歷史等原因;35在崔鳳蘭等7人與大石橋市人民政府征收決定一案中，考慮房屋新舊情況;36在莫子華與益陽市資陽區(qū)人民政府房屋征收補償決定案中，考慮“住改商”的情況;37在譚玉蓉與衡陽市珠暉區(qū)人民政府強拆行為違法及行政賠償一案中，考慮房屋裝修情況。38諸如此類，一些實質影響房屋征收補償價值的情況應當予以考慮，因為這些因素與其他因素聚合后會實質影響征收房屋的價值，最后影響涉案行政行為是否明顯不當。

三、結語

司法實務中法院通過實質利益標準、程序標準、原則標準、相關因素標準對房屋征收行政行政行為是否“明顯不當”進行審查。但是法院在審查時應當注意，因為“明顯不當”審查根據(jù)適用于裁量行政行為，那么對于行政機關一般瑕疵裁量行為，法院應當予以尊讓，不能過度審查，避免有侵犯行政權之嫌疑。同時，對于專業(yè)性、政策性極強的裁量行政行為，法院一般應該予以認可，不應進行審查，因為在此情況下行政機關作出的判斷更加科學和真實。同時，基于房屋征收行為的涉及面廣，影響范圍大，多會涉及社會公共利益，此時需要法院在進行充分的說理，并界定清楚何為公共利益，以此保障少數(shù)人的利益。對行政機關裁量行為保持一定程度上的尊讓、充分的說理以及尊重少數(shù)人的利益是合理利用上述標準對房屋征收行政訴訟中“明顯不當”進行審查的必要限制，也是保障相對人合法權益的現(xiàn)實需要。

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作者簡介：

黃振（1992.10-），男，河南省淮濱縣人，成都市雙流區(qū)四川大學 法律（非法學）專業(yè) 研究生。