城市房屋征收補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的思考

孫嫻

摘 要：關(guān)于城市房屋征收補(bǔ)償中具體補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的界定歷來(lái)是房屋征收矛盾中的一大爭(zhēng)議焦點(diǎn)所在。若征收補(bǔ)償額度的確定不盡合理、難以彌補(bǔ)被征收人所遭受的利益損失，公共利益與私人權(quán)益間的失衡就將助長(zhǎng)公權(quán)力的濫用與膨脹、激化社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)的穩(wěn)定與健康發(fā)展。房屋征收補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的合理界定是完善我國(guó)現(xiàn)行城市房屋征收制度、解決房屋征收糾紛問(wèn)題的關(guān)鍵所在，與被征收人的切身利益密切相關(guān)。

關(guān)鍵詞：房屋征收，補(bǔ)償范圍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，公平補(bǔ)償

一、房屋征收補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)研究

《物權(quán)法》的頒布明確了房屋作為私人合法財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)，確立了房屋征收應(yīng)出于公共利益需要、依法定程序進(jìn)行的規(guī)則。但對(duì)“公共利益”尚無(wú)具體內(nèi)涵界定，實(shí)踐中以公共利益為名、實(shí)為謀私利的行政不法行為盛行?，F(xiàn)階段對(duì)房屋征收范圍及標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)理論研究，多以預(yù)防與規(guī)制不法行為的出現(xiàn)為出發(fā)點(diǎn)。

針對(duì)物權(quán)法中所提及的對(duì)被征收人實(shí)施足額補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，學(xué)者大多認(rèn)為足額的內(nèi)涵極具模糊性，由此提出各項(xiàng)原則以補(bǔ)充其實(shí)質(zhì)內(nèi)容，發(fā)展相關(guān)征收補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論。學(xué)者龍超提出等價(jià)補(bǔ)償原則，據(jù)現(xiàn)行立法來(lái)看，房屋征收的足額補(bǔ)償即根據(jù)房屋市場(chǎng)價(jià)值的大小進(jìn)行的等價(jià)補(bǔ)償；學(xué)者章禮強(qiáng)認(rèn)為在進(jìn)行市場(chǎng)等價(jià)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)兼顧被征收人的特殊情況，對(duì)因征收而導(dǎo)致的損失應(yīng)同樣進(jìn)行補(bǔ)償以保障個(gè)體公平。

關(guān)于房屋征收補(bǔ)償范圍的界定，學(xué)者根據(jù)現(xiàn)有的法定征收補(bǔ)償范圍，大多采取放寬補(bǔ)償范圍的態(tài)度。關(guān)于征收補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的理論不斷得以充實(shí)完善、以維護(hù)被征收人的弱勢(shì)地位和合法權(quán)益，盡量減少因房屋征收對(duì)被征收人生活等的損害程度。

二、房屋征收補(bǔ)償范圍

《物權(quán)法》頒布前，我國(guó)對(duì)于城市房屋的征收問(wèn)題適用的是國(guó)務(wù)院2001年制定的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H局限于房屋所有權(quán)、附屬物所有權(quán)和收益權(quán)三個(gè)方面，應(yīng)予補(bǔ)償?shù)氖找嬉宰饨?、?jīng)營(yíng)型用房預(yù)期收益及拆遷費(fèi)用為主。對(duì)于房屋及附屬物占有范圍內(nèi)土地使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題卻未予規(guī)定。究其原因，一直以來(lái)所實(shí)行的房地分管體制較大程度上造成了我國(guó)在房屋拆遷問(wèn)題與土地問(wèn)題上的立法分立與隔膜。

《物權(quán)法》所明確的“房地一體，地隨房走”原則擴(kuò)大了房屋征收的補(bǔ)償范圍。據(jù)第148條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償并退還相應(yīng)的出讓金。第121條規(guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。由此可見(jiàn)，《物權(quán)法》已將土地使用權(quán)明確納入到征收補(bǔ)償?shù)姆懂犞?，?duì)于提前收回建設(shè)用地使用權(quán)不可避免要涉及到的不動(dòng)產(chǎn)征收問(wèn)題，也已有所針對(duì)的制定出專(zhuān)門(mén)的補(bǔ)償方式。

“退還相應(yīng)出讓金”的補(bǔ)償方式實(shí)則是將房屋補(bǔ)償與土地權(quán)益補(bǔ)償?shù)募右詤^(qū)分，其公平性有待考量。房屋的價(jià)值通常會(huì)因使用、折舊而持續(xù)下降，相關(guān)的補(bǔ)償額度自然也會(huì)隨之減少。但從“房地一體”的角度綜合分析，土地價(jià)值的上漲可能使附著于其上的房屋得以升值。鑒此考慮，只有對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所形成的土地增值部分予以補(bǔ)償才能真正彰顯公平、公正，在有效保護(hù)被征收人的利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡。

三、房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到具體的補(bǔ)償額度，決定著補(bǔ)償?shù)纳疃?。補(bǔ)償

標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理、確切可行是房屋征收能否順利進(jìn)行的另一大關(guān)鍵所在。對(duì)于房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)界定，我國(guó)《憲法》僅明確了“給予補(bǔ)償”，《物權(quán)法》也只是作出了“公平補(bǔ)償”的原則性規(guī)定，現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要以2007年修正的《城市房地產(chǎn)管理法》為依據(jù)，對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估倡導(dǎo)遵循公正、公平、公開(kāi)的原則，按照國(guó)家規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估程序，以基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)和各類(lèi)房屋的重置價(jià)格為基礎(chǔ)，參照當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格予以評(píng)估。

通過(guò)審視相關(guān)法規(guī)政策可以發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)對(duì)于房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定仍顯過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)于“公平”標(biāo)準(zhǔn)的概念界定模糊空泛、存有較大理解彈性，不利于實(shí)踐中具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一落實(shí)和被征收人利益的切實(shí)保護(hù)。

放眼國(guó)外，對(duì)于土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)國(guó)家都以被征收土地和相關(guān)資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格為主要考量依據(jù)，結(jié)合我國(guó)房屋征收領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，“合理補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)的參考借鑒顯得必要可行。不同于普通的市場(chǎng)交易，房屋征收帶有濃厚的強(qiáng)制性色彩，在房屋征收過(guò)程中，國(guó)家兼具征收主體與土地所有者的雙重身份，其所扮演角色的特殊性決定了房屋征收極有可能罔顧市場(chǎng)價(jià)格、以“公共利益需要”為由支付僅具象征意義、實(shí)則與市場(chǎng)價(jià)格差距懸殊的補(bǔ)償金。房屋所有者在強(qiáng)大公權(quán)力面前往往一籌莫展、僅有被動(dòng)屈從。

對(duì)為公共利益做出特別犧牲的被征收人，國(guó)家只有對(duì)其予以合理的補(bǔ)償才能有效協(xié)調(diào)房屋征收過(guò)程中的種種矛盾，彰顯社會(huì)的公平正義?！昂侠硌a(bǔ)償”的核心要旨在于充分參考市場(chǎng)價(jià)格。若提前回收建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)盡可能按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。既不能一味遵循政府紅頭文件的規(guī)定以致將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)則等同于政府定價(jià)；也不能將征收完全與普通市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)相等同，被征收建設(shè)用地使用權(quán)的出讓價(jià)僅為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要參考，而非最終的補(bǔ)償額度。在界定“合理”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)參考征收時(shí)建設(shè)用地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格，若該市價(jià)無(wú)法確定，即應(yīng)以類(lèi)似財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格為參考依據(jù)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異的時(shí)代背景下，還應(yīng)充分考慮地價(jià)的上漲與百姓生活水平不斷提高的現(xiàn)實(shí)因素，逐步提高補(bǔ)償額度；針對(duì)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異的現(xiàn)實(shí)情形，可對(duì)最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定統(tǒng)一參照指標(biāo)以結(jié)合各地實(shí)際情況、具體衡量相應(yīng)的最低補(bǔ)償水平。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定應(yīng)在客觀統(tǒng)一的同時(shí)又相對(duì)靈活，以充分適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展與現(xiàn)實(shí)的需要。

在具體的補(bǔ)償方式上，被征收人可在貨幣補(bǔ)償與房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式中自行選擇。但無(wú)論實(shí)行何種方式，明確對(duì)被征收人權(quán)益的保障均為應(yīng)予恪守的準(zhǔn)則。以《物權(quán)法》的實(shí)施為契機(jī)，將“重建設(shè)、輕補(bǔ)償”的觀念逐步向“建設(shè)補(bǔ)償并重”的征收理念過(guò)渡轉(zhuǎn)變，對(duì)房屋征收行為審慎而行。從而切實(shí)踐行“私權(quán)保護(hù)”的基本準(zhǔn)則，完善房屋征收制度，對(duì)被征收人的合法權(quán)益予以充分合理的保護(hù)。

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