集體土地上房屋征收補(bǔ)償價(jià)值低估原因的分析

摘要：集體土地上房屋征收補(bǔ)償價(jià)值被普遍低估，分析其一般原因，在法律、制度安排層面：一是相關(guān)規(guī)定空洞、矛盾、殘缺，導(dǎo)致集體土地用益物權(quán)價(jià)值在征收補(bǔ)償中被虛化，變相補(bǔ)償方式遭審計(jì)否定；二是集體土地上房屋收益權(quán)價(jià)值在征收補(bǔ)償中被有限認(rèn)定，處分權(quán)價(jià)值無從體現(xiàn)，所有權(quán)價(jià)值被嚴(yán)重弱化；三是集體土地上經(jīng)營性用房附帶的就業(yè)利益、宅基地上房屋附帶的物質(zhì)層面與精神層面利益被邊緣化。深層的利益根源在于地方財(cái)政高度依賴土地出讓收入，即利益與權(quán)力雙輪驅(qū)動的地方土地財(cái)政。

關(guān)鍵詞：集體土地；房屋征收；補(bǔ)償；低估；原因

中圖分類號：DF529；D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

根據(jù)我國《土地管理法》，集體土地上房屋被征收是作為“地上附著物”補(bǔ)償?shù)?，這或許緣于農(nóng)村房屋在該法頒行時(shí)太過廉價(jià)而未引起關(guān)注。由于征占集體土地過程中存在大量農(nóng)村房屋的拆遷補(bǔ)償，其價(jià)值隨城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展而不斷增長，已納入城市規(guī)劃區(qū)的“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部的房屋尤其如此。現(xiàn)實(shí)中集體土地上房屋征收補(bǔ)償價(jià)值總體被低估。其中有法律制度安排，征收的程序、技術(shù)設(shè)計(jì)等方面的原因，也有強(qiáng)勢政府對土地財(cái)政的過度依賴而與民爭富的利益因素的驅(qū)動。

一、集體建設(shè)用地及宅基地使用權(quán)價(jià)值在征收補(bǔ)償中被虛化

實(shí)際上，在幾乎所有的房屋征收中，真正的征收標(biāo)的并不是當(dāng)事人的房屋，而是房屋下面的土地。房屋不過是土地上的附著物而已。政府征收當(dāng)事人的“破房子”的直接目的就是將其拆除，然后將房屋下面的土地轉(zhuǎn)用作他途^[1]。故集體土地用益物權(quán)的價(jià)值才是征收補(bǔ)償?shù)闹鹘恰！段餀?quán)法》將建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，前者成立于國有土地和集體土地之上，后者僅成立于集體土地之上。盡管被賦予了法律名份且擁有物權(quán)憑證①，集體土地用益物權(quán)人卻未能在征收補(bǔ)償中獲得相應(yīng)的權(quán)利價(jià)值。

（一）“拆遷包干”變通補(bǔ)償集體土地用益物權(quán)的嘗試遭審計(jì)否定

征收集體土地的地方政府除補(bǔ)償集體土地所有權(quán)外，對集體土地上房屋所有權(quán)人通常還會補(bǔ)償土地使用權(quán)，只不過補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多為地方政府核定的基準(zhǔn)地價(jià)，它既非重置成本也非市場價(jià)格，與國有建設(shè)用地價(jià)格存在較大差距。倘若集體土地上房屋位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，土地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)與相鄰國有建設(shè)用地市場價(jià)的差距就凸顯出來。如何彌補(bǔ)這一差距、順利實(shí)施征收拆遷、保障公益項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，成為考驗(yàn)地方政府的現(xiàn)實(shí)課題。

筆者以工作實(shí)例說明集體土地用益物權(quán)價(jià)值虛化的尷尬。京滬高速鐵路規(guī)劃線位橫穿納入城市規(guī)劃區(qū)的某村莊，管線改移需搬遷騰退32戶村民住宅。當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌考慮該村房屋拆遷補(bǔ)償與相鄰國有土地上房屋征收補(bǔ)償，適用了與周邊舊村改造不同的拆遷補(bǔ)償政策，于2009年初委托完成了估價(jià)。被拆遷總面積5 568平方米，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)10 500元/平方米，拆遷補(bǔ)償總額5 846萬元。就2009年初的評估時(shí)點(diǎn)看，每平方米超過一萬元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已非常接近當(dāng)?shù)貒型恋厣戏课菡魇昭a(bǔ)償價(jià)格，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出集體土地上房屋重置成本，超出部分實(shí)際上就是對集體土地用益物權(quán)的補(bǔ)償。鑒于工期緊迫，為調(diào)動村集體積極性，將拆遷矛盾和補(bǔ)償分配問題化解在村集體內(nèi)部，盡快實(shí)施搬遷騰退，當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)新舉措，于2009年5月與村集體簽訂委托拆遷包干協(xié)議，明確了騰退期限，將評估的拆遷補(bǔ)償款全額支付給了該村村委會。建設(shè)單位、當(dāng)?shù)卣⒋寮w三方對此均予認(rèn)可。在村集體努力下，同年6月，32戶村民住宅按期騰退，施工單位進(jìn)場。拆遷補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際發(fā)生5 173萬元，拆遷包干費(fèi)結(jié)余673萬元，村集體按委托協(xié)議予以留存。至此，多方共贏局面形成：（1）建設(shè)單位贏得了建設(shè)工期；（2）地方政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從結(jié)果上實(shí)現(xiàn)了征收集體土地上房屋的公正補(bǔ)償；（3）屬地村集體組織拆遷騰退有序、有力，并節(jié)約了拆遷成本、實(shí)現(xiàn)了集體留存；（4）騰退村民總體滿意拆遷補(bǔ)償，因?yàn)榇寮w作了有效平衡。

對于上述做法，國家審計(jì)部門2011年依法審計(jì)后出具了否定意見：一是拆遷補(bǔ)償不應(yīng)適用不同政策而造成與周邊舊村改造補(bǔ)償?shù)牟罹?，二是村集體截留國家拆遷補(bǔ)償專項(xiàng)資金涉嫌違反國土資源部《關(guān)于切實(shí)做好征地補(bǔ)償安置工作的通知》中“確保征地補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額支付到位，防止出現(xiàn)拖欠、截留、挪用問題”的規(guī)定。當(dāng)?shù)卣坏貌痪筒疬w補(bǔ)償適用不同政策作說明，指出該村分期實(shí)施舊村改造時(shí)間跨度長，土地開發(fā)政策、村域情況、拆遷成本都發(fā)生了巨變，改造資金無法平衡，改造進(jìn)展緩慢，難以滿足工期需要；同時(shí)責(zé)令村集體原渠道全額退回節(jié)余費(fèi)用，并檢討拆遷包干做法。可以想見，倘若當(dāng)?shù)卣蜓嘏f，不變相認(rèn)可宅基地使用權(quán)價(jià)值，村集體恐怕不會接受限額過低的拆遷委托；若無村集體積極介入，在短短一個月內(nèi)完成騰退幾無可能，除非暴力拆遷，由此引發(fā)的工期滯后成本或社會治安成本都會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出變相認(rèn)可宅基地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償。當(dāng)?shù)卣膭?chuàng)新與村集體的努力遭遇如此結(jié)果，該是何等尷尬！集體土地用益物權(quán)價(jià)值被低估符合規(guī)定，被充分補(bǔ)償卻遭遇審計(jì)否定，這是怎樣一種邏輯？

（二）集體土地用益物權(quán)價(jià)值在征收補(bǔ)償中被虛化

《物權(quán)法》第42條是關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)淖詈诵臈l款，其中第3款規(guī)定“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”。不過，該條款并沒有明確任何補(bǔ)償原則、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序或救濟(jì)，呈現(xiàn)出意義宣示超過實(shí)際功效、重原則規(guī)定輕實(shí)務(wù)處理的特點(diǎn)。從立法例上看，將征收補(bǔ)償規(guī)定置于“所有權(quán)”編而非“總則”編，耐人尋味。立法者的意圖當(dāng)然不是只承認(rèn)補(bǔ)償因征收消滅的所有權(quán)，也支持補(bǔ)償由此消滅的用益物權(quán)、優(yōu)先補(bǔ)償由此消滅的擔(dān)保物權(quán)。用益物權(quán)中的土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)的征收補(bǔ)償分別通過該法第132條、第148條指引適用第42條，而宅基地使用權(quán)、地役權(quán)的征收補(bǔ)償未單獨(dú)制定條款，應(yīng)適用“用益物權(quán)”編“一般規(guī)定”章的第121條。列入同一編的用益物權(quán)，征收補(bǔ)償立法竟然區(qū)別對待，這本身就涉嫌違反同權(quán)同利規(guī)則。該法第121條規(guī)定因不動產(chǎn)或動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。然而，對比研究后發(fā)現(xiàn)，第121條、第132條、第148條與第42條在兼容性上存在問題：前三者補(bǔ)償?shù)氖怯靡嫖餀?quán)，如何適用后者關(guān)于所有權(quán)征收的補(bǔ)償？畢竟它們的權(quán)能存在重大差異。拋開與本文主題不相關(guān)的第132條，第148條與第121條也存在嚴(yán)重沖突，國有建設(shè)用地使用權(quán)被征收時(shí)不能獲得完全補(bǔ)償，而只是“退還相應(yīng)的出讓金”，相當(dāng)于剝奪被征收人獲取建設(shè)用地使用權(quán)真實(shí)價(jià)值與其土地出讓金之間差價(jià)的正當(dāng)權(quán)益^[2]。同法第151條規(guī)定，集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理，而這些被準(zhǔn)用的在先規(guī)范尚未確立集體建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的法律地位，更無只言片語提及對集體建設(shè)用地使用權(quán)的征收補(bǔ)償，故而在法律上完全剝奪了被征收人獲取集體建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值的正當(dāng)權(quán)益。《物權(quán)法》關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定沒有任何新意，依然是準(zhǔn)用土地管理法等法律規(guī)定，而這些規(guī)定依然沒有明確任何征收補(bǔ)償原則、標(biāo)準(zhǔn)或范圍，從而不具有可操作性。如果國有、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)被征收都不能獲得足額補(bǔ)償，第121條關(guān)于用益物權(quán)征收補(bǔ)償?shù)囊话阋?guī)定還有什么意義？被指引適用的第42條即便能夠規(guī)定得很細(xì)致，又如何適用于集體土地用益物權(quán)的征收補(bǔ)償？

筆者不揣膚淺，以為有關(guān)集體土地用益物權(quán)征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定呈現(xiàn)三個特點(diǎn)，即空洞、矛盾、殘缺，這些導(dǎo)致集體建設(shè)用地及宅基地使用權(quán)價(jià)值在征收補(bǔ)償中被嚴(yán)重虛化。由于國家層面缺乏可操作的法律規(guī)范，集體土地用益物權(quán)的征收補(bǔ)償只能由各地自行其是，直接結(jié)果就是價(jià)值被普遍低估。

二、集體土地上房屋所有權(quán)價(jià)值在征收補(bǔ)償中被弱化

（一）集體土地上房屋收益權(quán)價(jià)值在征收補(bǔ)償中被有限認(rèn)定

所有權(quán)具備完整的四項(xiàng)權(quán)能，其中收益權(quán)之于非居住房屋比居住房屋更為重要，因?yàn)榍罢咧饕?wù)于生產(chǎn)經(jīng)營活動。不過，居住房屋并不排除依法用于生產(chǎn)經(jīng)營，此時(shí)收益權(quán)就從占有、使用功能中凸顯出來。收益權(quán)價(jià)值與停產(chǎn)、停業(yè)損失補(bǔ)償是一個硬幣的兩個面。用于生產(chǎn)經(jīng)營活動的房屋被國家征收拆除的，由于房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移和物質(zhì)實(shí)體消滅，直接導(dǎo)致房屋收益權(quán)不復(fù)存在，間接導(dǎo)致經(jīng)營主體在一定時(shí)期喪失經(jīng)營機(jī)會和獲取經(jīng)營利潤的可能②。若僅考慮直接損失，對房屋所有權(quán)之收益權(quán)應(yīng)足額補(bǔ)償，補(bǔ)償期限應(yīng)為剩余經(jīng)營期限，但地方規(guī)定和實(shí)踐均未如此補(bǔ)償；若還考慮經(jīng)營利潤損失，鑒于生產(chǎn)力要素的重組可能，賦予一定期限以均衡公私利益無可厚非，但通常只有短短數(shù)月的補(bǔ)償顯然不能涵蓋實(shí)際經(jīng)營損失。

各地征收集體土地上房屋補(bǔ)償停產(chǎn)、停業(yè)損失的標(biāo)準(zhǔn)有依據(jù)建筑面積、補(bǔ)償總價(jià)比例、一定周期利潤等多種立法例，共同特征是進(jìn)行有限認(rèn)定，無法全部涵蓋被征收人遭受的收益權(quán)價(jià)值損失。2001年《北京市城市房屋拆遷補(bǔ)助費(fèi)有關(guān)規(guī)定》明確拆遷非住宅房屋給予每平方米500至1 500元的一次性停產(chǎn)停業(yè)綜合補(bǔ)助費(fèi)，十余年間各區(qū)縣政府在拆遷集體土地上非住宅房屋時(shí)參照了這一標(biāo)準(zhǔn)③。2003年《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》第22條規(guī)定“對利用宅基地內(nèi)自有房屋從事生產(chǎn)經(jīng)營活動并持有工商營業(yè)執(zhí)照的，拆遷人除按照本辦法的規(guī)定予以補(bǔ)償、安置外，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)補(bǔ)償停產(chǎn)、停業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失”。不過，這個“適當(dāng)”的度由各區(qū)縣政府自行把握。2004年《南寧市征收集體土地及房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》關(guān)于集體非住宅房屋拆遷貨幣補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)價(jià)格綜合考慮了土地級別、房屋用途、建筑結(jié)構(gòu)和成新率，最終以建筑面積為標(biāo)準(zhǔn)，如拆遷一級土地上的鋼混框架結(jié)構(gòu)八成新旅館，最高補(bǔ)償指導(dǎo)價(jià)為2950元/平方米。2007年《南京市征地房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》第24條根據(jù)非住宅房屋是否屬于營業(yè)用房而設(shè)定停產(chǎn)、停業(yè)損失補(bǔ)償?shù)牟煌舷蓿浠鶖?shù)為拆遷補(bǔ)償款④。同在江蘇的淮安市也將拆遷集體土地上非居住房屋停產(chǎn)、停業(yè)損失補(bǔ)償上限設(shè)置為房屋補(bǔ)償總價(jià)的一定比例。2007年《深圳市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》第六部分中規(guī)定，拆遷合法經(jīng)營房屋通常補(bǔ)償3個月的稅后利潤，拆遷特許經(jīng)營房屋補(bǔ)償剩余經(jīng)營期限的稅后平均利潤，上限為36個月。2012年《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》第20條規(guī)定：“對非居住房屋，還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償下列費(fèi)用：（一）設(shè)備搬遷和安裝費(fèi)用；（二）無法恢復(fù)使用的設(shè)備按照重置價(jià)結(jié)合成新結(jié)算的費(fèi)用；（三）停產(chǎn)、停業(yè)損失補(bǔ)償”。該市相應(yīng)評估技術(shù)規(guī)范對最后一項(xiàng)認(rèn)定并無操作細(xì)則。

以工作實(shí)例說明征收集體企業(yè)對停產(chǎn)、停業(yè)損失補(bǔ)償?shù)挠邢扌?。北京地鐵十號線二期建設(shè)需整體搬遷占42畝集體土地的某建筑材料生產(chǎn)企業(yè)，所在區(qū)政府2009年6月向該企業(yè)發(fā)出停產(chǎn)通知，該企業(yè)隨即停產(chǎn)，著手企業(yè)轉(zhuǎn)型、人員安置、債務(wù)清償?shù)仁乱?。由于就補(bǔ)償總額意向未能達(dá)成最終協(xié)議，當(dāng)?shù)赜譄o集體企業(yè)停產(chǎn)、停業(yè)損失補(bǔ)償?shù)拿鞔_規(guī)范，加之適逢國有土地上房屋征收補(bǔ)償條例出臺等多種因素，區(qū)政府與被征收企業(yè)的拆遷接洽一度停滯。2012年4月，區(qū)政府新成立的征收辦通知被征收企業(yè)，該項(xiàng)目因未取得房屋拆遷許可證，要按《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》及地方規(guī)定評估停產(chǎn)、停業(yè)損失。從評估公式看，以月租金+月凈利潤×修正系數(shù)+員工月生活補(bǔ)助的累計(jì)數(shù)為基數(shù)，補(bǔ)償期限為7個月，對容積率不超過0.5或從事生產(chǎn)制造的經(jīng)營性房屋，補(bǔ)償期限可適當(dāng)延長但不超過12個月，實(shí)際上最多補(bǔ)償一年的房地產(chǎn)收益與經(jīng)營收益損失⑤。然而，收到停產(chǎn)通知已逾三年，尚有物價(jià)上漲特別是房價(jià)飆升因素，被征收企業(yè)要求評估機(jī)構(gòu)綜合考慮企業(yè)用地性質(zhì)、行業(yè)特殊性、職工利益、供應(yīng)商等債權(quán)人損失，特別是三年多的停產(chǎn)已致企業(yè)被逐出建材行業(yè)并蒙受重大損失的事實(shí)，給予客觀公正的認(rèn)定。然而，直到2013年，本案仍在協(xié)調(diào)，主要分歧在于停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償額度。

（二）集體土地上房屋處分權(quán)價(jià)值在征收補(bǔ)償中無從體現(xiàn)

物的使用價(jià)值與交換價(jià)值體現(xiàn)物的自然屬性與社會屬性，從物權(quán)角度審視，反映所有權(quán)人對物享有的使用權(quán)與處分權(quán)。由于我國讓集體土地長期承載農(nóng)村社會保障功能，注重農(nóng)民對土地的占有使用而禁錮其處分土地使用權(quán)，并通過“房地一體”制度設(shè)計(jì)變相阻斷其行使地上房屋處分權(quán)，導(dǎo)致處分權(quán)價(jià)值在征收補(bǔ)償中無從體現(xiàn)。

新中國成立以來我們一直實(shí)行城鄉(xiāng)二元分割政策，農(nóng)民長期不享有醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障，直到2002年起開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療、2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，2014年2月國務(wù)院出臺《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，而農(nóng)民的生育、工傷、失業(yè)等保險(xiǎn)至今付之闕如。集體土地使用權(quán)長期擔(dān)負(fù)了社會保障職能：宅基地使用權(quán)為保障農(nóng)民住所提供條件，土地承包經(jīng)營權(quán)維系農(nóng)民基本生活，建設(shè)用地使用權(quán)服務(wù)于農(nóng)村教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)。此種保障模式的局限是明顯的，主要有三點(diǎn)：一是依賴土地的農(nóng)村社會保障體系單一，無法滿足社會保障的綜合性要求；二是農(nóng)村土地社會保障功能的強(qiáng)化進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的不平等，加劇了城鄉(xiāng)差別^[3]；三是過分強(qiáng)調(diào)土地的社會保障功能與發(fā)揮土地利用價(jià)值的物權(quán)制度相左，導(dǎo)致政策與法律的不協(xié)調(diào)，以及用益物權(quán)內(nèi)部設(shè)計(jì)的邏輯矛盾。

正是強(qiáng)調(diào)集體土地社會保障功能的思路限制了集體土地使用權(quán)的權(quán)能發(fā)揮。拋開與本文無關(guān)的土地承包經(jīng)營權(quán)，僅就宅基地使用權(quán)而言，其轉(zhuǎn)讓、互換、出租、抵押等處分方式都受到嚴(yán)格限制。1998年《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民出租、出賣房屋后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)雖未設(shè)定禁令，但通過禁止另行申請宅基地而實(shí)際限制了流轉(zhuǎn)。2004年該法修訂版第62條延續(xù)了此種態(tài)度。更進(jìn)一步的政策限制還體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)受讓主體上。2004年國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。2007年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》第2條規(guī)定：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房。單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)”。之所以如此規(guī)定，還是強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)與農(nóng)民身份捆綁的類似福利性質(zhì)的社會保障功能。農(nóng)村地權(quán)是國家給予農(nóng)民的福利性待遇的說法，實(shí)際上是對農(nóng)戶本來就應(yīng)當(dāng)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的忽視，否定了宅基地使用權(quán)是農(nóng)民享有的一項(xiàng)獨(dú)立而基本的土地物權(quán)，支持了鄉(xiāng)村規(guī)劃與小城鎮(zhèn)化中各種對農(nóng)民土地使用權(quán)進(jìn)行侵害的行為，甚至有助于釀成制度性侵權(quán)行為^[3]。

我國現(xiàn)行立法規(guī)定地上建筑物所有權(quán)必須與土地使用權(quán)一體處分，采取近乎結(jié)合主義的立法模式，故對集體土地使用權(quán)權(quán)能的限制當(dāng)然波及地上房屋所有權(quán)權(quán)能?，F(xiàn)行法一方面認(rèn)定集體土地使用權(quán)與地上房屋所有權(quán)屬于性質(zhì)和內(nèi)容都不相同的物權(quán)，另一方面卻在權(quán)利行使上堅(jiān)持二者不可分割處分的規(guī)則，權(quán)利人無法根據(jù)自己的意愿單獨(dú)行使處分權(quán)，故此兩種權(quán)利的獨(dú)立性名存實(shí)亡。嚴(yán)格講，現(xiàn)行法下的集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地上房屋所有權(quán)都不是真正的、獨(dú)立的、完全的物權(quán)，它們的獨(dú)立性更多具有名義上的意義。對集體建設(shè)用地或宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式、區(qū)域、對象、程序等種種限制，也一并適用于其地上房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)限制。集體土地上房屋所有權(quán)作為一項(xiàng)其轉(zhuǎn)讓受到重重限制的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，完整性無論在法律上還是在經(jīng)濟(jì)上都存在缺陷，其價(jià)值更多停留在使用價(jià)值而非交換價(jià)值上，所以被極大弱化。一旦集體土地上房屋遭遇征收，其所有權(quán)價(jià)值就無從在處分權(quán)能上獲得體現(xiàn)，無法進(jìn)行市場比較，補(bǔ)償注定是殘缺的。

三、集體土地上房屋多項(xiàng)附帶權(quán)益在征收補(bǔ)償中被邊緣化

集體土地用益物權(quán)及地上房屋所有權(quán)作為被征收人擁有的法定權(quán)利，其價(jià)值在征收補(bǔ)償中尚且被赤裸裸低估，那些未被立法確認(rèn)的集體土地上房屋附帶權(quán)益在征收補(bǔ)償中更是被邊緣化。集體土地上房屋功能客觀上有別于國有土地上房屋，必須將其置于“三農(nóng)”宏觀背景中以審視征收補(bǔ)償?shù)牟蛔恪?/p>

（一）集體土地上經(jīng)營性用房附帶的就業(yè)利益在征收補(bǔ)償中被忽視

與國有土地上經(jīng)營性用房相比，集體土地上經(jīng)營性用房附帶的就業(yè)利益更為顯著，但其因房屋征收而喪失后未獲得任何補(bǔ)償。

我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中同時(shí)存在落后的農(nóng)業(yè)部門和以工業(yè)、服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市部門，農(nóng)作物與工業(yè)產(chǎn)品、服務(wù)的價(jià)值一直存在“剪刀差”，城鄉(xiāng)收入懸殊。農(nóng)村勞動力出于提高收入、改善生計(jì)的愿望向集體企業(yè)、私營企業(yè)轉(zhuǎn)移，或自覺進(jìn)行業(yè)態(tài)調(diào)整，從事非農(nóng)自營活動。集體土地上經(jīng)營性用房，無論集體企業(yè)廠房還是宅基地上經(jīng)過改造的“農(nóng)家樂”，都承載著就近解決農(nóng)村剩余勞動力、調(diào)整產(chǎn)業(yè)形態(tài)、增加農(nóng)民收入的功能。而城鎮(zhèn)居民的就業(yè)選擇要比農(nóng)村剩余勞動力自由得多，崗位變動通常不跨行業(yè)，即便跨越也都在第二、第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)，收入不存在特別明顯的梯度，因此在國有土地上經(jīng)營性用房被征收后，職工喪失的就業(yè)機(jī)會相對而言易于通過市場途徑彌補(bǔ)，而收入差距也不會像鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞動力被迫回歸農(nóng)業(yè)經(jīng)營那樣明顯。

集體土地上經(jīng)營性用房被征收后，經(jīng)營主體尚可獲得有限的停產(chǎn)、停業(yè)損失補(bǔ)償，被雇傭勞動者卻只能依據(jù)勞動合同向經(jīng)營主體主張補(bǔ)償，而后者完全可以將國家征收援引為不可抗力事由以免除責(zé)任，勞動者實(shí)際上得不到任何補(bǔ)償。《土地管理法》明確規(guī)定對失地農(nóng)民的補(bǔ)償包含“安置補(bǔ)助費(fèi)”，各地也有相應(yīng)實(shí)施細(xì)則，不過此種安置補(bǔ)助是基于土地生產(chǎn)資料，準(zhǔn)確說是對土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，而非對集體土地上經(jīng)營性用房承載的就業(yè)機(jī)會的損失補(bǔ)償，即受補(bǔ)償主體是用益物權(quán)人而非受雇勞動者。無論國家層面還是地方層面、立法層面還是執(zhí)行層面，對集體土地上經(jīng)營性用房附帶的勞動者就業(yè)利益均無考慮。那么，是否因受雇傭的農(nóng)村勞動力擁有亦農(nóng)亦工雙重身份，既占有使用集體土地又占據(jù)勞動崗位，與城鎮(zhèn)勞動者地位不同，如果規(guī)定兩者待遇完全一樣會產(chǎn)生新的不平等？當(dāng)農(nóng)民勞動者僅僅失去就業(yè)機(jī)會而尚有承包土地可經(jīng)營時(shí)，是否沒有必要對其進(jìn)行就業(yè)安置或提供安置補(bǔ)助費(fèi)？從原理上看，此論調(diào)似乎沒有問題，但它忽略了城市在長期二元結(jié)構(gòu)中對農(nóng)村的剝奪，忽略了非農(nóng)經(jīng)營對農(nóng)民增收的現(xiàn)實(shí)意義，忽略了農(nóng)民勞動者因長途遷徙、子女教育、老人贍養(yǎng)、身份歧視、保障缺失等因素所承受的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城鎮(zhèn)勞動力的就業(yè)成本。相對于傳統(tǒng)農(nóng)田生產(chǎn)收益，集體土地上經(jīng)營性用房承載的就業(yè)利益是現(xiàn)實(shí)而重大的，不應(yīng)在征收補(bǔ)償中被忽視。

（二）宅基地上房屋附帶的物質(zhì)層面利益在征收補(bǔ)償中被忽視

宅基地上房屋附帶著非所有權(quán)人的居住利益、保障農(nóng)田生產(chǎn)和從事庭院經(jīng)濟(jì)的權(quán)益，這些物質(zhì)層面利益因房屋征收而喪失，其補(bǔ)償卻被立法和實(shí)踐忽視。

宅基地上房屋固有功能是為農(nóng)民提供遮風(fēng)避雨的居住場所，居住使用者并不限于房屋所有權(quán)人，也包括房屋所有權(quán)人之外與其有親屬關(guān)系的年邁父母、未成年子女，以及沒有親屬關(guān)系的保姆等。當(dāng)房屋被征收時(shí)，房屋所有權(quán)人固然能獲得補(bǔ)償款或安置房，至少《物權(quán)法》上明確規(guī)定征收個人住宅的應(yīng)保障被征收人居住條件，而那些不享有房屋所有權(quán)的原居住使用者在現(xiàn)行制度下將缺乏權(quán)益保障。倘若被征收人取得安置房后拒絕原居住使用者入住，或在取得補(bǔ)償款后不及時(shí)解決原居住使用者的居住問題，在尚無基本住房保障體系的農(nóng)村⑥，這些人的居住權(quán)益在法律上將難以保障。筆者擔(dān)憂并非空穴來風(fēng)，即便在有住房保障制度的城鎮(zhèn)，有關(guān)所有權(quán)與居住權(quán)對抗的案例也不罕見⑦。在集體土地上房屋征收補(bǔ)償實(shí)踐中，有地方考慮被征收人家庭成員結(jié)構(gòu)，給予不同套型的房屋進(jìn)行安置，有地方參考被征收人戶籍登記與實(shí)際居住狀況，將居住使用者直接確定為被安置人⑧，明確其享有相應(yīng)貨幣補(bǔ)償或房屋安置權(quán)利，從而避免原居住使用者的居住權(quán)利受到損害。問題是，居住權(quán)存廢在學(xué)理上飽受爭議且至今未予立法，各地征收集體土地上房屋時(shí)對原居住使用者的補(bǔ)償安置差異較大，這也是居住權(quán)糾紛的誘因之一。

居住使用并非宅基地上房屋的全部意義所在，對宅基地上房屋功能的全面認(rèn)識還須置于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)背景中。以家庭承包為主要形式的傳統(tǒng)農(nóng)田生產(chǎn)活動有賴于對宅基地上房屋的使用，如用其存放農(nóng)業(yè)機(jī)具、生產(chǎn)果實(shí)，作為揚(yáng)殼、脫粒、晾曬等活動的場所，儲存和供給農(nóng)家肥，等等。宅基地上房屋集生活、生產(chǎn)功能于一體，可以說，沒有宅基地上房屋的保障，家庭承包形式的農(nóng)田生產(chǎn)將難以為繼。除了保障農(nóng)田生產(chǎn)，在發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)的地區(qū)，宅基地上房屋自帶庭院與房前屋后零星地塊共同構(gòu)成生產(chǎn)經(jīng)營場所，用于從事精細(xì)化種植、養(yǎng)殖、手工等活動，而與農(nóng)田生產(chǎn)相獨(dú)立。受自然條件、生產(chǎn)觀念、外部環(huán)境等因素制約，庭院經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，有些地區(qū)效益顯著而有些地區(qū)無此跡象⑨。當(dāng)宅基地上房屋被征收拆除后，若非就近安置類似房屋，原有農(nóng)田生產(chǎn)保障功能無疑將受影響，而原有庭院經(jīng)濟(jì)收益也必蕩然無存，這些都是被征收人遭受的直接、客觀的物質(zhì)損失。然而，國家層面并無法律規(guī)范認(rèn)可這些權(quán)益，地方征收實(shí)踐中也幾乎未予補(bǔ)償⑩。

（三）宅基地上房屋附帶的精神層面利益在征收補(bǔ)償中被忽視

宅基地上房屋特別是祖宅等特定物客觀附著了居住使用者的情感利益和舒適性利益，或許是掌握話語權(quán)的城鎮(zhèn)居民認(rèn)識不足或有意漠視，這些精神層面利益在征收補(bǔ)償中被完全邊緣化，理論探討不多，各地實(shí)踐中不予補(bǔ)償。

被征收人由于征收行為喪失的情感利益是客觀而真切的。據(jù)報(bào)道，南水北調(diào)工程移民中有一位91歲的農(nóng)村老人，參加過抗美援朝，開始不愿意搬，撂下狠話，除非把他裝進(jìn)準(zhǔn)備好的棺材才能拉走。最終老人還是想通了，但堅(jiān)持要帶棺材搬家。這還不是對故土依戀的極致。搬離故土前，移民們都要最后祭一次祖。在盛灣鎮(zhèn)，曾有一位82歲的老奶奶，跪在祖墳前提起搬遷，控制不住情緒，哭訴以后再沒機(jī)會來給祭祖時(shí)，悲從中來，忽然一頭栽倒在祖墳前，再也沒有醒來^B11。雖不能據(jù)此妄言依附于故土的情感利益如同生命珍貴，但每個農(nóng)民都有自己對家的情感寄托，其物質(zhì)載體主要就是宅基地上房屋。倘若有朝一日，這些住宅要被征收、被拆除，地貌被徹底改觀，生于斯長于斯的人們，其情感失落與心理撕痛該是何等沉重？除了沉淀的情感歸宿，宅基地上房屋還因其低容積率、圍合空間建制、多樣性民居風(fēng)格、豐富變幻的景觀、清新空氣和靜謐環(huán)境而給居住使用者帶來真實(shí)的舒適性感受，這些都是國有土地上房屋難以比擬的，也是城鎮(zhèn)居民甘冒買賣合同無效的風(fēng)險(xiǎn)前往農(nóng)村購買房屋的動因。倘若市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施能夠適度均衡，路網(wǎng)直通農(nóng)村各家各戶，基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)等需求能就近滿足，農(nóng)業(yè)勞動者收入有保障，我們?yōu)槭裁催€要舍棄農(nóng)村舒適的生存空間而往城鎮(zhèn)集中呢？西方發(fā)達(dá)國家“逆城市化”趨勢的誘因之一，正是農(nóng)村小鎮(zhèn)固有的舒適性。若非在相似環(huán)境中置換住宅，宅基地上房屋被征收拆除后，其附帶的舒適性利益將一并喪失。

國家層面并無法律規(guī)范認(rèn)可依附于宅基地上房屋的情感利益或舒適性利益，筆者查閱地方關(guān)于集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償?shù)亩喾菀?guī)定，未曾發(fā)現(xiàn)對此類利益損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牧⒎ɡ?。?shí)踐中，作為國家資金的拆遷補(bǔ)償款也沒有以此名義支出的，否則難以通過審計(jì)。在因公共利益進(jìn)行征地、拆遷、移民時(shí)，我們的主流宣傳是犧牲個人奉獻(xiàn)國家。不過，法律工作者應(yīng)考慮的，是這些犧牲如此真實(shí)、沉重、深遠(yuǎn)，是否還在容忍義務(wù)范圍內(nèi)而被完全排除在補(bǔ)償之外？即便在公共利益道義和在一般犧牲理論中可讓被征收人容忍一些心理或生理不適，在農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償已然低廉的現(xiàn)狀下，也該考慮適當(dāng)補(bǔ)償農(nóng)民精神層面的利益。

四、深層的利益根源—與民爭富的土地財(cái)政

（一）強(qiáng)制征收天然不如協(xié)議購買公平

在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，不動產(chǎn)交易已形成開放、穩(wěn)定、成熟的市場，政府為公益事業(yè)取得私有不動產(chǎn)采用協(xié)議、公開市場購買等非強(qiáng)制手段，強(qiáng)制征收不是主要方式。如澳大利亞聯(lián)邦1989年《土地取得法》規(guī)定，聯(lián)邦政府為了公共利益可以通過協(xié)議、公開市場購買和強(qiáng)制手段取得土地；事實(shí)上，與聯(lián)邦政府用地有關(guān)的土地交易90%以上是在公開土地市場上通過一般商業(yè)交易手段完成的。在西歐的法國、挪威、愛爾蘭和西班牙等國，為保證農(nóng)地的充分利用，法律規(guī)定政府有權(quán)對其認(rèn)為沒有合理利用的農(nóng)地進(jìn)行強(qiáng)制性處置包括強(qiáng)制購買，但在現(xiàn)實(shí)中這些政府很少甚至從未使用過這一手段^[4]。日本公共用地的取得方法，幾乎全部采用任意買賣的形式；為了盡量消除其不統(tǒng)一，保障任意買賣的公正和公平，特制定了《伴隨公共用地的取得的補(bǔ)償基準(zhǔn)綱要》，即在補(bǔ)償交涉時(shí)還應(yīng)參照國家標(biāo)準(zhǔn)^[5]。我國澳門特別行政區(qū)《充實(shí)公用征收法律制度—若干廢止》在立法說明中指出“必須首先嘗試透過私法途徑取得有關(guān)財(cái)產(chǎn)”^B12。協(xié)議購買在公開市場進(jìn)行，相比強(qiáng)制征收，其補(bǔ)償價(jià)值更加公允。征收補(bǔ)償過程中“公平市場價(jià)值”在很大程度上是一個“神話”，其原因在于：（1）房屋征收發(fā)生在一個買方和一個賣方之間，“開放”的市場并不存在；（2）征收人與被征收人之間處于不平等地位，與一般市場主體之間的自愿交易相比，房屋征收所體現(xiàn)的是一種強(qiáng)制交易行為，征收主體是政府，被征收人處于弱勢地位；（3）從時(shí)間上看，征收補(bǔ)償安置協(xié)議的簽訂和搬遷均受征收期限的限制，不能用時(shí)間去檢驗(yàn)征收價(jià)格是否合理^[6]。我國國有土地上房屋雖已形成交易市場，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》也規(guī)定了補(bǔ)償不得低于被征收房屋的市場價(jià)格，但這一切均由政府補(bǔ)償決定、法院強(qiáng)制執(zhí)行所保障。實(shí)踐中，國有土地上房屋征收頻頻遭遇抵制，而尚無市場可比價(jià)格的集體土地上房屋的征收慘案更屢屢見諸報(bào)端^B13。歸根結(jié)底，皆因征收補(bǔ)償額偏低。

（二）集體土地征收轉(zhuǎn)用對地方財(cái)政的貢獻(xiàn)

政府征收集體土地及其上房屋后取得土地所有權(quán)并將其國有化，通過對土地一級市場的壟斷獲取超出征收補(bǔ)償?shù)睦妗Ｘ?cái)政數(shù)據(jù)顯示，2014年第一季度全國國有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)1.08萬億元，同期地方本級財(cái)政收入1.95萬億元，兩者比值達(dá)1：1.7^B14。中國經(jīng)濟(jì)研究院調(diào)查的23個省份中，浙江、天津約2/3債務(wù)靠土地出讓收入償還，占比分別達(dá)66.27%和64.56%，占比最小的也在1/5以上，省份為甘肅（22.4%）、河北（22.13%）、山西（20.67%）；北京、浙江、上海需依靠土地收入償債的債務(wù)規(guī)模名列前三，分別為3601.27億元、2 739.44億元、2 222.65億元^B15。這些出讓土地來源包括既有國有土地和國家征收的原屬農(nóng)民集體所有的土地。筆者查閱近五年的《中國國土資源公報(bào)》，試圖找出批準(zhǔn)征收農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地量、建設(shè)用地供應(yīng)量、土地出讓價(jià)款三者間的關(guān)系。2013年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地53.43萬公頃，其中轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地37.24萬公頃，國有建設(shè)用地供應(yīng)73.05萬公頃，出讓國有建設(shè)用地36.70萬公頃，出讓合同價(jià)款4.20萬億元。2012年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地61.52萬公頃，其中轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地42.91萬公頃，國有建設(shè)用地供應(yīng)69.04萬公頃，出讓國有建設(shè)用地32.28萬公頃，出讓合同價(jià)款2.69萬億元。2011年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地61.17萬公頃，其中轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地41.05萬公頃，國有建設(shè)用地供應(yīng)58.77萬公頃，出讓國有建設(shè)用地33.39萬公頃，出讓合同價(jià)款3.15萬億元。2010年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地48.45萬公頃，其中轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地33.77萬公頃，國有建設(shè)用地供應(yīng)42.82萬公頃，出讓國有建設(shè)用地29.15萬公頃，出讓合同價(jià)款2.71 萬億元。2009年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地57.6 萬公頃，國有建設(shè)用地供應(yīng)31.9 萬公頃，同比增長44.2%^B16。2009-2013年地方財(cái)政收入分別為3.26萬億元、4.06萬億元、5.24萬億元、6.11萬億元、6.90萬億元。

分析以上數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：（1）自2009年以來，全國范圍內(nèi)供地規(guī)模不斷加大，絕對值逐年增長約10萬公頃；（2）從批準(zhǔn)建設(shè)用地到形成土地實(shí)際供應(yīng)量的周期縮短，近兩年土地供應(yīng)量超過批準(zhǔn)建設(shè)用地量；（3）綜合考慮批準(zhǔn)建設(shè)用地未在當(dāng)年形成實(shí)際供應(yīng)量的扣除因素與年度結(jié)轉(zhuǎn)因素，被征收農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地約占當(dāng)年實(shí)際供地60%，2010年這一比值高達(dá)79%；（4）出讓建設(shè)用地約占實(shí)際供地50%，與劃撥用地平分秋色；（5）土地出讓合同價(jià)款與地方財(cái)政收入的比約為60%^B17。假定出讓建設(shè)用地面積在兩類土地來源中均勻分布，征收后轉(zhuǎn)變用途的原集體土地占出讓建設(shè)用地面積的60%。假定出讓價(jià)格在兩類土地來源中均勻分布，征收后轉(zhuǎn)變用途的原集體土地的出讓合同價(jià)款與地方財(cái)政收入的比約為60%×60%=36%；鑒于既有國有土地區(qū)位好而價(jià)格高，征收后轉(zhuǎn)變用途的原集體土地的出讓收入對地方財(cái)政的貢獻(xiàn)率應(yīng)在30%上下。這尚未考慮農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地后有50%被劃撥使用對地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)因素。

（三）收益與權(quán)力雙輪驅(qū)動地方土地財(cái)政

土地財(cái)政是指地方政府的可支配財(cái)力高度倚重土地及相關(guān)產(chǎn)業(yè)租、稅、費(fèi)收入的一種財(cái)政模式。土地出讓金作為地方財(cái)政的主要收入來源，2003年至2009年間的占比呈折線波動，保持在40%左右，這一比例近年尚有增長，達(dá)到60%；此外，與土地直接相關(guān)的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅等4種土地直接稅，以及與土地間接相關(guān)的“一稅兩費(fèi)”、企業(yè)所得稅、個人所得稅等土地間接稅近年分別占地方財(cái)政收入的比約為10%和15%^B18。2013年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》規(guī)定，出售住房應(yīng)依法嚴(yán)格按轉(zhuǎn)讓所得20%計(jì)征個人所得稅。無論此舉如何影響房價(jià)，地方政府以調(diào)控名義從二手房交易中獲得豐厚的稅收收入都是不爭的事實(shí)。上述財(cái)稅收入合并計(jì)算，地方財(cái)政對土地的倚重程度可能高達(dá)八成，而這些土地從規(guī)模上看，60%為征收集體土地后從農(nóng)用地轉(zhuǎn)變過來的建設(shè)用地。土地征收出讓與地方財(cái)政的利益如此攸關(guān)，地方政府在有效調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)前，過度依賴土地與其說是主觀故意，莫如說有客觀無奈。在缺乏現(xiàn)代制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的情況下，地方政府從土地出讓中賺取的巨額凈收益給財(cái)政打了一劑強(qiáng)心針，客觀上維持了地方公共機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和公用事業(yè)發(fā)展。

地方政府既負(fù)責(zé)土地行政管理，又負(fù)責(zé)集體土地及地上物征收、土地一級開發(fā)及一級開發(fā)授權(quán)、國有土地劃撥和出讓，集“裁判員”與“運(yùn)動員”于一身，擁有判斷征收行為公益目的、認(rèn)定土地征收價(jià)格、主導(dǎo)征收程序的自由裁量空間和絕對壟斷權(quán)力，這一切都大大強(qiáng)化了土地財(cái)政的可操作性，造成征收人濫用國家權(quán)力，通過低成本征收集體土地及地上物后再以招標(biāo)、拍賣、掛牌或協(xié)議方式出讓，賺取土地價(jià)格“剪刀差”的現(xiàn)象俯首皆是。對于農(nóng)村土地而言，征收是其整體規(guī)劃的第一步，接下來便是最重要的土地再規(guī)劃、再改造，實(shí)現(xiàn)其增值利益的過程，但往往農(nóng)民的土地收益止步于少得可憐的一次性永久的征地補(bǔ)償費(fèi)，征完地后就被徹底地排斥在土地之外，完全獨(dú)立地開始“無地生活”，原來土地上包括出讓金在內(nèi)的各種形式的巨額增值利益都被相關(guān)的利益團(tuán)體瓜分，而農(nóng)民卻無能為力^[7]。調(diào)查資料顯示，滬寧高速的土地補(bǔ)償費(fèi)僅8 000元/畝，而其在香港上市的土地市值高達(dá)20萬元/畝，這部分增值國家分文沒有返還給村集體^[8]。以北京為例，核定土地一級開發(fā)企業(yè)的經(jīng)營利潤不高于預(yù)計(jì)總建設(shè)成本的8%，完成一級開發(fā)的土地被地方政府收儲，納入政府壟斷的土地一級市場，土地二級開發(fā)企業(yè)在土地一級市場獲取的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地一級開發(fā)成本及利潤，超額部分落入地方財(cái)政囊中，并作為二級開發(fā)成本轉(zhuǎn)嫁給商品房買受人或承租人^B19。無論土地一級開發(fā)利潤、土地出讓金，還是土地二級開發(fā)利潤，被征地農(nóng)民都不參與分配，而僅獲得土地補(bǔ)償、地上物補(bǔ)償?shù)纫淮涡匝a(bǔ)償，農(nóng)民集體作為土地所有者和農(nóng)民個體作為房屋所有者的利益由于“公共利益”泛化而被土地財(cái)政剝奪。

地方財(cái)政對土地的高度依賴，一方面是出于從“財(cái)富之母”的土地攫取巨額收益的內(nèi)在需要，另一方面是城市政府壟斷土地一級市場的權(quán)力使然，兩者驅(qū)動土地財(cái)政，分別為其提供了必要性和可能性。與民爭富的土地財(cái)政是在與含城鎮(zhèn)居民在內(nèi)的普通民眾爭富，特別是在與城鄉(xiāng)二元體制下的農(nóng)民集體和農(nóng)民個體爭奪財(cái)產(chǎn)利益。這是集體土地上房屋征收補(bǔ)償價(jià)值低估的總源頭。

注釋：

① 2012年6月，全國集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)的登記發(fā)證率分別達(dá)85%和80%。參見于猛.國土資源部要求農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證今年完成[N].人民日報(bào)，2012-08-05（2）。

② 估價(jià)技術(shù)上，應(yīng)將用于生產(chǎn)經(jīng)營活動房屋的自身收益與企業(yè)主經(jīng)營利潤區(qū)分開來，前者與房屋所有權(quán)的收益權(quán)能密切關(guān)聯(lián)，后者來自資金、勞動力、管理和技術(shù)的投入。

③ 該規(guī)定于2011年被《北京市國有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償暫行辦法》實(shí)際取代，其中第8條規(guī)定“用住宅房屋從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，按照實(shí)際經(jīng)營面積每平方米給予800元至3 000元一次性停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)”。

④ 該條規(guī)定：“拆遷非住宅房屋造成停業(yè)的，屬于營業(yè)用房的，拆遷實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)給予不超過拆遷補(bǔ)償款8%的補(bǔ)償；屬于非營業(yè)用房的，應(yīng)當(dāng)給予不超過貨幣補(bǔ)償金額5%補(bǔ)償”。

⑤ 參見《北京市國有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償暫行辦法》第5條、第7條。

⑥ 2014年3月，國務(wù)院公布了《城鎮(zhèn)住房保障條例（征求意見稿）》，不涉及農(nóng)村住房保障問題。

⑦ 參見江蘇省無錫市（2009）南民一初字第417號《民事判決書》，該判決不僅承認(rèn)共同居住人的居住權(quán)，還主張居住權(quán)人自動遷出安置房屋后，享有向房屋所有權(quán)人主張經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

⑧ 如北京市有的區(qū)縣在集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置政策中明確，戶籍登記在被拆遷房屋下而長期不在此居住的“空掛戶”不作為被安置人，戶籍未登記在被拆遷房屋下而長期實(shí)際在此居住的“外地戶”享有回遷安置或補(bǔ)償權(quán)利。

⑨ 農(nóng)田生產(chǎn)保障權(quán)益、庭院經(jīng)濟(jì)權(quán)益是宅基地上房屋征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)源。參見凌學(xué)東.宅基地上房屋征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)源分析[J].法學(xué)雜志，2014（3）：87-88.

⑩ 如北京征收從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的宅基地上自有房屋，補(bǔ)償停產(chǎn)停業(yè)損失要求經(jīng)營者提供營業(yè)執(zhí)照，姑且不論此種補(bǔ)償十分有限，其在性質(zhì)上也遠(yuǎn)不能涵蓋征收房屋造成的庭院經(jīng)濟(jì)損失。

B11 參見趙川.庫區(qū)移民記錄者：重建故鄉(xiāng)至少需要兩代人[R/OL].[2012-10-15].http：//news.sina.com.cn/pc/2012-05-28/326/2692.html.

B12 參見http：//www.macaulaw.gov.mo/cn/search/load_content.asp？lang=chin&tpLeg=7&noLeg=43/97/M。

B13 參見占才強(qiáng).株洲58歲被拆遷戶自焚[N].南方都市報(bào)，2011-04-24（A13）；張少杰.福建通報(bào)農(nóng)民自焚未提征地[N].南方都市報(bào)，2013-12-23（AA16）；張少杰.蘇州兩名拆遷人員拆遷戶家門口身亡[N].南方都市報(bào)，2013-12-05（AA22）；佚名.河北被燒傷拆遷戶夫婦一死一傷[N].北京青年報(bào)，2014-01-25（A09）；等等。

B14 參見佚名.地方財(cái)政依賴土地財(cái)政，專家呼吁財(cái)政轉(zhuǎn)型[R/OL].[2014-05-23].http：//www.chinairn.com/news/20140421/102627342.shtml.

B15 參見劉德炳.哪個省更依賴土地財(cái)政[J].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2014（14）：22.

B16 以上數(shù)據(jù)來自中國國土資源部網(wǎng)站政務(wù)公開欄目的統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

B17 2011年，時(shí)任財(cái)政部部長謝旭人在全國人大召開的記者會上介紹，2010年全國國有土地有償出讓收入相當(dāng)于地方財(cái)政收入的60%以上。

B18 參見歷年《中國財(cái)政年鑒》數(shù)據(jù)。

B19 實(shí)踐中北京市對集體土地上房屋征收補(bǔ)償采取“高來高走、低來低走”做法，提供較高補(bǔ)償或定向安置房源。二、三線城市政府限于財(cái)力，對集體土地上房屋等地上物的補(bǔ)償懸殊很大。

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An Analysis of Causes of Underestimation of Expropriation Compensation

Value of House on Collective Land

LING Xue-dong

（Beijing Municipal Commission of Housing and Urban-Rural Development， Beijing 100039， China）

Abstract：The expropriation compensation value of house on collective land is generally underestimated， whose reasons focus on legal and institutional arrangement level： firstly， empty， contradiction and fragment of the relevant provisions lead to vast underestimation for expropriation compensation value of usufructuary right based on collective land， and alternative compensation method has been denied by audit authority； secondly， among expropriation compensation， the income value of house on collective land is partially accepted and its disposition value cann′t be reflected， so the value of ownership is seriously weakened； thirdly， the subsidiary interests are marginalized such as the employment benefits relevant to business premises on collective land， and the material and spiritual interests relevant to homestead house. The deep root lies in the interests： local finance is highly dependent on the transfer income of land usufruct， that is interests and power drive simultaneously local land finance.

Key words：collective land； house expropriation； compensation； underestimation； cause

（責(zé)任編輯：李江）