如何實(shí)現(xiàn)房地登記與土地等管理工作有效銜接（二）

王月紅++劉正源

房地統(tǒng)一登記恰逢房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速發(fā)展、城市邊界迅速擴(kuò)張，大量農(nóng)村集體土地被征收、轉(zhuǎn)用為國(guó)有建設(shè)用地，登記與集體土地征收經(jīng)常發(fā)生聯(lián)系。在第二次全國(guó)土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，全國(guó)基本完成了集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，天津市集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率也已達(dá)到98.75%，但隨著征收工作的進(jìn)行，集體土地所有權(quán)也不斷發(fā)生變化。在房地統(tǒng)一登記的過(guò)程中，如何解決集體土地征收過(guò)程中權(quán)屬不清晰、重復(fù)征地、登記信息現(xiàn)勢(shì)性不強(qiáng)等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)登記與集體土地征收管理工作的有效銜接，是不動(dòng)產(chǎn)登記工作所面臨的重要問(wèn)題。

一、以往征收土地工作模式存在的主要問(wèn)題

我局以全國(guó)第二次土地調(diào)查為契機(jī)，大力推進(jìn)集體土地所有權(quán)登記發(fā)證，制定了《關(guān)于做好集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》等文件，完成了全市集體土地所有權(quán)登記。在房地登記整合、農(nóng)村集體持有《集體土地所有證》的基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)征地部門(mén)在辦理部分集體土地征收時(shí)，征地與登記二者的銜接存在下列問(wèn)題：

一是被征收土地權(quán)屬不清晰。此類(lèi)問(wèn)題主要表現(xiàn)是征地時(shí)不以集體土地所有權(quán)證書(shū)為要件，且存在征地、登記重復(fù)指界問(wèn)題。在征地部門(mén)組織集體土地征收過(guò)程中，要求集體土地所有權(quán)人對(duì)擬征收土地進(jìn)行指界并填寫(xiě)《征收土地情況確認(rèn)表》，在用地單位后續(xù)辦理登記時(shí)仍需再次進(jìn)行指界，兩次指界不僅浪費(fèi)人力、物力，更容易造成兩次指界結(jié)果不一致，導(dǎo)致權(quán)屬矛盾糾紛，影響征地糾紛處理的剛性。這既會(huì)影響土地征收管理的嚴(yán)密性，又會(huì)影響后續(xù)環(huán)節(jié)辦理登記手續(xù)。其主要原因，在于征地部門(mén)在進(jìn)行土地征收時(shí)沒(méi)有以權(quán)屬登記信息作為依據(jù)，導(dǎo)致被征收的土地權(quán)利主體、范圍等不清晰。

二是重復(fù)征地問(wèn)題。例如，A村集體名下集體土地9公頃，出于城市開(kāi)發(fā)建設(shè)需要由所在區(qū)縣政府征收了其中1.5公頃變?yōu)閲?guó)有土地，后因原項(xiàng)目擱置取消等原因?qū)е略摰貕K沒(méi)有供應(yīng)、建設(shè)，A村居民見(jiàn)狀又陸續(xù)在其上耕種。若干年后，另一項(xiàng)目選址在上述1.5公頃國(guó)有土地之內(nèi)，但因檔案管理不善等緣由，征地部門(mén)認(rèn)定該土地性質(zhì)為集體所有，因此新項(xiàng)目選址的1公頃實(shí)際已為國(guó)有的土地又履行了一次土地征收和補(bǔ)償手續(xù)，雖然村民沒(méi)有提出異議，但造成了國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)的流失。造成重復(fù)征地的重要原因，在于征地部門(mén)沒(méi)有以登記結(jié)果作為依據(jù)，導(dǎo)致對(duì)土地所有權(quán)性質(zhì)的判斷發(fā)生偏差。

三是登記結(jié)果現(xiàn)勢(shì)性不強(qiáng)。登記是對(duì)土地、房屋權(quán)屬的記載和公示，應(yīng)該與房地權(quán)利的客觀狀況保持一致。但實(shí)際中，全市完成集體土地所有權(quán)登記發(fā)證后，集體土地所有權(quán)人往往很少主動(dòng)申請(qǐng)辦理被征收土地的注銷(xiāo)及變更登記，造成被征收土地的權(quán)屬登記信息仍為原集體土地所有權(quán)人，導(dǎo)致權(quán)屬登記信息沒(méi)有隨著土地實(shí)際狀況的改變而及時(shí)變更，不能滿足登記結(jié)果現(xiàn)勢(shì)性的要求，容易形成管理漏洞。

二、主要解決建議

如何解決上述問(wèn)題，避免出現(xiàn)征地糾紛，規(guī)范土地征收和登記管理鏈條，維護(hù)登記結(jié)果現(xiàn)勢(shì)性，確保土地權(quán)屬清晰，保護(hù)農(nóng)民集體以及用地單位的合法權(quán)益，避免糾紛和不穩(wěn)定，我局制定下發(fā)了《關(guān)于集體土地征收時(shí)辦理集體土地所有權(quán)變更登記有關(guān)問(wèn)題的通知》（津國(guó)土房地權(quán)〔2009〕486號(hào)，以下簡(jiǎn)稱486號(hào)文件）及《關(guān)于在一張圖工程系統(tǒng)中土地權(quán)屬地類(lèi)信息使用有關(guān)問(wèn)題的通知》（津國(guó)土房地權(quán)〔2010〕286號(hào)，以下簡(jiǎn)稱286號(hào)文件）等規(guī)范性文件，采取了以下措施：

一是“憑證征地”，即在土地征收時(shí)要求集體土地所有權(quán)人提交《集體土地所有證》。486號(hào)文件中提出了“在實(shí)施集體土地征收時(shí)應(yīng)由國(guó)土資源分局收取擬征收土地的《集體土地所有證》。對(duì)于未核發(fā)《集體土地所有證》的，應(yīng)核發(fā)《集體土地所有證》后，方可申請(qǐng)辦理土地征收”的規(guī)定，沒(méi)有提供《集體土地所有證》則不得批準(zhǔn)征地，使征地部門(mén)明確掌握擬征收土地的準(zhǔn)確權(quán)利狀況，明晰了權(quán)屬，避免了糾紛。

二是優(yōu)化流程，征地同時(shí)生成集體土地所有權(quán)注銷(xiāo)及變更登記所需材料，實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)征收與集體土地所有權(quán)注銷(xiāo)及變更登記的“一并申請(qǐng)、一并指界、一并測(cè)繪、同步辦理”。在486號(hào)文件中明確，于批準(zhǔn)征地前，應(yīng)在《征收土地告知書(shū)》中增加擬征收土地《集體土地所有證》記載的土地情況、征地范圍、裁余土地面積等；在征收土地告知后，要求集體土地所有權(quán)人填寫(xiě)《征收土地情況確認(rèn)表》并附征收土地的《宗地圖》并蓋章確認(rèn)，《征收土地情況確認(rèn)表》作為集體土地所有權(quán)變更登記申請(qǐng)書(shū)，《宗地圖》作為集體土地所有權(quán)變更登記直接蓋章成果，在登記時(shí)界址表直接根據(jù)《宗地圖》及《征收土地情況確認(rèn)表》填寫(xiě)，不再重復(fù)指界蓋章；要求測(cè)繪機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地征收測(cè)繪時(shí)，一并出具擬征收部分土地及裁余部分土地的《宗地圖》等測(cè)繪成果，統(tǒng)一測(cè)繪精度為1：500。在生成以上后續(xù)注銷(xiāo)、變更登記材料后，由征地部門(mén)及時(shí)提供給登記部門(mén)。486號(hào)文件還要求，“部分征收的，還應(yīng)告知集體土地所有權(quán)人及時(shí)辦理所有權(quán)變更登記等事項(xiàng)……集體土地征收時(shí)未辦理集體土地所有權(quán)變更登記的，不得辦理被征收土地的土地供應(yīng)手續(xù)”，實(shí)現(xiàn)征地、登記程序銜接。

三是以圖管地，確保征地管理與登記信息圖、數(shù)一致。我局通過(guò)建設(shè)“一張圖”工程系統(tǒng)，包括土地征收與權(quán)屬登記等在內(nèi)的管理信息統(tǒng)一接入“一張圖”系統(tǒng)辦理，286號(hào)文件進(jìn)一步明確，在辦理征地等各項(xiàng)土地業(yè)務(wù)中，需要確定土地權(quán)屬的，應(yīng)在“一張圖”工程系統(tǒng)底圖上根據(jù)土地測(cè)繪成果范圍提取相關(guān)土地權(quán)屬信息，實(shí)現(xiàn)征地、登記程序銜接。

四是證隨地變，征收批準(zhǔn)同時(shí)完成集體土地征收部分所有權(quán)注銷(xiāo)登記及裁余部分變更登記。為了保護(hù)征收土地后續(xù)權(quán)利人合法權(quán)益，維護(hù)登記信息的現(xiàn)勢(shì)性，我局在486號(hào)文件中同時(shí)對(duì)征地同時(shí)辦理相關(guān)注銷(xiāo)及變更登記進(jìn)行了如下規(guī)定：“按《集體土地所有證》記載范圍整體征收的，各國(guó)土資源分局應(yīng)……憑征收土地批準(zhǔn)文件、原《集體土地所有證》《征收土地情況確認(rèn)表》以及其他規(guī)定文件……按規(guī)定直接辦理集體土地所有權(quán)注銷(xiāo)登記；屬于按《集體土地所有證》記載范圍部分征收的，各區(qū)縣國(guó)土資源分局在辦理征收部分集體土地所有權(quán)注銷(xiāo)登記同時(shí)，憑上述要件辦理裁余部分集體土地所有權(quán)變更登記”，實(shí)現(xiàn)了地變證變，集體土地征收與集體土地所有權(quán)變更登記的同步辦理和無(wú)縫銜接，維護(hù)了登記的現(xiàn)勢(shì)性，提高了征地管理的準(zhǔn)確性，節(jié)省了行政成本。

陳品祿/責(zé)任編輯