我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備財(cái)政管理的改進(jìn)策略

姚云

摘要：應(yīng)急物資的儲(chǔ)備作為現(xiàn)階段應(yīng)急管理中的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)也是財(cái)政管理中一項(xiàng)特定的領(lǐng)域。伴隨著近年來(lái)各種突發(fā)事件如自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、重大安全事故的發(fā)生日趨頻繁，我國(guó)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備在制度、運(yùn)行與管理方面都表現(xiàn)出難以適應(yīng)現(xiàn)階段應(yīng)急管理需要，不能達(dá)到公共財(cái)政管理的要求。本文從財(cái)政管理視角，分析我國(guó)應(yīng)急物資在儲(chǔ)備中存在的一些財(cái)政管理問(wèn)題，同時(shí)給出相應(yīng)的解決措施，希望可以給大家?guī)?lái)幫助。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急物資儲(chǔ)備;財(cái)政管理;改進(jìn)策略

一、前言

突發(fā)事件就是突然發(fā)生，且導(dǎo)致或者導(dǎo)致重大社會(huì)危害的事件，應(yīng)該及時(shí)的采取一些應(yīng)急處理措施應(yīng)對(duì)好發(fā)生的自然災(zāi)害、意外事故、公共衛(wèi)生事件以及社會(huì)安全事件[1]。應(yīng)急物資是上述突發(fā)事件應(yīng)急處置過(guò)程中所必需的保障性物質(zhì)，是應(yīng)急管理的重要環(huán)節(jié)，所以，做好應(yīng)急物資的儲(chǔ)備與管理，對(duì)確保突發(fā)事件得到快速、及時(shí)、合理、科學(xué)的處置，保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，降低突發(fā)事件帶來(lái)的各種可能造成的嚴(yán)重社會(huì)危害，有著很大的理論與實(shí)踐的意義。

二、我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備財(cái)政管理中存在的問(wèn)題

（一）中央和地方相應(yīng)事權(quán)配置出現(xiàn)偏差

目前我國(guó)物資儲(chǔ)備的事權(quán)，在制度上要求中央與地方一同承擔(dān)，其中以地方政府的管理為主，但事實(shí)上事權(quán)的分布存在著很大的錯(cuò)位。應(yīng)急物資大多數(shù)都是由中央財(cái)政負(fù)責(zé)的，尤其是對(duì)于重大的突發(fā)事件，中央財(cái)政所承擔(dān)的比重是更大;地方政府對(duì)于應(yīng)急物資的儲(chǔ)備還沒(méi)有引起足夠的重視，支持力度也未達(dá)到事件相應(yīng)的需求，應(yīng)急物資得不到有力的保障[2]。在面臨性命攸關(guān)的應(yīng)急處理時(shí)，地方應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)存品種和數(shù)量不能滿足需求，因此，中央政府自然而然要增加一些應(yīng)急物資的儲(chǔ)備，地方政府應(yīng)急物資占有的比例不高，這導(dǎo)致了應(yīng)急物資的儲(chǔ)備事權(quán)配置出現(xiàn)錯(cuò)位。

（二）緊急采購(gòu)不夠規(guī)范

因?yàn)榈胤秸畱?yīng)急儲(chǔ)備占比不高，中央政府儲(chǔ)備畢竟有限，當(dāng)面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，往往需要臨時(shí)性的緊急采購(gòu)，而緊急采購(gòu)只是一種填補(bǔ)性的采購(gòu)，我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備在這一方面還是存在著諸多采購(gòu)上不規(guī)范的問(wèn)題。

1. 財(cái)政上沒(méi)有形成規(guī)范的所需資金的來(lái)源及方式

通常來(lái)說(shuō)應(yīng)急資金需要納入政府采購(gòu)的預(yù)算之中，但是事實(shí)上并沒(méi)有依據(jù)相關(guān)的要求給予真實(shí)可靠的儲(chǔ)備資金來(lái)源，現(xiàn)階段只可以借助預(yù)備費(fèi)或臨時(shí)申請(qǐng)、特事特辦等方式進(jìn)行解決[3]。

2. 緊急采購(gòu)的需求量與產(chǎn)能庫(kù)存相差很大

如在5·12的抗震救災(zāi)時(shí)，民政部緊急采購(gòu)的帳篷95萬(wàn)頂，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出常規(guī)采購(gòu)產(chǎn)生的庫(kù)存量，這就導(dǎo)致常規(guī)采購(gòu)已然由添補(bǔ)作用變成中流砥柱。

3. 緊急采購(gòu)的方式較為混亂

（1）采購(gòu)面較廣，就是采購(gòu)尤為緊急的物資，也會(huì)將其作為一般性質(zhì)的物資實(shí)施采購(gòu)[4]。

（2）供應(yīng)商選擇與成交價(jià)格的確定比較隨意，對(duì)于采購(gòu)的時(shí)限也沒(méi)有較為準(zhǔn)確的規(guī)定。

（三）應(yīng)急物資儲(chǔ)備的財(cái)政資金運(yùn)用率低下

當(dāng)前中央與地方政府的應(yīng)急物資儲(chǔ)備通常仍是采用實(shí)物儲(chǔ)備的方式，即把利用財(cái)政資金進(jìn)行應(yīng)急物資的采購(gòu)，并把其放置在指定的應(yīng)急倉(cāng)庫(kù)中，在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)進(jìn)行緊急調(diào)撥。盡管應(yīng)急物資管理中已經(jīng)開(kāi)始利用商業(yè)化的協(xié)作手段，與相關(guān)物資生產(chǎn)和供應(yīng)企業(yè)以框架協(xié)議、合作儲(chǔ)備的形式，開(kāi)拓應(yīng)急物資的儲(chǔ)備方式，擴(kuò)大儲(chǔ)備物資的種類(lèi)、數(shù)量，但綜合實(shí)際來(lái)看，商業(yè)化的協(xié)作手段最后仍歸結(jié)于緊急采購(gòu)，也往往采用特事特辦的財(cái)政資金撥付方式進(jìn)行。采用實(shí)物儲(chǔ)備的方式雖然可以讓物資得到最為快捷且迅速的保證，然而由于這樣的方式太過(guò)單一[5]，導(dǎo)致承擔(dān)起儲(chǔ)備庫(kù)的建設(shè)資金是比較大的，并且在進(jìn)行維護(hù)與更新時(shí)所需要的費(fèi)用也比較高。更重要的是，每經(jīng)過(guò)一次突發(fā)事件，具備相應(yīng)應(yīng)急職責(zé)的部門(mén)就可能依照這種方式儲(chǔ)備應(yīng)急物資，建設(shè)物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)，單沒(méi)有把應(yīng)急物資的種類(lèi)、數(shù)量、規(guī)格、實(shí)用性通過(guò)部門(mén)間的協(xié)同進(jìn)行綜合的考量，科學(xué)的配置，導(dǎo)致財(cái)政資金的運(yùn)用率大大減弱。

（四）物資調(diào)撥運(yùn)用的財(cái)政核算機(jī)制不夠完善

針對(duì)中央政府而言，需要儲(chǔ)備大量的應(yīng)急物資，調(diào)撥時(shí)地方基本不需支付任何的費(fèi)用，中央級(jí)的儲(chǔ)備單位不會(huì)獲得補(bǔ)償，其需要承擔(dān)的財(cái)政壓力就明顯的增大，調(diào)撥支援具有的積極性也大大地降低了[6]。同樣地，對(duì)于省、市、縣等各級(jí)地方政府而言，沒(méi)有精細(xì)化的財(cái)政管理，不管是在事前進(jìn)行的資金準(zhǔn)備，還是說(shuō)在事件發(fā)生之后進(jìn)行緊急的應(yīng)對(duì)，大多數(shù)都是被動(dòng)式去響應(yīng)。這就在一定程度上減低了地方財(cái)政需要應(yīng)對(duì)的負(fù)擔(dān)，增加其多調(diào)用、少儲(chǔ)備的行為，對(duì)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備重視度不夠，財(cái)政制度和程序在應(yīng)急期間無(wú)論是過(guò)于繁冗還是相對(duì)簡(jiǎn)化，都欠規(guī)范化和科學(xué)化。此外，應(yīng)急管理主要依靠的是政府，沒(méi)有更加規(guī)范化的財(cái)政核算和支付方式有效地利用市場(chǎng)和市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)民間組織協(xié)作來(lái)加強(qiáng)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備。

三、我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備財(cái)政管理的改進(jìn)措施

應(yīng)急物資的儲(chǔ)備本身就是應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)和組成部分，其也是新時(shí)期下對(duì)于財(cái)政管理加大改革力度的一個(gè)值得探討的有益課題。在分析了我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備財(cái)政管理中存在的問(wèn)題之后，筆者認(rèn)為，需要從加強(qiáng)應(yīng)急管理與公共財(cái)政的兩方面入手，改革與完善我國(guó)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備體系建設(shè)，尤其是積極改進(jìn)物資儲(chǔ)備的財(cái)政管理，高效利用財(cái)政資金，發(fā)揮更大的應(yīng)急效益。

（一）分配好應(yīng)急物資儲(chǔ)備的財(cái)事權(quán)

針對(duì)中央和地方在應(yīng)急物資的儲(chǔ)備事權(quán)上出現(xiàn)錯(cuò)位的問(wèn)題，需要在應(yīng)急管理體系建設(shè)中從制度上分配好各自的事權(quán)并配備相應(yīng)的財(cái)權(quán)，注重資金籌集方法的完善，對(duì)各級(jí)財(cái)政進(jìn)行正確的引導(dǎo)，增加其投入資金，使應(yīng)急物資儲(chǔ)備更具有效性與規(guī)范性，保障資金能夠被合理的使用[7]。

1. 制定相應(yīng)的應(yīng)急儲(chǔ)備資金，確保專(zhuān)款專(zhuān)用，能夠把預(yù)算預(yù)備的金額進(jìn)行提取，并且做好年末對(duì)于結(jié)余資金的轉(zhuǎn)存，或把財(cái)政超收的資金（比如捐款余額）進(jìn)行相應(yīng)的提取，把其當(dāng)作基金。

2. 創(chuàng)建適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制，依據(jù)地方政府應(yīng)急物資儲(chǔ)備所取得的效果，中央財(cái)政應(yīng)該給予一定資金獎(jiǎng)勵(lì)，來(lái)填補(bǔ)其財(cái)力存在的不足，激發(fā)地方財(cái)政更加主動(dòng)地在應(yīng)急物資儲(chǔ)備投入更多的財(cái)政資金，確保應(yīng)急物資儲(chǔ)備資金得到保障。

（二）規(guī)范應(yīng)急物資的常規(guī)和緊急采購(gòu)

1. 創(chuàng)建至少兩級(jí)的準(zhǔn)備金

做到規(guī)范物資采購(gòu)中的資金來(lái)源，一級(jí)準(zhǔn)備金通常就是財(cái)政部門(mén)已經(jīng)批復(fù)給部門(mén)預(yù)算中準(zhǔn)確標(biāo)注的采購(gòu)基金、遵循法定的比例來(lái)提取相應(yīng)的預(yù)算預(yù)備費(fèi)、歷年預(yù)備費(fèi)產(chǎn)生的結(jié)余與超收收入組建的基金等;二級(jí)準(zhǔn)備金是指在一級(jí)準(zhǔn)備金不能滿足應(yīng)急采購(gòu)的資金需求時(shí)，能夠申請(qǐng)采購(gòu)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備基金[8];二級(jí)以上的準(zhǔn)備金可以規(guī)定為突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，物資儲(chǔ)備需要特別緊急采購(gòu)時(shí)可以申請(qǐng)動(dòng)用的準(zhǔn)備金。

2. 規(guī)范應(yīng)急物資管理的精細(xì)化操作

根據(jù)地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中最可能發(fā)生的突發(fā)事件需應(yīng)急處置的方案，仔細(xì)篩選現(xiàn)階段需要的采購(gòu)物資，做好相應(yīng)的采購(gòu)目錄，采用專(zhuān)家評(píng)分制，創(chuàng)建常規(guī)和緊急采購(gòu)的供應(yīng)廠家目錄，對(duì)于供應(yīng)廠家以及采購(gòu)價(jià)格實(shí)施嚴(yán)格的篩選，同時(shí)盡量明確采購(gòu)期限，盡可能避免對(duì)采購(gòu)制度的突破。

3. 對(duì)于應(yīng)急物資采購(gòu)加大監(jiān)督力度

做好事前監(jiān)督與審查機(jī)制，采購(gòu)單位或部門(mén)制定好采購(gòu)計(jì)劃后向財(cái)政部門(mén)提出申請(qǐng)，請(qǐng)財(cái)政部門(mén)審批確認(rèn)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)應(yīng)急采購(gòu)物資是不是達(dá)到了相關(guān)要求以及資金額度是不是在合理的范疇內(nèi)做好審核;審計(jì)部門(mén)對(duì)應(yīng)急物資采購(gòu)全過(guò)程的規(guī)范符合性、對(duì)其是不是得到財(cái)政部門(mén)的審批、實(shí)施過(guò)程中成交價(jià)格與供應(yīng)商的挑選是不是合理做好審查，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)并糾正出現(xiàn)的違法違規(guī)或不合理行為。

（三）完善應(yīng)急物資的儲(chǔ)備方式

應(yīng)急物資的儲(chǔ)備方式需要盡可能地向多元化方向發(fā)展，應(yīng)該把生產(chǎn)能力的儲(chǔ)備、合同儲(chǔ)備以及實(shí)物儲(chǔ)備進(jìn)行合理的結(jié)合，有效利用市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)實(shí)物儲(chǔ)備進(jìn)行全面改善：其一，應(yīng)急物資的儲(chǔ)備應(yīng)該定期進(jìn)行更新，即制定有效的輪換規(guī)則和計(jì)劃，對(duì)在庫(kù)的到期未使用或已經(jīng)使用但還有一定價(jià)值的物資儲(chǔ)備，采取拍賣(mài)或其他可行的方式，將其拍賣(mài)給企業(yè)單位或是個(gè)人，同時(shí)補(bǔ)充購(gòu)買(mǎi)一批同等數(shù)量的應(yīng)急物資[9]。其二，加強(qiáng)政企之間的合作，做好合同儲(chǔ)備，針對(duì)供應(yīng)較為充足、需求數(shù)量大且難以長(zhǎng)時(shí)間保存的物資，能夠與企業(yè)、市場(chǎng)建立長(zhǎng)時(shí)間的合作，借助簽訂協(xié)議這一方式完成合同儲(chǔ)備。其三，加強(qiáng)生產(chǎn)能力的儲(chǔ)備，對(duì)部分應(yīng)急物資的儲(chǔ)備，比如2020年的新冠肺炎疫情中部分醫(yī)療物資如口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡等，由于常規(guī)災(zāi)害下，不常使用該類(lèi)具有專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求的應(yīng)急物資，可嘗試與具備生產(chǎn)能力的企業(yè)簽訂生產(chǎn)儲(chǔ)備協(xié)議，在面臨突發(fā)事件時(shí)，政府可根據(jù)相關(guān)協(xié)議的價(jià)格進(jìn)行優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)，這就在很大程度上減少了儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)和物資維護(hù)的費(fèi)用，這些方式都避免了緊急情況下對(duì)財(cái)政管理中特事特辦的頻繁應(yīng)用，既保證應(yīng)急物資的儲(chǔ)備，又顯示了財(cái)政管理的高效性。

（四）制定應(yīng)急物質(zhì)儲(chǔ)備的有償調(diào)撥運(yùn)用制度

創(chuàng)建有償調(diào)撥的運(yùn)用制度，對(duì)于中央、省、市、縣等各級(jí)政府的應(yīng)急物資在調(diào)用時(shí)，具有暢通的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，在提交調(diào)撥申請(qǐng)的時(shí)候同時(shí)支付相應(yīng)的成本補(bǔ)償，使得應(yīng)急物資儲(chǔ)備活起來(lái)，有用有償。同時(shí)建立規(guī)范的地方政府應(yīng)急物資儲(chǔ)備機(jī)制，防止地方政府在應(yīng)急物資的儲(chǔ)備中存在少儲(chǔ)備、多調(diào)撥的情況，讓當(dāng)?shù)鼐哂心軌蚋涌焖偾矣行У貪M足對(duì)于應(yīng)急物資儲(chǔ)備提出的常規(guī)性需求。為了保障制度的順利實(shí)施，還應(yīng)該依據(jù)應(yīng)急物資儲(chǔ)備過(guò)程中所導(dǎo)致的磨損情況，制定相應(yīng)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)好對(duì)于財(cái)政核算標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定;將輪換、損耗、報(bào)廢、維修等全部納入財(cái)政相應(yīng)準(zhǔn)備金管理。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備制度在整體上還是較為陳舊的，難以適應(yīng)當(dāng)今形勢(shì)下加大應(yīng)急管理力度的需要。就其財(cái)政管理方面，仍有許多需要改進(jìn)革新的部分，如建立規(guī)范、科學(xué)、又具有了一定彈性的應(yīng)急儲(chǔ)備與財(cái)政管理制度減少特事特辦的頻次、建立良性的鼓勵(lì)規(guī)范機(jī)制來(lái)規(guī)范地方政府對(duì)于應(yīng)急物資的儲(chǔ)備方式，對(duì)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備進(jìn)行精細(xì)化管理，引入適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制和主體，不斷提升應(yīng)急物資儲(chǔ)備所具有的靈活性，提升財(cái)政資金實(shí)際的運(yùn)用效益。

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