淺談民間非盈利組織內(nèi)部控制

摘要：民間非盈利組織在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程之中起到了舉足輕重的作用，其參與的范圍日益擴(kuò)大、程度日益加深、作用日益凸顯。新時(shí)代中國(guó)的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展都需要民間非盈利組織的參與，可見(jiàn)民間非盈利社會(huì)組織越來(lái)越受到社會(huì)關(guān)注和認(rèn)可。高質(zhì)量的內(nèi)部控制有助于提高民間非盈利組織內(nèi)部管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。目前我國(guó)民間非盈利組織在內(nèi)部控制方面存在在比較脆弱內(nèi)部控制環(huán)境下，其內(nèi)控建設(shè)、執(zhí)行、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、監(jiān)督等方面還存在較大問(wèn)題，嚴(yán)重影響了非盈利組織健康良性發(fā)展，本文針對(duì)這些問(wèn)題提出一些看法和建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織;內(nèi)部控制;非營(yíng)利組織

一、民間非盈利組織內(nèi)部控制的概述

內(nèi)部控制是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，企業(yè)中的內(nèi)部控制日益成熟，已經(jīng)形成了由基本規(guī)范和配套指引構(gòu)成的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系。但是民間非營(yíng)利組織的內(nèi)部控制目前還沒(méi)有形成相應(yīng)的基本規(guī)范和配套指引，只能參照企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范和配套指引和財(cái)政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》等規(guī)范，因此還十分脆弱。目前國(guó)家也在對(duì)民間非營(yíng)利組織進(jìn)行改革，相應(yīng)的內(nèi)部控制規(guī)范體系也會(huì)不斷完善。

二、民間非盈利組織內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境薄弱

首先從外部環(huán)境來(lái)看：我國(guó)內(nèi)部控制體系建設(shè)整體起步較晚。民間非盈利組織的內(nèi)部控制沒(méi)有專門(mén)的內(nèi)部控制規(guī)范指引，雖然可以參照企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范和配套指引和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》。但是民間非盈利組織與一般企業(yè)以及行政事業(yè)單位是有本質(zhì)不同的，其內(nèi)部控制當(dāng)然也不盡相同，因此總會(huì)形成“真空地帶”，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)無(wú)章可依的被動(dòng)局面。

其次從內(nèi)部環(huán)境來(lái)看：首先，民間非盈利組織治理結(jié)構(gòu)以及決策機(jī)制的決策會(huì)對(duì)組織的發(fā)展產(chǎn)生非常重要影響，是導(dǎo)致內(nèi)部控制是否健全的關(guān)鍵因素。很多民間非營(yíng)利組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在不科學(xué)、不規(guī)范，沒(méi)有嚴(yán)格按照相關(guān)程序產(chǎn)生管理者，對(duì)管理者的任職要求、任職資格沒(méi)有把控。如果民間非營(yíng)利組織管理者缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和能力，往往對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不足、重視度低，這樣一來(lái)，民間非營(yíng)利組織內(nèi)部控制建設(shè)便成了空談。加之民間非盈利組織不是以營(yíng)利為目的，是服務(wù)于公眾社會(huì)的，一般其管理者及職工取得的報(bào)酬相對(duì)較少，導(dǎo)致民間營(yíng)利組織在內(nèi)部控制上缺乏必要的積極性和主動(dòng)性。許多民間非盈利組織的只有少量專職人員，大多從會(huì)員單位借調(diào)人員或招募志愿者臨時(shí)工作等，缺乏主人翁意識(shí)，缺乏專業(yè)內(nèi)控人才，以致內(nèi)控建設(shè)難以推進(jìn)。

（二）內(nèi)部控制制度不健全

1.內(nèi)部控制制度建設(shè)不健全。我國(guó)民間非營(yíng)利組織現(xiàn)有的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全，不規(guī)范，不嚴(yán)謹(jǐn)，不科學(xué)，導(dǎo)致我國(guó)非營(yíng)利組織的內(nèi)部控制制度缺失。很多民間非盈利組織自認(rèn)為是非盈利的組織，從事的大多是公益活動(dòng)，只要是“做好事”就不會(huì)有問(wèn)題。于是，沒(méi)有科學(xué)的議事規(guī)則，沒(méi)有有效的資產(chǎn)管理辦法，沒(méi)有規(guī)范的業(yè)務(wù)活動(dòng)流程，沒(méi)有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)制度等，導(dǎo)致權(quán)責(zé)分配不明確，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，相互推諉，權(quán)責(zé)難定，最后“做好事”變成了“不做事”或是“做成壞事”。

2.內(nèi)部控制實(shí)施不嚴(yán)格。如果內(nèi)部控制制度建設(shè)是基礎(chǔ)，那么內(nèi)部控制是否有效實(shí)施則是關(guān)鍵。很多民間非盈利組織，花費(fèi)巨大時(shí)間和財(cái)力去設(shè)計(jì)了一套較為完整的內(nèi)部控制制度，但這些制度卻成了擺設(shè)在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，由于管理者的權(quán)利過(guò)于集中，什么事都先斬后奏，特事特辦，根本沒(méi)有按照這些制度嚴(yán)格去執(zhí)行，導(dǎo)致內(nèi)部控制的制定與實(shí)施相脫節(jié)，未能真正有效發(fā)揮內(nèi)部控制作用，沒(méi)有達(dá)到內(nèi)部控制目的。還有的民間非盈利組織完全是為了有“制度”而建立的內(nèi)部控制制度，其內(nèi)控制度則與本單位實(shí)際情況根本不相適應(yīng)，沒(méi)有遵循適應(yīng)性原則，以致制度沒(méi)有可用性，已經(jīng)失去了內(nèi)部控制真正的意義，就更不用談如何有效實(shí)施了。

（三）缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管控

首先風(fēng)險(xiǎn)是來(lái)自未來(lái)不確定性因素，很多民間非盈利組織在內(nèi)部控制制度建設(shè)時(shí)，往往沒(méi)有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理和評(píng)估，忽略了各個(gè)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的識(shí)別，沒(méi)有量化測(cè)評(píng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能程度及其造成的后果，也沒(méi)有采取相應(yīng)的控制方法將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。其次風(fēng)險(xiǎn)管控應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的管理，大多民間非營(yíng)利組織沒(méi)有考慮到內(nèi)外部環(huán)境在不斷變化而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重新評(píng)估。如武漢市委多次對(duì)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)在社團(tuán)兼職進(jìn)行清理，發(fā)現(xiàn)在新規(guī)定下，許多行業(yè)協(xié)會(huì)任職人員已經(jīng)不再符合在社團(tuán)兼職，因此多家社會(huì)團(tuán)組織領(lǐng)導(dǎo)層人員不得不辭職，正是由于沒(méi)有即時(shí)掌握最新政策，沒(méi)能對(duì)管理者的任職情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)，也沒(méi)有預(yù)見(jiàn)造成的后果，結(jié)果導(dǎo)致這些民間非盈利組織工作停滯，嚴(yán)重影響其正常運(yùn)轉(zhuǎn)和后期發(fā)展。再者，民間非營(yíng)利組織缺乏即時(shí)上傳下達(dá)信息溝通機(jī)制，也很容易因重要信息滯后造成重大損失。另外許多民間非盈利組織領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)責(zé)過(guò)于集中，重大事項(xiàng)沒(méi)有集體決策審批或聯(lián)簽制度，像這種因權(quán)力過(guò)分集中，導(dǎo)致決策失誤、各種不良行為時(shí)有發(fā)生，這就是在內(nèi)部控制活動(dòng)中缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理，沒(méi)有嵌入合理的制衡機(jī)制導(dǎo)致的嚴(yán)重后果。

（四）欠缺內(nèi)部控制監(jiān)督環(huán)節(jié)

內(nèi)部控制監(jiān)督環(huán)節(jié)是內(nèi)部控制是否有效實(shí)施不可或缺的重要環(huán)節(jié)。只有在健全的內(nèi)部控制監(jiān)督體制下，內(nèi)部控制才能發(fā)揮真正有效的作用。首先，我國(guó)民間非營(yíng)利組織在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制上存在很大的問(wèn)題，設(shè)立獨(dú)立監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的并不多，大多只設(shè)立了一名監(jiān)視和由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)內(nèi)審工作，這樣的監(jiān)督機(jī)制起到的監(jiān)督效果就大打折扣。加上民間非營(yíng)利組織中的專職工作人員不僅數(shù)量少，專業(yè)素質(zhì)和積極性相對(duì)不高，組建專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)在財(cái)力和人力方面都有困難。另外有的民間非營(yíng)利組織管理者的權(quán)力過(guò)于集中，使得監(jiān)督人員即使發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)的問(wèn)題，不但不能履行監(jiān)督職責(zé)，反而還要聽(tīng)從領(lǐng)導(dǎo)的意思辦事，形成了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法把控、無(wú)從把控的現(xiàn)象，以致監(jiān)督機(jī)制在內(nèi)部控制活動(dòng)中沒(méi)有起到有效作用。

三、提高民間非盈利組織內(nèi)部控制科學(xué)性和高效性的建議

（一）營(yíng)造內(nèi)控控制環(huán)境分析

外部環(huán)境方面，首先要隨時(shí)掌握國(guó)家出臺(tái)的關(guān)于民間非盈利組織相關(guān)文件政策，以政策為導(dǎo)向;其次學(xué)習(xí)借鑒其他內(nèi)部控制比較成功的民間非盈利組織;同時(shí)可以聯(lián)合其他民間非盈利組織一起制定出一套科學(xué)、合理、合法、有效的行業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)，為更多民間非盈利組織在內(nèi)部控制方面提供參考。

內(nèi)部環(huán)境方面，首先要規(guī)范民間非盈利組織治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制，嚴(yán)格把控管理層產(chǎn)生程序，做到合法合規(guī)，要使人員結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、能力素質(zhì)方面符合任職要求。其次是聘請(qǐng)專業(yè)性強(qiáng)、善于內(nèi)部控制管理的正式職工，建立內(nèi)部控制激勵(lì)機(jī)制，提高職工待遇，讓職工有獲得感、歸屬感和主人翁意識(shí)，提高職工參與內(nèi)部控制的積極性。同時(shí)要重視人才培養(yǎng)，對(duì)全員進(jìn)行定期培訓(xùn)，學(xué)習(xí)內(nèi)部控制制度，讓所有員工了解最新的內(nèi)部控制，認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性。

（二）健全內(nèi)部控制制度建設(shè)

1.建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度。無(wú)規(guī)矩不成方圓，這是真理。民間非盈利組織應(yīng)當(dāng)充分分析自身內(nèi)外部環(huán)境，結(jié)合實(shí)際情況，遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性以及成本效益等基本原則，制定科學(xué)、精簡(jiǎn)、高效、透明、制衡的規(guī)章制度，讓各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開(kāi)展有法可依，有章可循。內(nèi)部控制比較薄弱的民間非盈利組織，應(yīng)該聘請(qǐng)專業(yè)人士對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行梳理，對(duì)內(nèi)控建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)。內(nèi)部控制體系的建設(shè)是一項(xiàng)大工程，是動(dòng)態(tài)的，所以要逐步完善，因時(shí)而變。

2.確保內(nèi)部控制有效實(shí)施。首先要做到上至一把手，下至普通職員都應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度。明確規(guī)定工作的授權(quán)批準(zhǔn)層次等內(nèi)容，嚴(yán)禁推卸責(zé)任和越權(quán)審批。再完美的制度而不照章執(zhí)行，一切都是徒勞，絕不能把制度當(dāng)擺設(shè)，形成“兩層皮”的局面。其次要加強(qiáng)信息溝通，建立信息生成、傳遞和溝通機(jī)制，保證信息能夠有效地上傳下達(dá)。還要提高隊(duì)伍整體素養(yǎng)和積極培育具有自身特色的組織文化，引導(dǎo)和規(guī)范員工行為，形成整體團(tuán)隊(duì)的專業(yè)能力和向心力，促進(jìn)內(nèi)控有效實(shí)施，以保證民間非盈利組織長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管控

首先要從源頭上去規(guī)避涉重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，在內(nèi)部控制建設(shè)初期，應(yīng)當(dāng)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和量化識(shí)別，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后，建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，及時(shí)采取相應(yīng)的控制方法將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。其次要?jiǎng)討B(tài)的角度看待風(fēng)險(xiǎn)管控，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控知識(shí)進(jìn)行學(xué)習(xí)，組織建立一支專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管控人才隊(duì)伍，定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)重新評(píng)估，完善的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，以科學(xué)謹(jǐn)慎的態(tài)度加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和應(yīng)對(duì)，并積極處理日常的風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)防范的工作。第三，要建立暢通科學(xué)的信息溝通渠道，構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)部報(bào)告體系時(shí)刻關(guān)注市場(chǎng)環(huán)境、政策變化，進(jìn)行整理分析后能夠及時(shí)準(zhǔn)確的傳遞給管理層。最后要保證組織架構(gòu)科學(xué)合理、任職人員能力素質(zhì)達(dá)到履行職責(zé)的要求，嵌入合理有效的制衡機(jī)制，重大事項(xiàng)集體決策，不相容職務(wù)相分離，以此消除各種不良行為。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督體系的建設(shè)

首先要建立內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督職能，內(nèi)部控制能否有效實(shí)施的關(guān)鍵。所以民間非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)行使監(jiān)督職能，設(shè)立獨(dú)立監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，定期或不定期開(kāi)展內(nèi)部檢查，可以及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，以達(dá)到及時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和消除隱患的效果，能大大幫助民間非營(yíng)利組降低或避免一定損失。其次可以對(duì)監(jiān)事會(huì)及內(nèi)部審計(jì)部門(mén)人員要定期的職業(yè)道德操守進(jìn)行績(jī)效考核和評(píng)價(jià)打分，定期選舉和崗位輪換，確保證監(jiān)督人員的獨(dú)立性。另外還要聘請(qǐng)專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)定期對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行審計(jì)，利用外部專業(yè)視角評(píng)估內(nèi)部控制有效性，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出科學(xué)合理有效的解決方案和建議，以此來(lái)保證有關(guān)部門(mén)制定有效和快速的整改方案，以彌補(bǔ)控制內(nèi)部不足的缺陷。

四、結(jié)語(yǔ)

民間非營(yíng)利組織發(fā)揮自身專業(yè)、資源整合等優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮著獨(dú)特作用。其健康良性的發(fā)展與健全、科學(xué)的內(nèi)部控制制度密不可分，因此民間非營(yíng)利組織加強(qiáng)內(nèi)部控制刻不容緩。

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作者簡(jiǎn)介：

方永晟，武漢市城市規(guī)劃協(xié)會(huì)。