城鎮(zhèn)化下商州區(qū)“村改居”社區(qū)治理模式研究

王有強(qiáng) 劉文婷

摘要以對(duì)陜西省國(guó)家級(jí)貧困縣商州區(qū)的10個(gè)樣本社區(qū)282戶“村改居”家庭的問(wèn)卷調(diào)查為樣本，研究了西北地區(qū)欠發(fā)達(dá)縣域的典型代表——商州區(qū)的“村改居”社區(qū)治理模式，分析了目前“村改居”社區(qū)治理存在的問(wèn)題及原因，提出了現(xiàn)代城鎮(zhèn)化背景下西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)“村改居”社區(qū)治理完善對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞現(xiàn)代城鎮(zhèn)化;村改居;社區(qū)治理;西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)

中圖分類號(hào)D669.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611（2020）15-0255-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.15.071

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Research on the Community Governance Model of “Reform from Villager Committee to Resident Committee”under Modern Urbanization in Shangzhou District

WANG Youqiang， LIU Wenting

（College of Humanities and Social Development， Northwest A & F University， Yangling， Shaanxi 712100）

AbstractThis research report studies the community governance model of “reform from villager committee to resident committee” in Shangzhou District—the representative of the less developed counties in northwest China based on the questionnaire survey of 282 families of “reform from villager committee to resident committee” in 10 sample villages of Shangzhou District， Shaanxi Province.The current problems and causes of “reform from villager committee to resident committee” community governance were analyzed.Suggestions for improving the community governance in the underdeveloped areas of northwest China under the background of modern urbanization were put forward.

Key wordsModern urbanization;Reform from villager committee to resident committee;Community governance; Undeveloped areas in northwest China

基金項(xiàng)目2019年省級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃支持項(xiàng)目（S201910712163）。

作者簡(jiǎn)介王有強(qiáng)（1971—），男，陜西定邊人，副教授，從事農(nóng)業(yè)法與農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)村發(fā)展等研究。劉文婷（1992—），女，河南三門峽人，從事“村改居”項(xiàng)目研究。王有強(qiáng)和劉文婷為共同第一作者。

收稿日期2019-11-09;修回日期2020-02-10

2019年是新中國(guó)成立70周年，同時(shí)也是全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵之年。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著城市的范圍不斷拓展，城市化水平不斷提高，“村改居”社區(qū)隨之出現(xiàn)在城市之中或者城市的周邊地區(qū)。作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一環(huán)，“村改居”這種過(guò)渡型社區(qū)將村委會(huì)改為居委會(huì)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步市民化，為城市的發(fā)展消除了諸多體制性的障礙，同時(shí)也加快了城市化的步伐。但是“村改居”社區(qū)處于從農(nóng)村到城市的過(guò)渡階段，不僅要應(yīng)對(duì)社區(qū)類型轉(zhuǎn)變所帶來(lái)的社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)和社區(qū)居民身份轉(zhuǎn)換的問(wèn)題，還面臨集體資產(chǎn)的處理及城鄉(xiāng)二元差異等一系列社區(qū)治理難題，矛盾顯得十分突出。同時(shí)，由于政策不完善和具體實(shí)施過(guò)程的倉(cāng)促，再加上長(zhǎng)期的傳統(tǒng)習(xí)俗和制度慣性，突然的社區(qū)變動(dòng)必然會(huì)給實(shí)施“村改居”的社區(qū)及居民帶來(lái)不適，引發(fā)一些問(wèn)題。

在此背景下，筆者以西北地區(qū)典型區(qū)縣——商州區(qū)“村改居”社區(qū)為研究主題，對(duì) “村改居”社區(qū)治理的獨(dú)特性進(jìn)行分析，了解“村改居”社區(qū)治理模式的實(shí)施成效及問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的成因和居民的真實(shí)需求，探索并提出有實(shí)際意義的優(yōu)化方案，幫助居民提高自治意識(shí)，推動(dòng)“村改居”社區(qū)治理的進(jìn)一步完善，為今后更好地開展社區(qū)治理提供有益的制度探討和策略分析，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的實(shí)施。

1研究方法和內(nèi)容

1.1研究方法

1.1.1文獻(xiàn)研究法。

通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)，檢索出近年來(lái)“村改居”社區(qū)治理的相關(guān)文獻(xiàn)，分析普遍現(xiàn)狀和國(guó)家對(duì)這一政策的措施和實(shí)施辦法，匯總現(xiàn)有理論成果，探討“村改居”社區(qū)治理存在的問(wèn)題。

1.1.2調(diào)查研究法。

在已收集資料的基礎(chǔ)上，制作出科學(xué)合理的調(diào)查問(wèn)卷和訪談提綱。將訪談?wù){(diào)查法、問(wèn)卷調(diào)查法相結(jié)合，實(shí)地走訪社區(qū)居戶，通過(guò)與居民的交流，了解社區(qū)居戶、社區(qū)建設(shè)與治理的基本情況。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)放問(wèn)卷形式， 了解當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民對(duì)“村改居”改革實(shí)施后的真實(shí)感受和當(dāng)?shù)亍按甯木印鄙鐓^(qū)治理的發(fā)展現(xiàn)狀、運(yùn)行模式和出現(xiàn)的一系列問(wèn)題。深入發(fā)掘“村改居”后社區(qū)治理給居民生活的各個(gè)方面帶來(lái)的正面和負(fù)面變化，以及由此產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

最終發(fā)放出300份問(wèn)卷，并對(duì)不同社區(qū)進(jìn)行分類。之后在Excel上根據(jù)問(wèn)卷上問(wèn)題的順序錄入相關(guān)信息，利用Excel和IBM SPSS 22進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。

1.2研究?jī)?nèi)容

“村改居”是與當(dāng)前我國(guó)快速城市化相伴而生的，以城市化的速度來(lái)判斷，“村改居”社區(qū)將會(huì)持續(xù)增加。“村改居”社區(qū)治理問(wèn)題是整個(gè)建設(shè)過(guò)程的重中之重，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容。其中“村改居”社區(qū)治理模式的實(shí)踐效果、存在的問(wèn)題及改善途徑，是該研究的主要內(nèi)容。

2商州區(qū)“村改居”社區(qū)治理調(diào)查研究的基本情況

2.1調(diào)研情況概括

此次調(diào)研為期約15 d，地點(diǎn)為陜西省商洛市商州區(qū)東店子社區(qū)、下趙塬社區(qū)、侯塬社區(qū)、劉灣社區(qū)、任塬社區(qū)以及柴灣社區(qū)等典型社區(qū)。同時(shí)在商州區(qū)政府、區(qū)政務(wù)服務(wù)中心、區(qū)民政局、區(qū)委、區(qū)人大以及區(qū)政協(xié)了解“村改居”社區(qū)的相關(guān)情況。

2.1.1東店子社區(qū)。

東店子社區(qū)是典型的“城中村”式的住宅區(qū)，設(shè)有農(nóng)家書屋、文化培訓(xùn)室、小丹鶴兒童服務(wù)站等部室和便民服務(wù)大廳。社區(qū)主要由居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)的治理問(wèn)題，配置有商州區(qū)城關(guān)東店子小學(xué)以及幼兒園、社區(qū)警務(wù)室、公共廁所以及公共垃圾桶等基礎(chǔ)設(shè)施。社區(qū)比較老舊，環(huán)境整潔度以及環(huán)境的整體美化程度較為一般，公共廁所幾乎沒(méi)有人使用，衛(wèi)生狀況差，公共垃圾桶配置少。社區(qū)改建早，治安狀況良好，鄰里關(guān)系較好，外出求學(xué)或帶孩子上學(xué)的流動(dòng)居民較多。

2.1.2下趙塬社區(qū)。

下趙塬社區(qū)包含了下趙塬村原住民的徽式住宅區(qū)以及楊峪河移民搬遷安置小區(qū)，移民搬遷安置小區(qū)與下趙塬原生社區(qū)相隔。社區(qū)配置有幼兒園、公共廁所、公共垃圾桶、太陽(yáng)能路燈、便利店、餐館、社區(qū)活動(dòng)中心、社區(qū)公園、棋牌室等建設(shè)設(shè)施以及各種社區(qū)組織。社區(qū)以居委會(huì)以及物業(yè)公司進(jìn)行主要的治理活動(dòng)，人民調(diào)解委員會(huì)、楊峪河派出所、社區(qū)建設(shè)管理處、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)中心等服務(wù)機(jī)構(gòu)配置良好。

2.1.3柴灣社區(qū)。

柴灣社區(qū)位于市區(qū)遠(yuǎn)郊，購(gòu)物、交通、教育條件不完善，是一個(gè)移民搬遷安置小區(qū)。該社區(qū)的建設(shè)工程是區(qū)委、區(qū)政府實(shí)施的商州區(qū)陜南移民搬遷安居重點(diǎn)工程，主要安置全區(qū)范圍內(nèi)受地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害影響以及生態(tài)移民的群眾。整個(gè)社區(qū)以對(duì)稱結(jié)構(gòu)建設(shè)，社區(qū)黨群服務(wù)中心處于社區(qū)廣場(chǎng)中央，包含社區(qū)居委會(huì)、黨委會(huì)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)室、社區(qū)物業(yè)管理窗口、法律服務(wù)窗口、社區(qū)警務(wù)室等社區(qū)便民服務(wù)機(jī)構(gòu)。社區(qū)內(nèi)含幼兒園、早教中心、小學(xué)、公共廁所、垃圾桶、社區(qū)活動(dòng)中心、社區(qū)公園和基本的健身設(shè)施，鄰里關(guān)系疏遠(yuǎn)。

2.1.4劉灣社區(qū)。

侯塬社區(qū)、任塬社區(qū)等25個(gè)村（社區(qū)）及單位都?xì)w屬劉灣社區(qū)管轄，整個(gè)劉灣社區(qū)地域面積十分廣闊。社區(qū)內(nèi)配備有初中、小學(xué)和幼兒園、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、社區(qū)黨委會(huì)、社區(qū)文化廣場(chǎng)、民事民議服務(wù)中心、超市、銀行、集市、街道辦事處等機(jī)構(gòu)和設(shè)施齊全，但這些設(shè)施機(jī)構(gòu)相隔的距離較遠(yuǎn)。整個(gè)社區(qū)流動(dòng)人口多，環(huán)境整潔度以及環(huán)境的整體美化程度較為一般，整體環(huán)境比較雜亂，社區(qū)治安較為良好，鄰里關(guān)系和睦，處于城鎮(zhèn)化的過(guò)渡階段。

2.2問(wèn)卷分析

2.2.1問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果。此次調(diào)研主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談對(duì)問(wèn)卷進(jìn)行發(fā)放與填寫，共計(jì)發(fā)放問(wèn)卷300份，回收有效問(wèn)卷282份。被訪談對(duì)象中男性141名，女性141名，男女比例為1∶1，盡量避免男女性別差異對(duì)此次調(diào)查研究的干擾。調(diào)研對(duì)象中老年人占了大多數(shù)，平均年齡在55歲上下，年齡極差為69歲。受訪者文化程度普遍在初中及以下，其中小學(xué)文化及以下的人數(shù)為93，初中的為132，高中的為30，本科的為27，碩士及以上學(xué)歷的人數(shù)為0，且本科學(xué)歷者大多數(shù)為社區(qū)工作人員。

48卷15期王有強(qiáng)等城鎮(zhèn)化下商州區(qū)“村改居”社區(qū)治理模式研究

2.2.2問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析。

此次調(diào)查問(wèn)卷內(nèi)容包括4個(gè)部分：第一部分為被調(diào)查者基本情況，第二部分為社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況，第三部分為社區(qū)治理狀況及治理主體能力，第四部分為公眾對(duì)“村改居”后的滿意程度。為利于分析與敘述，將從居民參與社區(qū)治理情況、居民對(duì)社區(qū)治理滿意度、居民生活狀況的轉(zhuǎn)型情況3個(gè)方面進(jìn)行分析。

2.2.2.1居民參與社區(qū)治理情況。

在訪談中，有71.3%的“村改居”社區(qū)居民表示平時(shí)不會(huì)尋求社區(qū)治理主體的協(xié)助，只有28.7%的居民表示平時(shí)在必要的時(shí)候會(huì)主動(dòng)尋求社區(qū)治理主體的幫助。由圖1～3可知，在“村改居”社區(qū)居民絕大部分不會(huì)主動(dòng)參與社區(qū)的管理工作，大部分居民根本就不了解社區(qū)的規(guī)章制度以及管理辦法，同時(shí)也沒(méi)有參加過(guò)社區(qū)平時(shí)組織的活動(dòng)，就算參與也以?shī)蕵?lè)活動(dòng)，作為觀眾居多。只有極少數(shù)居民參與社區(qū)組織的公益活動(dòng)，同時(shí)參與社區(qū)的管理與決策活動(dòng)。

2.2.2.2居民對(duì)社區(qū)治理滿意度。

居民對(duì)社區(qū)治理能力以及治理狀況的滿意度對(duì)基層社區(qū)的發(fā)展以及社區(qū)的管理工作至關(guān)重要。從圖4可以看出，絕大部分居民對(duì)自身所處社區(qū)的治理狀況都是比較滿意的或是覺得一般。只有少部分對(duì)社區(qū)的治理提出異議或表達(dá)出不滿。

2.2.2.3居民生活狀況的轉(zhuǎn)型情況。

現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)化在堅(jiān)持“以人為本”的同時(shí)也要力求實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)差距的縮小，致力于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系?！按甯木印鄙鐓^(qū)居民的生活狀況以及生活質(zhì)量與城市居民的生活水平差距的不斷縮小，是“村改居”社區(qū)治理成果的有力體現(xiàn)。對(duì)于“目前的生活狀況與城市居民差距是否有縮小”，訪談對(duì)象中認(rèn)為“幾乎沒(méi)有變化”的居民有75位，占26.6%;認(rèn)為“個(gè)別問(wèn)題縮小了”的居民有123位，占43.6%;同時(shí)也有84位居民認(rèn)為自己的生活與城市居民的生活狀況的差距“明顯縮小了”，占29.8%。

3目前“村改居”社區(qū)治理存在問(wèn)題及原因分析

3.1“村改居”社區(qū)的獨(dú)特性

“村改居”社區(qū)并非自然形成，而是在外力的推動(dòng)下形成的?！按甯木印鄙鐓^(qū)在建設(shè)過(guò)程中延續(xù)了一般社區(qū)的基本構(gòu)成和主要特征，但作為城市化進(jìn)程中過(guò)渡性的產(chǎn)物又有其獨(dú)特的屬性[1]。在這一地區(qū)的治理上，意味著不能繼續(xù)用村委會(huì)的理念去治理“村改居”社區(qū);另一方面盡管已經(jīng)有了城市的外殼，但與城市還有著實(shí)質(zhì)性的差別，因而也不能直接套用城市社區(qū)治理模式。

3.1.1地理空間位置的獨(dú)特性。

“村改居”社區(qū)大部分位于城中村或城郊結(jié)合帶，是城市范圍不斷拓展的產(chǎn)物。隨著城市的不斷發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)土地被征用進(jìn)行工業(yè)和商業(yè)開發(fā)，村莊的建筑外貌和空間發(fā)生巨大的變化。此外，“村改居”社區(qū)地理位置優(yōu)越，租金相對(duì)便宜，成為流動(dòng)人口的主要聚集地。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多居民的住宅是自己違規(guī)修建的，由于沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃，整個(gè)社區(qū)顯得非常雜亂（如東店子社區(qū)），形成了“村改居”社區(qū)半城半鄉(xiāng)的特征。

3.1.2保留濃厚的農(nóng)民情結(jié)。

撤村建居后，村民雖然在戶籍上轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，但是長(zhǎng)期農(nóng)村生活形成的行為方式和生活習(xí)慣在短時(shí)間內(nèi)難以改變。社區(qū)內(nèi)的居民仍保留有較為濃厚的農(nóng)民情結(jié)，心理上呈現(xiàn)的對(duì)村委會(huì)等的認(rèn)同與依賴遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社區(qū)居委會(huì)[2]。以實(shí)地調(diào)研的柴灣社區(qū)為例，不少居民習(xí)慣性地稱呼居委會(huì)主任為“村長(zhǎng)”，稱社區(qū)為“我們村”。大多數(shù)村民進(jìn)入社區(qū)后，有事還是會(huì)找原來(lái)的村干部或者大隊(duì)長(zhǎng)，很多村民雖然居住在社區(qū)中，但沒(méi)有真正生活在社區(qū)中，在心理上還沒(méi)有完全接受現(xiàn)有的治理模式。當(dāng)問(wèn)到“社區(qū)選舉時(shí)你去嗎？”村民的態(tài)度是叫了就去，去了以后也只是舉手。當(dāng)問(wèn)到“你是否關(guān)心社區(qū)的事情”時(shí)，村民認(rèn)為沒(méi)什么事情找社區(qū)，平時(shí)也很少關(guān)心社區(qū)的事情，社區(qū)工作人員有事叫就去，沒(méi)事就不去了。

3.1.3社區(qū)管理繁雜。

農(nóng)村社區(qū)是熟人社會(huì)，村民生活關(guān)系簡(jiǎn)單，社會(huì)交往穩(wěn)定持久。城市社區(qū)建立在現(xiàn)代化社區(qū)管理體系結(jié)構(gòu)和體制上，居民相互關(guān)系簡(jiǎn)單，并且政府對(duì)社區(qū)的資源投入相對(duì)較多。而在“村改居”社區(qū)，公共權(quán)力被重新分配，居委會(huì)在開展社區(qū)管理和服務(wù)過(guò)程中需要的經(jīng)費(fèi)仍由村集體經(jīng)濟(jì)供應(yīng)，而村集體經(jīng)濟(jì)的管理是獨(dú)立于社區(qū)之外的另一組織，造成了基層組織管理權(quán)和財(cái)政權(quán)的分離，引發(fā)矛盾與沖突[3]。

3.2“村改居”社區(qū)的治理困境

3.2.1社區(qū)自治職能和管理模式難以適應(yīng)復(fù)雜的情況。

首先，“村改居”社區(qū)的居民以前大多是農(nóng)民，他們受教育程度較低，一些人過(guò)于看重個(gè)人利益，在社區(qū)推行現(xiàn)代管理制度有一定難度。我國(guó)的鄉(xiāng)土社會(huì)是依靠熟人關(guān)系維系的社會(huì)，村民離開了熟悉的生活環(huán)境，傳統(tǒng)的規(guī)范已不能約束他們，現(xiàn)在管理制度的建設(shè)又沒(méi)有跟上，社區(qū)的制約制度不能實(shí)現(xiàn)有效銜接[4]。其次，以前的村委會(huì)出面協(xié)調(diào)本村的大小事務(wù)，基本顧及到每個(gè)人的利益，但是在城市中，充當(dāng)了服務(wù)者的角色，上級(jí)政府職能部門把任務(wù)委派給街道街道下放任務(wù)，把社區(qū)作為自己的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)疲于應(yīng)付上級(jí)任務(wù)，而忘記了自己服務(wù)的功能[5]。由于組織結(jié)構(gòu)混亂、權(quán)責(zé)不明， 使得村民對(duì)社區(qū)工作或多或少存在一些的意見， 造成村民社區(qū)認(rèn)同感缺乏， 對(duì)社區(qū)意識(shí)的發(fā)育有很大的消極影響。

3.2.2社區(qū)自治組織發(fā)展面臨困境?！按甯木印焙蟮木用裰饕稍瓉?lái)的失地農(nóng)民組成。在此次實(shí)地調(diào)查中，接受問(wèn)卷調(diào)查的對(duì)象大多數(shù)文化程度是在初中以下。這些居民大多數(shù)年歲較大、社會(huì)活動(dòng)參與意識(shí)不高、參與行為缺乏、對(duì)社區(qū)的規(guī)章制度也不是很了解。并且，外來(lái)人口涌入社區(qū)，對(duì)社區(qū)事務(wù)的關(guān)注度也不高。

3.2.3主體參與不強(qiáng)，缺乏信任。

隨著社區(qū)人口流動(dòng)性的增強(qiáng)，休閑娛樂(lè)方式增多，居民之間的關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)，傳統(tǒng)熟人社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被打破，傳統(tǒng)社會(huì)以“親情”和“道德”為基礎(chǔ)的約束力逐漸減弱，這導(dǎo)致居民之間、居民與社區(qū)管理者之間缺乏足夠的信任和共識(shí)性的規(guī)范。再加上社區(qū)自治組織發(fā)展緩慢，社區(qū)管理制度不健全，造成“村改居”居民對(duì)社區(qū)管理參與積極性差和意識(shí)淡薄。

從實(shí)地調(diào)研來(lái)看，大部分“村改居”社區(qū)尚未形成自己獨(dú)特的文化聯(lián)系關(guān)系，政府部門包攬了社區(qū)事務(wù)，沒(méi)有為居民提供參與的平臺(tái)，導(dǎo)致居民自主參與社區(qū)治理的程度較低。同時(shí)，許多居民還未形成現(xiàn)代社區(qū)制度的觀念。在社區(qū)中，可以看到居民在社區(qū)綠化帶空地處種菜， 在公共區(qū)域拉繩曬被， 在樓道走廊里堆放私人物品的現(xiàn)象。還有一部分居民認(rèn)為物業(yè)公司的管理還不如之前的村委會(huì)，從而排斥物業(yè)公司，拒繳物業(yè)費(fèi)[6]。

3.2.4資金投入不足，公共服務(wù)落后。

“村改居”后社區(qū)公共服務(wù)由原住居民拓展為向社區(qū)全體居民提供服務(wù)。與城市社區(qū)相比，“村改居”社區(qū)基本保留原有村居設(shè)施，在社會(huì)保障方面也落后于城市社區(qū)[7]。大部分的征地補(bǔ)償費(fèi)都用于補(bǔ)貼居民的日常生活，導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)資金嚴(yán)重不足。并且，社區(qū)中還有一部分外來(lái)居民，導(dǎo)致大多數(shù)人不愿意參與壯大集體經(jīng)濟(jì)而使他人受益[8]。以柴灣社區(qū)為例，社區(qū)內(nèi)的大部分照明燈都已損壞，但居委會(huì)并沒(méi)有及時(shí)修理。社區(qū)內(nèi)的公用衛(wèi)生間也不能使用，僅僅是“面子工程”。

3.2.5行政化色彩濃厚。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)并不重視社會(huì)組織的發(fā)展。“我國(guó)過(guò)去社會(huì)管理和社區(qū)治理體制的一個(gè)根本性缺陷就是政府一家獨(dú)大， 市場(chǎng)和社會(huì)的力量極為薄弱”[7]?！按甯木印鄙鐓^(qū)其實(shí)就是依靠行政權(quán)力，自上而下、由外而內(nèi)再造的社區(qū)，它的管理體制是參照城市社區(qū)的管理體制而設(shè)置，從一開始就有嚴(yán)重的行政化傾向[9]?！按甯木印焙?，居委會(huì)在相當(dāng)程度上是在協(xié)助政府開展社會(huì)管理和公共服務(wù)工作，協(xié)管工作甚至成為其第一要?jiǎng)?wù)，這就難免使得居委會(huì)角色錯(cuò)位，街道辦成了居委會(huì)的授權(quán)方，名義上是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，實(shí)際上成了變相的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在和政府工作人員交談中發(fā)現(xiàn)， 很多政府人員對(duì)于社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)停留在文體娛樂(lè)、維持治安和保護(hù)環(huán)境性質(zhì)的志愿活動(dòng)， 根本沒(méi)有認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織在社區(qū)治理中的重要作用。同時(shí)在管理體制上行政科層化，很多事情唯街道辦“馬首是瞻”[10]。

4政策啟示

4.1構(gòu)建社會(huì)治理重心下移的承接體系

黨的十九大報(bào)告指出，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。治理重心下移的前提是打造好社區(qū)治理的承接點(diǎn)，這就需要構(gòu)建基層黨組織―社會(huì)組織―社會(huì)服務(wù)的三位一體體系。

具體而言，基層黨委要發(fā)揮好兩個(gè)層面的能動(dòng)性：一是充分發(fā)揚(yáng)群眾路線這一優(yōu)良工作傳統(tǒng)以更好地聯(lián)系群眾，這是實(shí)現(xiàn)社區(qū)精細(xì)化治理的基本前提;二是利用黨組織的靈活性突破科層制治理體系的僵化結(jié)構(gòu)。社會(huì)組織是避免社會(huì)原子化的重要裁體，因此，保證社會(huì)組織參與社區(qū)治理過(guò)程的規(guī)范化與正確價(jià)值導(dǎo)向性至關(guān)重要。具體措施主要有三點(diǎn)：一是在社會(huì)組織內(nèi)部發(fā)展黨員，以政治引導(dǎo)的方式保證社會(huì)組織的社會(huì)功能最終為社區(qū)民眾服務(wù);二是對(duì)已有的社區(qū)組織進(jìn)行整合與規(guī)范，保證社會(huì)組織的行動(dòng)始終以社區(qū)居民的需要為導(dǎo)向;三是政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的孵化，通過(guò)社會(huì)組織將市場(chǎng)語(yǔ)境下碎片化的個(gè)體再組織化，從而將各種社會(huì)矛盾下沉，提升社會(huì)治理效能?；鶎狱h委只有加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)，使其以提供有效的社會(huì)服務(wù)為目標(biāo)，才能保證社會(huì)組織的工具性與目的性有效統(tǒng)一。

4.2推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型改制

從集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織從居委會(huì)中分離出來(lái)，不但初步理順了社區(qū)組織關(guān)系，更使得集體經(jīng)濟(jì)組織回歸集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理的職責(zé)本位，為集體經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和專業(yè)化提供了可能。具體來(lái)講，一是集體經(jīng)濟(jì)組織形式的創(chuàng)新，主要包括集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、集體資產(chǎn)市場(chǎng)化及集體經(jīng)濟(jì)組織管理上的突破;二是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)由粗放式向集約化的轉(zhuǎn)變。

4.3完善居委會(huì)治理體制及能力“村改居”社區(qū)流動(dòng)人口較多，流動(dòng)人口的增加往往伴隨著社區(qū)治理問(wèn)題的復(fù)雜化，頻繁的人口流動(dòng)，再加上這些人戶籍地不在該區(qū)域，會(huì)造成歸屬感的缺失，變得不穩(wěn)定，使得居委會(huì)面臨信息不對(duì)稱的管理壓力，亟需提高“村改居”居委會(huì)的治理體制以及治理能力[10]。居委會(huì)工作人員素質(zhì)與能力的提升也是在“村改居”社區(qū)中實(shí)現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵因素，面對(duì)不同于原農(nóng)村社區(qū)的“過(guò)渡型”社區(qū)，在滿足原住民的合理需求的同時(shí)也應(yīng)滿足非原住民的合理需求，在原村委會(huì)干部與社會(huì)優(yōu)秀社區(qū)公共管理人才能夠?qū)崿F(xiàn)共同治理的情況下，才更加能夠帶動(dòng)社區(qū)治理水平的提升，實(shí)現(xiàn)“村改居”社區(qū)的長(zhǎng)效發(fā)展。

4.4培育居民社區(qū)意識(shí)居民的社區(qū)意識(shí)的培養(yǎng)及提高對(duì)于一個(gè)社區(qū)的維持與發(fā)展是極為重要的，“村改居”社區(qū)的居民普遍缺乏社區(qū)共同意識(shí)。社區(qū)治理主體應(yīng)針對(duì)居民開展文化宣傳活動(dòng)，并鼓勵(lì)全體居民積極參與這些文化活動(dòng)，以文化活動(dòng)為媒介提升居民滿意度，凝聚人心，在活動(dòng)開展中調(diào)動(dòng)各類資源與積極因素，針對(duì)不同人群開展不同性質(zhì)的活動(dòng)，大力培養(yǎng)有社區(qū)意識(shí)的居民[11]。此外，不斷完善社區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施以及社區(qū)組織建設(shè)對(duì)于培育和提高居民社區(qū)意識(shí)也是極為重要的，更加齊全的基礎(chǔ)設(shè)施能有效緩解居民的生存壓力，提升居民歸屬感。

4.5提升“村改居”居民對(duì)城市社區(qū)生活的適應(yīng)能力居民的城市生活適應(yīng)能力決定著其在整個(gè)社會(huì)的自我價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，與社區(qū)成員的切身利益相關(guān)。因此，在“村改居”社區(qū)的治理中，對(duì)于社區(qū)居民的社會(huì)適應(yīng)能力要重點(diǎn)關(guān)注，重點(diǎn)解決，通過(guò)培養(yǎng)居民的就業(yè)能力、社會(huì)交際能力等來(lái)適應(yīng)由農(nóng)村社區(qū)到城市社區(qū)的轉(zhuǎn)變，使得社會(huì)居民能在城市里找一份維持生計(jì)的工作，在與城市社會(huì)的接觸中形成屬于自己的社會(huì)價(jià)值，在“以人為本”這一核心理念中助力實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)化。

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