國土空間規(guī)劃背景下海南省實用性村莊規(guī)劃編制探索

鄭紅玫

【摘要】自2017年10月黨的十九大報告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年3月成立自然資源部，規(guī)劃進(jìn)入國土空間規(guī)劃體系，2018年4月，習(xí)近平總書記宣布海南設(shè)立自貿(mào)區(qū)（港），海南的鄉(xiāng)村發(fā)展迎來了新的時期。本文旨在通過對過往村莊規(guī)劃存在的問題進(jìn)行剖析，從而探索新背景下海南省村莊規(guī)劃的編制思路。

【關(guān)鍵詞】國土空間規(guī)劃;鄉(xiāng)村振興;村莊規(guī)劃

1、研究背景

1.1鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

2017年10月，黨的十九大報告提出要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略解決“三農(nóng)”問題。2018年9月，國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》[1]，規(guī)劃提出“讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園?！?019年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》[2]，意見指出“產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，是解決農(nóng)村一切問題的前提?！弊鳛閲覒?zhàn)略，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為海南省未來鄉(xiāng)村的發(fā)展指明了方向。而作為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的載體——村莊規(guī)劃，具有其指引性的藍(lán)圖意義。

在省域?qū)用妫l(xiāng)村振興是海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的重要內(nèi)容?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》（以下簡稱12號文件）[3]和習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會上的重要講話（以下簡稱 “4·13”重要講話）中明確指出海南發(fā)揮熱帶地區(qū)氣候優(yōu)勢，做強(qiáng)做優(yōu)熱帶特色高效農(nóng)業(yè)，打造國家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，進(jìn)一步打響海南熱帶農(nóng)產(chǎn)品品牌，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

1.2國土空間規(guī)劃

隨著國家發(fā)展重點(diǎn)和機(jī)構(gòu)的深化改革，自然資源部應(yīng)運(yùn)而生，城鄉(xiāng)規(guī)劃迎來了跨時代的變革，步入國土空間規(guī)劃時代。2019年5月，國務(wù)院印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確了國家至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“五級三類”國土空間規(guī)劃體系[4]。

作為規(guī)劃體系組成部分的村莊規(guī)劃也迎來了自己的變革期，在“多規(guī)合一“的模式下，如何通盤考慮好鄉(xiāng)村開發(fā)、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承的關(guān)系，堅持農(nóng)民主體地位，編制實用性的村莊規(guī)劃，是本文探索的主要內(nèi)容。

1.3“三塊地”改革

12號文提出了 “在海南全省統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)”的要求[4]。這對于海南村莊規(guī)劃的國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可以及進(jìn)行各項建設(shè)提供了新的依據(jù)。

2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了關(guān)于修改土地管理法的決定，新修訂的土地管理法自2020年1月1日起施行。此次修改土地管理法，“堅持土地公有制不動搖，堅持農(nóng)民利益不受損，堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，”依法保障農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度等改革在全國范圍內(nèi)實行，對促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重大意義。

2、原有村莊規(guī)劃的問題

2.1對村莊特質(zhì)認(rèn)知不足導(dǎo)致編制內(nèi)容千篇一律或缺乏實際

近年來，海南省村莊規(guī)劃的編制動機(jī)主要有兩類。

第一類是由于“土地增減掛鉤”政策下，為實現(xiàn)村莊內(nèi)投資建設(shè)的產(chǎn)業(yè)化項目落地，而組織編制村莊規(guī)劃。出于追求土地指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益的最大化，該類村莊規(guī)劃往往急功近利，對村莊自身特質(zhì)認(rèn)知不足。也不乏出現(xiàn)片面追求村莊規(guī)劃快速全覆蓋的情況，一家設(shè)計單位包攬多個村莊的規(guī)劃設(shè)計任務(wù)，未對村莊進(jìn)行認(rèn)真深入的實地考察，因地制宜的劃定不同的村莊分類。導(dǎo)致設(shè)計成果簡單化和設(shè)計內(nèi)容重復(fù)化，未能彰顯鄉(xiāng)村特色的“城市化”、“套用化”的設(shè)計成果比比皆是。也出現(xiàn)盲目追求“一村一品”，力求標(biāo)新立異，未能從村莊資源本底角度思考，導(dǎo)致設(shè)計成果脫離村莊實際，從而缺乏落地性。

第二類是為實現(xiàn)海南省全域旅游的建設(shè)要求，打造宜居、宜業(yè)、宜游、宜養(yǎng)的美麗鄉(xiāng)村示范點(diǎn)，選取具有優(yōu)越資源條件的村莊編制鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。依據(jù)海南省政府頒布的《關(guān)于支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的若干意見》[5]和《海南省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)總體規(guī)劃（2016-2025年）》[6]，該類型鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制是針對列入美麗鄉(xiāng)村示范村創(chuàng)建名錄的村莊，是在村莊現(xiàn)有已經(jīng)編制的村莊規(guī)劃基礎(chǔ)上，進(jìn)一步根據(jù)省和市縣總體規(guī)劃（空間類）劃定的村莊開發(fā)邊界和《海南省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)三年行動計劃（2017-2019）》[7]來組織編制的村莊建設(shè)規(guī)劃，和村莊規(guī)劃存在編制層級和審批單位不同的情況。在規(guī)劃體制改革，多規(guī)合一的大背景下，該類型的村莊建設(shè)規(guī)劃將成為村莊規(guī)劃要整合的內(nèi)容之一。

2.2村民參與度不足導(dǎo)致編制內(nèi)容不符合在地居民的利益

原有村莊規(guī)劃是以2011年印發(fā)的《海南省村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》（試行）[8]為技術(shù)導(dǎo)則，該導(dǎo)則更多的是對技術(shù)層面的要求，忽略了實際調(diào)研的重要性和對村民需求的挖掘。且編制的村莊規(guī)劃的數(shù)量成為了對地方政府政績考核的指標(biāo)，直接導(dǎo)致在村莊規(guī)劃中應(yīng)起“引導(dǎo)”作用的政府成為“主導(dǎo)”角色，開發(fā)商的話語權(quán)更高于村集體和村民。最終許多村莊規(guī)劃的編制更多的是呈現(xiàn)鎮(zhèn)政府和開發(fā)商的發(fā)展意圖，而忽略了村民的實際需求，村民僅僅充當(dāng)了“被告知”的角色。村民參與度不足也間接導(dǎo)致村莊規(guī)劃淪為提升政績或政府招商引資的工具。

2.3土地使用率低導(dǎo)致用地不集約

隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，越來越多的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，村民原有房屋被閑置。待外出務(wù)工的村民有一定的經(jīng)濟(jì)實力后部分會選擇回村建房，但由于以前村莊對一戶一宅管控不嚴(yán)，不少村民選擇異地建房，從而造成一戶多宅，且老宅空置的情況，造成了土地浪費(fèi)。

同時，有些村莊在形成過程中，屬于自發(fā)性建房，存在村莊建設(shè)用地分散不集中的現(xiàn)象，導(dǎo)致土地使用浪費(fèi)和市政設(shè)施敷設(shè)成本提高等問題。

2.4套用“城市模式”導(dǎo)致編制成果實施困難

由于村莊層面存在缺乏規(guī)劃和建設(shè)人才和村民平均文化素養(yǎng)較低的情況，編制成果對于村民難以理解和閱讀。同時，照搬城市規(guī)劃建設(shè)主管部分的事權(quán)管理模式至鄉(xiāng)村，未考慮到村莊規(guī)劃的監(jiān)管機(jī)制和實施機(jī)制不健全和缺乏規(guī)劃專業(yè)人士等現(xiàn)實情況，呈現(xiàn)了水土不服的現(xiàn)象，例如《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》落實情況差，村莊集體經(jīng)營性建設(shè)用地管理混亂等。村莊和城市建設(shè)用地的開發(fā)存在差異，城市建設(shè)以劃撥或出讓方式可進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，但村莊的建設(shè)用地歸集體所有，且村莊規(guī)劃中并未賦予開發(fā)指標(biāo)。這些都造成村莊建設(shè)用地的后續(xù)開發(fā)和管控困難重重。

3、新背景下，村莊規(guī)劃編制思路探索

基于前文對村莊規(guī)劃所處的背景和原有村莊規(guī)劃存在問題的研判，筆者提出了適合海南發(fā)展的村莊規(guī)劃應(yīng)注重的三大方向。

3.1堅持村民主體地位

3.1.1尊重村民意愿，反映村民訴求

改變以往“至上而下”的規(guī)劃思維，轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸料露稀?，讓村民參與到規(guī)劃中。規(guī)劃師應(yīng)該走入鄉(xiāng)間，傾聽村民的聲音，梳理村民的訴求，采取包括入戶調(diào)查、問卷調(diào)查、線下座談等多樣化的方式，真實了解村民面臨的問題和對村莊未來發(fā)展的設(shè)想和建議，實實在在摸清家底。此舉也能喚醒村民的主人翁精神，形成良好的村莊發(fā)展內(nèi)動力。最終形成規(guī)劃前廣泛聽取村民需求，規(guī)劃中積極與村民互動，規(guī)劃后充分征求村民意見的動態(tài)良性規(guī)劃路徑。

3.1.2成果表達(dá)簡單化、通俗化

村莊規(guī)劃編制成果應(yīng)考慮其服務(wù)對象的類別。有別于城市規(guī)劃，除了服務(wù)于政府主管部門、規(guī)劃專家、外來開發(fā)商，還有當(dāng)?shù)卮迕瘛Ｒ罁?jù)《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》[9]（以下簡稱“通知”），明確了簡明表達(dá)成果，規(guī)劃成果要吸引人、看得懂、記得住。因此我們的規(guī)劃成果可以更多通俗易懂，針對村民可以制作相應(yīng)的村民讀本、村規(guī)民約或者漫畫圖冊。達(dá)到村莊規(guī)劃可以像村民普及推廣，促進(jìn)村民對村莊發(fā)展和保護(hù)思維方式轉(zhuǎn)變的目的。

3.2堅持底線思維

3.2.1整體空間管控，明確全域用途管控，優(yōu)化國土空間格局

基于國土空間規(guī)劃的底線思維，劃定“三區(qū)三線”的空間管控體系，根據(jù)生態(tài)環(huán)境不破壞、耕地保有量不減少、聚焦提升類外的村莊建設(shè)用地規(guī)模不增加，落實上位規(guī)劃確定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和村莊建設(shè)邊線，不突破指標(biāo)要求。并且結(jié)合村莊實際，劃定森林、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)空間，農(nóng)、林、牧、副、漁等生產(chǎn)空間，村民生活空間、集體公益性建設(shè)用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、國有建設(shè)用地等生活空間，不同空間提出相應(yīng)的管控要求，優(yōu)化三生空間格局。

村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來自三調(diào)，在規(guī)劃中要注重比對第三次國土調(diào)查（以下簡稱三調(diào)）與永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的差異圖版，調(diào)出不適合種植的耕地，保證有效的耕地質(zhì)量。調(diào)入的基本農(nóng)田，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先整理，復(fù)耕為耕地。在村莊規(guī)劃中若涉及到永久基本農(nóng)田調(diào)整，依據(jù)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》[10]，“整治區(qū)域內(nèi)涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，應(yīng)編制調(diào)整方案并按已有規(guī)定辦理，確保新增永久基本農(nóng)田面積不少于調(diào)整面積的5%，調(diào)整方案應(yīng)納入村莊規(guī)劃?！?/p>

3.2.2土地盤活，整合存量，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化布局

摸清家底，實現(xiàn)存量優(yōu)化，做減量優(yōu)化，分兩步走。

第一，以盤活村民宅基地為抓手，嚴(yán)格落實“一戶一宅”規(guī)定，按照《海南省農(nóng)村宅基地管理試點(diǎn)辦法》[11]，“對一戶多宅、超占面積、華僑離鄉(xiāng)及農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工等原因造成宅基地及住宅閑置，根據(jù)本人意愿及村集體民主決策，實行有償退出。”“對村內(nèi)無主、絕亡戶的宅基地或房屋，經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公示3個月無異議的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無償收回?！钡诙?，比對村莊三調(diào)和多規(guī)的建設(shè)用地圖斑，將邊角零碎、條縫的難以使用的建設(shè)用地指標(biāo)梳理轉(zhuǎn)移。騰挪出來的宅基地可根據(jù)村莊人口增加，預(yù)留一定面積的宅基地，其余的指標(biāo)可以和梳理出來的零碎建設(shè)用地指標(biāo)用于功能置換和提升，例如發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)用地、建設(shè)村民公共活動場地或者土地復(fù)墾等。

通過對宅基地和村莊通盤建設(shè)用地的梳理，可以調(diào)整更合理的村莊開發(fā)邊界，實現(xiàn)村莊開發(fā)的有效集約，騰挪出來的機(jī)動建設(shè)用地指標(biāo)，可以探索“留白”機(jī)制，暫時不明確規(guī)劃用地性質(zhì)[9]，此舉讓村莊規(guī)劃更具靈活性。

隨著《海南省集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法》[12]和《海南省自然資源和規(guī)劃廳關(guān)于進(jìn)一步明確“只征不轉(zhuǎn)”“不征不轉(zhuǎn)”“只轉(zhuǎn)不征”有關(guān)問題的通知（初稿）》[13]的相聚出臺，為社會資本注入鄉(xiāng)村，發(fā)展農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)項目、打造美麗鄉(xiāng)村、推進(jìn)全域旅游提供了更便捷和有跡可循的法律依據(jù)。

3.3堅持有序推進(jìn)、務(wù)實規(guī)劃

3.3.1從單一目標(biāo)邁向“八個統(tǒng)籌”和“一個近期”

以往村莊規(guī)劃的重點(diǎn)是村莊的用地布局、合理安排住宅、公服、道路、市政等硬件設(shè)施，存在目標(biāo)和內(nèi)容單一的問題。在國土空間規(guī)劃的背景下，村莊規(guī)劃也要轉(zhuǎn)變得更具統(tǒng)籌性，展現(xiàn)其作為鄉(xiāng)村尺度的詳細(xì)規(guī)劃，如何從空間和時間上對村莊未來的發(fā)展進(jìn)行總體安排，體現(xiàn)全域（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）、全要素（山、水、林、田、湖、草）、全過程（詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可）、全維度（約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入）的思考，最終實現(xiàn)“通知”[9]中要求的“八個統(tǒng)籌”和“一個近期”，確實指導(dǎo)鄉(xiāng)村的發(fā)展。

3.3.2從千篇一律到因地制宜分類編制

村莊規(guī)劃應(yīng)以需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向為出發(fā)點(diǎn)，緊抓村莊定位，對癥下藥，而非循規(guī)蹈矩、千村一面。分析村莊所屬類別，若是重點(diǎn)發(fā)展的村莊，聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展，土地梳理編制綜合型規(guī)劃;若是修復(fù)整治的村莊，聚焦生態(tài)修復(fù)，環(huán)境和風(fēng)貌整治編制綜合型規(guī)劃;若是只進(jìn)行簡單人居環(huán)境整治的村莊，可只規(guī)定國土空間用途管制規(guī)則、建設(shè)管控和人居環(huán)境整治要求[9]，突出村莊規(guī)劃的精準(zhǔn)性、實用性。

結(jié)語：

基于國土空間規(guī)劃的村莊規(guī)劃在新時期迎來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，其是村域內(nèi)國土空間規(guī)劃管控和開發(fā)利用雙管齊下的法定依據(jù)，是以底線約束理念，整合村域資源發(fā)展的思維轉(zhuǎn)變，是新時期實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的載體。近兩年，中央乃至海南省相關(guān)出臺了多個政策，大力支持鄉(xiāng)村發(fā)展，村莊規(guī)劃作為一把雙刃劍要實在落實其用途管控，而非成為社會資本進(jìn)行鄉(xiāng)村，變相城市化的媒介。我們相信，在新的時期，村莊規(guī)劃能切實指引村莊未來的發(fā)展，譜寫海南省城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型、融合發(fā)展的新篇章。

參考文獻(xiàn)：

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[2]中共中央國務(wù)院.《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》.國發(fā)〔2019〕12號

[3]中共中央國務(wù)院.《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2018〕12號）

[4]中共中央國務(wù)院.《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》

[5]海南省人民政府.《關(guān)于支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的若干意見》瓊府〔2018〕10號

[6]《海南省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)總體規(guī)劃（2016-2025年）》

[7]海南省人民政府.《海南省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)三年行動計劃（2017-2019）》

[8]《海南省村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》（試行） 瓊建村〔2011〕270號

[9]自然資源部辦公廳.《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》自然資辦發(fā)〔2019〕35號

[10]自然資源部.《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》自然資發(fā)〔2019〕194號

[11]海南省自然資源和規(guī)劃廳.《海南省農(nóng)村宅基地管理試點(diǎn)辦法》

[12]海南省自然資源和規(guī)劃廳.《海南省集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法》

[13]海南省自然資源和規(guī)劃廳.《關(guān)于進(jìn)一步明確“只征不轉(zhuǎn)”“不征不轉(zhuǎn)”“只轉(zhuǎn)不征”有關(guān)問題的通知（初稿）》