新型城鎮(zhèn)化視角下的村莊規(guī)劃公眾參與方法研究

王玉娟

摘 要：國家實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，旨在通過經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)和空間資源優(yōu)化破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多元居民主體（村民、外出務(wù)工人員、市民）的權(quán)益平等。在村莊層面的社會(huì)發(fā)展空間中，居民主體類型更加多樣化，對權(quán)益的訴求也更加錯(cuò)綜復(fù)雜。基于公眾參與的村莊規(guī)劃是保障村莊空間中主體平等發(fā)展權(quán)益的基本手段，對推進(jìn)經(jīng)濟(jì)市場化、鄉(xiāng)村城市化、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展有著十分重要的作用。由于長期推行以政府意志為主導(dǎo)，自上而下的村莊規(guī)劃工作導(dǎo)致了很多亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。規(guī)劃外部性導(dǎo)致的利益沖突和矛盾日趨尖銳。針對當(dāng)前村莊規(guī)劃中的亂象，以“江蘇省鹽城市五烈鎮(zhèn)村莊規(guī)劃”項(xiàng)目為依托，通過"雙向互動(dòng)式村莊規(guī)劃模型（TPMM）"的構(gòu)建，試圖將新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的戰(zhàn)略核心契合到村莊規(guī)劃實(shí)踐之中，通過主體需求感知與意愿表達(dá)機(jī)制的揭示和上層決策與基層意志溝通平臺(tái)的架構(gòu)，探尋新型城鎮(zhèn)化視角下的村莊規(guī)劃公眾參與的有效路徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；村莊規(guī)劃；公眾參與

引言： “公眾參與”一詞最早出現(xiàn)在20世紀(jì)60年代末的美國社會(huì)，逐步由城市社會(huì)問題、種族問題以及“反文化”運(yùn)動(dòng)等引入到城市規(guī)劃領(lǐng)域，并最終成為很多西方發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的重要決策機(jī)制[1]。綜觀各發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化歷程，從“田園城市”階段的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，到新時(shí)期的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，村莊規(guī)劃始終被視為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的有機(jī)載體，體現(xiàn)了立足現(xiàn)實(shí)、尊重主體的人本規(guī)劃思想。美國20世紀(jì)90年代興起的新城市主義促使蔓延的郊區(qū)化發(fā)展向緊湊的社區(qū)式建設(shè)轉(zhuǎn)變，實(shí)施了一系列保護(hù)性村莊建設(shè)工作：一方面成立了獨(dú)立的專項(xiàng)管理機(jī)構(gòu)，制定嚴(yán)格的政策制度以控制高質(zhì)量農(nóng)田非農(nóng)化的趨勢；另一方面通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化居住環(huán)境，增強(qiáng)社區(qū)對人口的吸引力和凝聚力。這種控制與疏導(dǎo)相結(jié)合的策略模式是基于社區(qū)主體需求的有效牽引，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的良性循環(huán)。德國實(shí)施的村莊更新計(jì)劃以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村社會(huì)、人口發(fā)展為核心，先由基層政府根據(jù)居民意見和現(xiàn)狀提出更新申請，再由工作組進(jìn)行調(diào)研、評價(jià)、居民訪談，制定指導(dǎo)大綱，最后才是更新規(guī)劃的編制，是一個(gè)基于村莊居民意愿的自適應(yīng)性過程。西方發(fā)達(dá)國家村莊規(guī)劃過程充分表達(dá)了對主體需求的尊重，體現(xiàn)出兩個(gè)核心價(jià)值取向：“安居”和“樂業(yè)”。從新農(nóng)村建設(shè)到新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出，我國對村莊規(guī)劃的探索日趨多樣化，傳統(tǒng)與現(xiàn)代有機(jī)糅合思想、城鄉(xiāng)融合模式、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)低碳、有機(jī)疏散等理念等創(chuàng)新性的理念和技術(shù)層出不窮。也有學(xué)者認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施是村莊規(guī)劃的重中之重，著眼于村莊基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同化的創(chuàng)新性設(shè)計(jì)。但相關(guān)研究成果多偏重“創(chuàng)新”，對規(guī)劃建設(shè)的“初衷”少有深度思考?！皠?chuàng)新”固然是契機(jī)，但村莊規(guī)劃立足之根本卻在“主體”，即活動(dòng)于其間的利益?zhèn)€體或者群體。新型城鎮(zhèn)化提出“以人為本”的戰(zhàn)略核心，體現(xiàn)在村莊規(guī)劃和建設(shè)中便是實(shí)現(xiàn)主體的“安居樂業(yè)”，這與西方發(fā)達(dá)國家村莊規(guī)劃的價(jià)值取向是殊途同歸的。相對于城市規(guī)劃，村莊具有 “人少”、“人熟”以及“人和”的特點(diǎn)，提供了“自下而上“規(guī)劃方法試驗(yàn)的有力條件。本文試圖結(jié)合西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下公眾參與村莊規(guī)劃的有效路徑和方法。

一、雙向互動(dòng)式村莊規(guī)劃模型（TPTB ）

我國目前的村莊規(guī)劃方法屬于“自上而下”的規(guī)劃模式。規(guī)劃過程中，政府是主要決策者，規(guī)劃技術(shù)人員是政府意志融合入規(guī)劃方案的操作者，而規(guī)劃的實(shí)際服務(wù)主體——居民卻反而成為規(guī)劃無關(guān)者。這顯然是違背當(dāng)前社會(huì)的多元文化價(jià)值觀和人本精神要求的，需要基層主體參與機(jī)制的構(gòu)建。但要將基層居民這個(gè)數(shù)量龐大，性質(zhì)多元的復(fù)雜群體納入到規(guī)劃決策過程并不容易，需要科學(xué)的方法框架的設(shè)計(jì)和架構(gòu)。我國當(dāng)前體制背景決定了“自上而下”的規(guī)劃模式無法完全改變，同時(shí)整體層面的戰(zhàn)略決策也需要基于上層意志和宏觀視角的政策導(dǎo)控。由此，本文借鑒主體協(xié)同理論，設(shè)計(jì)構(gòu)建了“雙向互動(dòng)式村莊規(guī)劃模型Town Planning Model Based on Mutual Interaction between

Top and Bottom（TPTB ）”，通過主體需求感知與意愿表達(dá)機(jī)制的揭示，創(chuàng)建上層決策控制與基層意志體現(xiàn)的溝通平臺(tái)，作為科學(xué)研究的基本理論框架。（如圖1所示）所謂TPTB模型，即結(jié)合“自上而下”的決策控制與“自下而上”的表達(dá)溝通機(jī)制。其中“自上而下”的決策控制是技術(shù)人員所熟悉的，而“自下而上”的溝通機(jī)制卻是在村莊規(guī)劃中達(dá)成實(shí)質(zhì)性公眾參與的極大挑戰(zhàn)。該模型中溝通上層和基層的通道是主體需求和意愿表達(dá)平臺(tái)，即能夠有效反映基層主體對村莊規(guī)劃方案意向和偏好的方法體系組織與架構(gòu)。

二、案例實(shí)踐——東臺(tái)市五烈鎮(zhèn)村莊布局規(guī)劃

（一）案例區(qū)概況。五烈鎮(zhèn)地處東臺(tái)市域西北隅，屬蘇北江淮沖積平原，屬亞熱帶與暖溫帶過渡地帶。鎮(zhèn)域戶籍總?cè)丝跒?.58萬人，現(xiàn)狀行政村共35個(gè)，包括189個(gè)自然村點(diǎn)。鎮(zhèn)域總面積約117.51平方公里，其中村莊建設(shè)用地面積約11.94 km2，人均村莊建設(shè)用地225.3 m2/人。根據(jù)國家及江蘇省相關(guān)政策要求，村莊空間建設(shè)以市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)為手段，結(jié)合行政區(qū)劃調(diào)整，引導(dǎo)分散的居民點(diǎn)穩(wěn)妥地逐步向城規(guī)劃居民點(diǎn)集中。在規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中，政府意志主導(dǎo)下的最初規(guī)劃方案是村莊居民點(diǎn)高度集中，到規(guī)劃期末合并為九個(gè)集中居住點(diǎn)。這顯然是有悖于實(shí)際發(fā)展規(guī)律的，可操作性不強(qiáng)的。因此，在政府相關(guān)部門支持下，進(jìn)行公眾參與的TPTB規(guī)劃模型試驗(yàn)。

（二）TPTB模型實(shí)施過程中的主要困境。（1） 基層主體數(shù)量龐大，需求多樣。公眾參與的引入使得村莊規(guī)劃需要考慮、平衡的因素大大增多，沖突、矛盾協(xié)調(diào)處置的難度將遠(yuǎn)勝從前。面對參與程度的不斷擴(kuò)張，各方參與主體的權(quán)益訴求不斷增強(qiáng)，增加了決策成本的同時(shí)也降低了規(guī)劃決策效率。進(jìn)而可能由于參與各方期望值和最后規(guī)劃結(jié)果之間的巨大落差，進(jìn)而導(dǎo)致公眾對參與失去信心。（2）基層主體缺乏基本的專業(yè)知識(shí)。 具備一定的規(guī)劃知識(shí)是規(guī)劃設(shè)計(jì)人員與居民有效交流的基礎(chǔ)。但村莊規(guī)劃的主體是鄉(xiāng)村居民，他們對于接受專業(yè)性較強(qiáng)的規(guī)劃知識(shí)的能力和興趣都很有限。一方面規(guī)劃專業(yè)知識(shí)本身比較復(fù)雜，短時(shí)間內(nèi)難以完全理解；另一方面，村民自身的文化水平普遍較低，根本不了解什么是村莊規(guī)劃。因此，如何能讓基層主體具備必要的專業(yè)素養(yǎng)是TPTB模型實(shí)施要破解的困境之一。 （3）公眾參與積極性不高。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與工作中的問題積弊已久，公眾參與規(guī)劃早就流于形式而非注重實(shí)際。在這樣一個(gè)充滿公共信任危機(jī)的背景下，公眾對參與規(guī)劃表現(xiàn)出越來越明顯的不信任，在規(guī)劃過程中很難調(diào)動(dòng)村民主動(dòng)參與規(guī)劃討論，即使參與也是出于應(yīng)付心理。這種狀況將使試驗(yàn)結(jié)果失去原本的價(jià)值。

（三）困境破解策略與措施。（1）“權(quán)益”角度的切實(shí)宣傳。信任危機(jī)一旦出現(xiàn)，就容易形成惡性循環(huán)。長期的政府意志主導(dǎo)的規(guī)劃模式使公眾對意志表達(dá)失去了信心，變成了沉默者。公眾的沉默又進(jìn)一步導(dǎo)致了政府主導(dǎo)程度和寬度的加深。要破解這個(gè)惡性循環(huán)，就需要通過“權(quán)益”的明確來恢復(fù)基層主體對意志表達(dá)的信心。只有明確了公眾權(quán)益范圍，并予以政策性的保障，才能讓公眾不再沉默，恢復(fù)對參與規(guī)劃的積極性，在良性互動(dòng)的過程中，政府才能更加明確公眾意志表達(dá)的范圍和程度，由此形成良性循環(huán)。（2 ）“精英”的選拔與培訓(xùn)。主體數(shù)量較多，文化素養(yǎng)與思想水平良莠不齊，在規(guī)劃過程中，要兼顧每個(gè)個(gè)體的意見和需求是不現(xiàn)實(shí)的。因此，需要“精英”選撥?！熬ⅰ笔侵富鶎又黧w中具有代表意義的由少數(shù)個(gè)體，主要特征包括：①具有強(qiáng)烈的責(zé)任感和使命感；②具有較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力；③具有較好的溝通協(xié)調(diào)能力；④具有較高威望或者較好人緣。具有一定專業(yè)知識(shí)的“精英”是政府、規(guī)劃人員與基層主體溝通的重要紐帶。（3） 基層主體心理的實(shí)驗(yàn)性調(diào)查。根據(jù)實(shí)地調(diào)查和主體需求規(guī)劃設(shè)計(jì)多種方案，然后把每種方案量化成可以選擇的設(shè)計(jì)細(xì)則，以問卷的形式發(fā)給村民，由其根據(jù)自身需求和偏好進(jìn)行選擇，最后統(tǒng)計(jì)評價(jià)得出最優(yōu)方案。村民通過“心理實(shí)驗(yàn)”等形式表達(dá)出自己的感受和需求，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員通過引導(dǎo)、轉(zhuǎn)化、提煉編制方案設(shè)計(jì)細(xì)則。

（四）試驗(yàn)過程。在規(guī)劃工作開始之前，首先是權(quán)益的明確，由政府發(fā)布政策性文件，規(guī)定基層主體的權(quán)益范圍，恢復(fù)公眾參與的信心。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行專業(yè)宣傳和“精英”人員的選拔與培訓(xùn)。然后進(jìn)入公眾參與的方案設(shè)計(jì)階段，并最終形成四種方案。對其進(jìn)行量化設(shè)計(jì)，提煉成設(shè)計(jì)細(xì)則（表1），做成調(diào)查問卷。由于人力和物力限制，最終采取住戶代表的形式填寫了問卷，即每村隨機(jī)抽取10戶，由規(guī)劃人員上門訪談，完成問卷的填寫。最終進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和評價(jià)（表2），得出最優(yōu)方案。

結(jié)論：村鎮(zhèn)空間特征同時(shí)具有地域文化傳承的復(fù)雜性和人文社會(huì)關(guān)系的簡單性，更有利于TPTB規(guī)劃模型的實(shí)驗(yàn)；在TPTB規(guī)劃模型的應(yīng)用關(guān)鍵在于基層主體參與積極性的調(diào)動(dòng)，所以只有明確上層和基層各自的“權(quán)益” 界限，才能確保村鎮(zhèn)規(guī)劃過程中基層主體地位的體現(xiàn)；有效的“基層主體參與”的規(guī)劃模式，不僅可以提升居民自身文化素養(yǎng)和主體意識(shí)，而且為政府掌握公眾需求、正確決策提供科學(xué)依據(jù)。

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