縣級(jí)公共資源交易改革的實(shí)踐與思考

許小妍 劉長(zhǎng)貴

[摘 要] 為進(jìn)一步深化“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，各地對(duì)公共資源交易進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一交易平臺(tái)或綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的模式，從公共資源交易體制、交易規(guī)則和交易平臺(tái)等環(huán)節(jié)維護(hù)公共資源交易市場(chǎng)公開、公平、公正。

[關(guān)鍵詞] 縣級(jí)公共資源交易；監(jiān)管；探索；平臺(tái)

中圖分類號(hào)：D035.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

我國公共資源交易改革仍處于發(fā)展初期，各地在公共資源平臺(tái)建設(shè)運(yùn)行和監(jiān)督管理中暴露出不少問題，如交易市場(chǎng)重復(fù)建設(shè)、平臺(tái)運(yùn)行不規(guī)范、公共資源交易服務(wù)和監(jiān)督職責(zé)不清等。因此，整合工程建設(shè)、土地使用權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等交易市場(chǎng)，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)勢(shì)在必行。 2015年8月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》（以下簡(jiǎn)稱“方案”），對(duì)全國公共資源交易改革作出指導(dǎo)性意見。

根據(jù)“方案”要求，各地加快對(duì)公共資源交易進(jìn)行了改革，整合各類公共資源交易平臺(tái)，提高公共資源交易透明度，要達(dá)到平臺(tái)之外無交易的目標(biāo)，但是在改革過程中，仍出現(xiàn)了不少問題，比如：管辦不分、監(jiān)管體制不一、電子招投標(biāo)平臺(tái)重復(fù)建設(shè)等。筆者在公共資源交易領(lǐng)域工作多年，同時(shí)有幸親身參與了江蘇省公共資源交易改革的工作實(shí)踐，對(duì)公共資源改革有了一些淺顯的思考，對(duì)相關(guān)關(guān)鍵點(diǎn)的工作感悟如下。

一、公共資源交易改革存在的主要問題

（一）頂層設(shè)計(jì)滯后，縣級(jí)監(jiān)管模式“百花齊放”。在國務(wù)院辦公廳頒布“方案”后，頂層設(shè)計(jì)中并未對(duì)公共資源交易管理體制等方面做出詳細(xì)要求，導(dǎo)致各地在貫徹落實(shí)方案時(shí)，難以建成統(tǒng)一的監(jiān)管體制。在實(shí)踐過程中，不少地區(qū)推行“一委一辦一中心”的模式，其中“辦”屬于監(jiān)管部門，也有地方屬于空掛機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門仍在各行業(yè)主管部門，“中心”屬于服務(wù)機(jī)構(gòu)。也有地區(qū)實(shí)行的是綜合監(jiān)管，如安徽合肥、重慶模式，實(shí)行“集中進(jìn)場(chǎng)、統(tǒng)一監(jiān)管、委托執(zhí)法、管辦分離”綜合監(jiān)管的模式。但大部分地區(qū)仍實(shí)行的行業(yè)監(jiān)管、集中辦公的模式。

（二）電子交易平臺(tái)重復(fù)建設(shè)，且信息互認(rèn)、互通難。根據(jù)江蘇省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享實(shí)施意見的通知》（蘇政辦發(fā)〔2019〕89號(hào)）文件要求，深化公共資源交易市縣一體化管理，設(shè)區(qū)市范圍內(nèi)交易規(guī)則、管理規(guī)范、操作流程及文件范本保持一致，縣級(jí)平臺(tái)不單獨(dú)建設(shè)交易信息門戶網(wǎng)站、電子服務(wù)系統(tǒng)和制定制度規(guī)范。但是在實(shí)際工作中，各行業(yè)主管部門各自為政，住建、水利、財(cái)政等部門都按照行業(yè)建立各自的電子交易平臺(tái)，交易平臺(tái)不僅存在重復(fù)建設(shè)，而且不同平臺(tái)之間存在技術(shù)壁壘，交易信息互認(rèn)、互通困難。

（三）“平臺(tái)”外有“平臺(tái)”，“交易”后有“交易”。雖然各地整合的各類平臺(tái)不完全一致，但大多數(shù)集中在工程建設(shè)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易等領(lǐng)域，醫(yī)療設(shè)備、土地使用權(quán)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易等并未整合，甚至不少地區(qū)為應(yīng)付上級(jí)部門檢查，都是形式上的物理整合，并未達(dá)到實(shí)質(zhì)性的化學(xué)整合。各行業(yè)主管部門從自身利益出發(fā)，制定各自行業(yè)的交易規(guī)則，公開透明不高，極易導(dǎo)致圍標(biāo)串標(biāo)，容易滋生腐敗問題。

二、對(duì)公共資源交易改革的探索

筆者所在阜寧縣，在2010年就對(duì)公共資源交易監(jiān)管體制進(jìn)行了改革，按照“統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一平臺(tái)”的原則，成立“一委一辦一中心”的管理架構(gòu)，將工程建設(shè)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管職能從各行業(yè)主管部門中剝離出來，統(tǒng)一由公共資源交易管理辦公室統(tǒng)一監(jiān)管。將分散在各行業(yè)的交易平臺(tái)整合成統(tǒng)一交易平臺(tái)，成立公共資源交易中心，為各類公共資源交易提供服務(wù)。經(jīng)過多年的改革探索，筆者將統(tǒng)一監(jiān)管改革過程中經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下：

（一）有利于整合資源，建立統(tǒng)一交易平臺(tái)。所有進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目遵循統(tǒng)一受理、統(tǒng)一招標(biāo)文件發(fā)售，統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一保證金收退、統(tǒng)一監(jiān)管的原則。一是進(jìn)場(chǎng)項(xiàng)目由業(yè)務(wù)科室按項(xiàng)目類別統(tǒng)一受理。二是進(jìn)場(chǎng)項(xiàng)目取消現(xiàn)場(chǎng)發(fā)售招標(biāo)文件，統(tǒng)一實(shí)行網(wǎng)上發(fā)售。投標(biāo)人可通過“招標(biāo)文件發(fā)售系統(tǒng)”在電腦上直接辦理信息登記、下載招標(biāo)文件等業(yè)務(wù)。三是進(jìn)場(chǎng)項(xiàng)目均在縣公共資源交易網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行信息發(fā)布。四是進(jìn)場(chǎng)項(xiàng)目的投標(biāo)保證金由財(cái)務(wù)科統(tǒng)一收退，同時(shí)保證金實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上自動(dòng)電子收退。投標(biāo)人可以在家繳費(fèi)，中標(biāo)公示結(jié)束后，自動(dòng)退還投標(biāo)人的保證金。五是進(jìn)場(chǎng)項(xiàng)目統(tǒng)一由縣行政審批局進(jìn)行全程監(jiān)管。

（二）有利于推行工作標(biāo)準(zhǔn)化、制度化。按照工程建設(shè)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易三個(gè)類別建立全流程工作手冊(cè)，所有項(xiàng)目按照工作手冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)化操作，實(shí)行統(tǒng)一交易流程、交易規(guī)則、交易辦法，做到一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)冊(cè)子，確保所有項(xiàng)目、所有流程有本可依，有據(jù)可查。

（三）有利于堅(jiān)持全程跟蹤，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管常態(tài)化。一是圍繞標(biāo)前、標(biāo)中、標(biāo)后監(jiān)管，建立標(biāo)前申報(bào)、捆綁式招標(biāo)和投資限額承諾制度，試行合同履約公示制度，實(shí)行項(xiàng)目審結(jié)集中聽審制度。二是定期聯(lián)合審計(jì)、財(cái)政等部門對(duì)政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)工作進(jìn)行專項(xiàng)整治。主要檢查應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)的項(xiàng)目、有質(zhì)疑投訴的項(xiàng)目以及重點(diǎn)工程。通過自查和重點(diǎn)抽查，整理出應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)、排斥限制投標(biāo)人、施工現(xiàn)場(chǎng)管理不規(guī)范等問題。

（四）有利于理順關(guān)系，完善招投標(biāo)管理體制。按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)交易、行業(yè)監(jiān)管、行政監(jiān)察”的工作思路，緊緊圍繞“統(tǒng)一進(jìn)場(chǎng)、管辦分離、規(guī)則主導(dǎo)、集中監(jiān)管”的目標(biāo)要求，深入拓展公共資源交易領(lǐng)域，不斷擴(kuò)大招標(biāo)采購交易的種類和范圍。對(duì)條件成熟的醫(yī)療設(shè)備、土地使用權(quán)等公共資源交易項(xiàng)目，做好部門之間對(duì)接，積極協(xié)調(diào)，進(jìn)一步促進(jìn)“統(tǒng)一進(jìn)場(chǎng)、統(tǒng)一監(jiān)管”的交易模式。

（五）有利于規(guī)范流程，進(jìn)一步提升服務(wù)水平。一是嚴(yán)格項(xiàng)目審批。對(duì)進(jìn)場(chǎng)項(xiàng)目，按照工程、采購和產(chǎn)權(quán)交易不同類別，堅(jiān)持三級(jí)審批制度，在招標(biāo)采購交易方式核準(zhǔn)、公告發(fā)布、文件發(fā)售、中標(biāo)公示、中標(biāo)通知書發(fā)放等重要環(huán)節(jié)實(shí)行分工負(fù)責(zé)、層層把關(guān)，密切協(xié)作。二是強(qiáng)化備案管理。以合同備案為重點(diǎn)，積極做好標(biāo)后管理，確保中標(biāo)合同內(nèi)容與招投標(biāo)文件相一致，強(qiáng)化履約保證金集中繳納和標(biāo)后約談制度，督促招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人嚴(yán)格履約，鞏固招標(biāo)采購成果。

（六）有利于強(qiáng)化對(duì)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專家的綜合管理和考核。采取臨界分值提示和扣分告知的辦法，嚴(yán)格招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)考核管理；將代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量及時(shí)反饋給招標(biāo)人，實(shí)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量與報(bào)酬掛鉤；對(duì)代理機(jī)構(gòu)的考核每月一統(tǒng)計(jì)，每季度一通報(bào)，年終對(duì)代理機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員資格進(jìn)行重新審查驗(yàn)收。強(qiáng)化對(duì)評(píng)標(biāo)專家?guī)斓墓芾?，?yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入和退出制度；加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)專家的日常管理，強(qiáng)化評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)評(píng)標(biāo)專家進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核，建立評(píng)標(biāo)工作激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制。

（七）有利于建立不良行為集中曝光臺(tái)，提高監(jiān)管的威懾力。同住建、水利等行業(yè)主管部門建立信息共享機(jī)制，整合完善公共資源交易不良行為體系，通過行業(yè)主管部門不定期將在施工過程中存在的不良行為報(bào)送，在縣公共資源交易網(wǎng)設(shè)置曝光臺(tái)，集中對(duì)不良行為進(jìn)行信息公示。

但是在改革的過程中，筆者也發(fā)現(xiàn)不少問題，一是管辦不分，公共資源交易中心和監(jiān)管部門存在隸屬關(guān)系，存在管辦不分的情況。在縣級(jí)公共資源交易中心，普遍存在交易中心工作人員在招投標(biāo)活動(dòng)中代為履行監(jiān)管職責(zé)的情況。二是體制不順，由于省市縣三級(jí)普遍存在體制不同的情況，存在信息傳遞不暢，對(duì)公共資源交易工作部署有著很大的影響。三是監(jiān)管力量薄弱，公共資源監(jiān)管部門屬于新成立的部門，如不能從行業(yè)主管部門劃轉(zhuǎn)一定業(yè)務(wù)骨干，前期監(jiān)管工作會(huì)存在業(yè)務(wù)不熟悉、脫節(jié)等現(xiàn)象。

三、公共資源交易改革發(fā)展趨勢(shì)

（一）推進(jìn)公共資源交易平臺(tái)信息化建設(shè)。2013年2月4日，國家發(fā)展改革委等八部委聯(lián)合發(fā)布了《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》，加快推進(jìn)公共資源交易平臺(tái)信息化建設(shè)。筆者所在的江蘇省早在2013年就對(duì)電子招投標(biāo)進(jìn)行探索，目前，建設(shè)工程電子招投標(biāo)、遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)、不見面開標(biāo)已趨成熟。公共資源交易全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)電子化、遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)、不見面開標(biāo)是改革的方向。一是將電子招投標(biāo)、遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)、不見面開標(biāo)延伸至建設(shè)工程以外的水利、交通工程、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府采購網(wǎng)上競(jìng)價(jià)，產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)上拍賣。二是將電子招投標(biāo)方式由公開招標(biāo)延伸至所有招標(biāo)方式，真正實(shí)現(xiàn)從招標(biāo)公告發(fā)布到評(píng)標(biāo)結(jié)果公示等全過程電子化。

（二）強(qiáng)化監(jiān)管模式，實(shí)行綜合監(jiān)管。公共資源交易改革的核心是監(jiān)管職能和體制建設(shè)，由于以前公共資源監(jiān)管都是條線監(jiān)管為主，工程建設(shè)、水利、交通招投標(biāo)都是各行業(yè)主管部門監(jiān)管，產(chǎn)權(quán)交易由國資部門監(jiān)管，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，政府采購由財(cái)政部門監(jiān)管，土地使用權(quán)由自然資源和規(guī)劃局監(jiān)管，各部門各自為政，出臺(tái)各行業(yè)的交易規(guī)則，導(dǎo)致部門之間規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)不一。江蘇省在機(jī)構(gòu)改革中通過“三集中、三到位”逐步把公共資源交易的審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)劃到行政審批部門。條線監(jiān)管模式容易產(chǎn)生同體監(jiān)督、信息不透明等問題，綜合監(jiān)管的模式有助于打破行業(yè)壁壘，提高綜合監(jiān)管效能，綜合監(jiān)管符合公共資源監(jiān)管改革的發(fā)展方向。