公益訴訟調(diào)查權(quán)的運行困境和完善路徑

毛建岳

摘 要：公益訴訟調(diào)查權(quán)面臨著規(guī)范性依據(jù)不足、調(diào)查措施單薄、保障機制缺位等問題，制約公益訴訟工作的深入開展。需要結(jié)合司法實踐，在明晰其本質(zhì)屬性、功能目的、運行特點等基礎上，完善權(quán)力運行機制，強化其剛性和權(quán)威，實現(xiàn)調(diào)查權(quán)的高效規(guī)范行使。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 調(diào)查權(quán) 運行邏輯

一、公益訴訟調(diào)查權(quán)運行的現(xiàn)實困境

（一）公益訴訟案件特點折射出調(diào)查權(quán)對公益訴訟開展支撐不足

一是案件類型以行政公益訴訟為主。行主民輔的格局，除民事公益訴訟線索基數(shù)更小外，其成案率相對較低也是因素之一。在線索排查階段，行政公益訴訟案件的調(diào)查，通過現(xiàn)場了解結(jié)合調(diào)取復印行政執(zhí)法卷宗資料，一般就可以對行政行為是否合法作出初步判斷，而民事公益訴訟案件的事實證據(jù)主要依靠鑒定等方式獲得，調(diào)查技術(shù)難度更大。

二是訴訟案件以刑事附帶民事公益訴訟為主。訴訟程序的提起主要借助刑事偵查，不得不說調(diào)查權(quán)自身偏弱是重要原因。另外，在訴前程序中，民事公益訴訟案件經(jīng)公告無社會組織起訴、行政公益訴訟案件行政機關(guān)逾期未糾正違法或履行職責的，還有近一半案件未提起訴訟，調(diào)查不夠充分、訴訟證據(jù)未到位是否為其中因素值得思考。

三是案件領域集中在傳統(tǒng)的環(huán)境保護、食品藥品安全領域。一些人民群眾重點關(guān)注的如大氣污染等領域，受制于檢察機關(guān)的調(diào)查能力，公益訴訟對此回應有限。以浙江地區(qū)辦理的溴乙烷泄露事件為例，溴乙烷泄漏后極易揮發(fā)形成霧氣隨風擴散，對此，如何調(diào)查核實侵權(quán)行為污染大氣并達到損害公益標準具有相當難度。

（二）公益訴訟調(diào)查權(quán)運行機制存在的缺陷

一是規(guī)范依據(jù)欠缺。《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱“組織法”）和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“解釋”）只在法律層面對公益訴訟調(diào)查權(quán)進行了概要性的確認，《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》和《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱“指南”）雖然對調(diào)查可采取的措施進行了進一步規(guī)定，但調(diào)查權(quán)行使的原則、范圍、程序等依然模糊，可操作性不強，而且調(diào)查措施僅以最高人民檢察院內(nèi)部頒行的兩部指南為規(guī)范依據(jù)，位階太低。

二是調(diào)查手段受限。指南規(guī)定的都是柔性調(diào)查手段，實踐中會碰到有些證據(jù)通過常規(guī)方式難以固定、證據(jù)有滅失風險不采取措施將不復存在等情況，只用這些柔性調(diào)查手段難以達到調(diào)查取證目的。如有地方反映有些違法行為人在受到檢察機關(guān)調(diào)查后，采取轉(zhuǎn)移設施和經(jīng)營場所等逃避處罰手段，檢察機關(guān)的調(diào)查反倒因驚動違法行為人造成行政機關(guān)找不到違法行為人無法進行查處。[1]另外，這些柔性調(diào)查手段在實踐中不能得到充分運用，如鑒定、評估等調(diào)查方式因科技支撐缺位、費用高、周期長、協(xié)調(diào)難等因素，實踐中運用難度較大。

三是救濟性保障不足。組織法和解釋明確規(guī)定，有關(guān)單位和個人應當配合檢察機關(guān)的調(diào)查，但如何解決不予配合的情形，組織法和解釋沒有進一步規(guī)定。至于如何救濟，對于干擾妨害司法活動，威脅、報復陷害、侮辱誹謗、暴力傷害檢察人員的，可依據(jù)《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》和刑法予以救濟，但實踐中調(diào)查對象往往采取推諉、拖延、掩蓋等柔性方式不履行協(xié)助配合義務，對此檢察機關(guān)缺乏救濟性保障措施，特別是一些利益博弈明顯的案件，更難以有效破解此困境。

二、公益訴訟調(diào)查權(quán)的運行邏輯

明晰公益訴訟調(diào)查權(quán)運行的應然邏輯是明確其定位、找準完善路徑的前提。明晰公益訴訟調(diào)查權(quán)的運行邏輯，需要厘清其屬性特征、與其他權(quán)能的區(qū)別以及功能目的三個方面的問題。

（一）公益訴訟調(diào)查權(quán)的屬性特征

檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是對其他國家機關(guān)權(quán)力運行合法性的監(jiān)督，是一項具有宏觀屬性的權(quán)力，包括公益訴訟在內(nèi)的各項檢察職能皆流觴于此。公益訴訟調(diào)查權(quán)作為履行公益訴訟職能的權(quán)能和措施，是公益訴訟職能派生出來的一項輔助性權(quán)力，其屬性特征既受法律監(jiān)督權(quán)和公益訴訟職能的制約，同時也有其獨立特質(zhì)。其特征主要體現(xiàn)在三個方面。一是具有主動性、程序性特征。“公益訴訟調(diào)查是為了支持訴前程序的履行或者訴訟請求的提出，不是對人民法院據(jù)以作出裁判的證據(jù)材料的消極核實，需要檢察機關(guān)主動積極全面的收集調(diào)取相關(guān)證據(jù)”[2]，調(diào)查權(quán)具有主動性。同時法律監(jiān)督權(quán)程序性的特點亦決定了公益訴訟調(diào)查權(quán)具有該屬性，而程序性的另一層含義是指權(quán)力行使本身應依法定程序進行。二是具有監(jiān)督性、司法性特征。公益訴訟調(diào)查權(quán)是基于公益訴訟監(jiān)督職能產(chǎn)生的，本質(zhì)上是一種知情權(quán)和請求權(quán)，體現(xiàn)法律監(jiān)督屬性。公益訴訟監(jiān)督不是一般意義上的指導性監(jiān)督，是以個案方式進行的具體監(jiān)督，調(diào)查權(quán)的開展以圍繞個案中的相關(guān)事實進行，取得的證據(jù)可以作為監(jiān)督意見的依據(jù)。三是公益訴訟調(diào)查權(quán)具有屬性復合性特征。公益訴訟是“以當事人化的法律角色和程序來實施法律監(jiān)督，其法律監(jiān)督的目的與實現(xiàn)公益訴權(quán)的目的是一致的”，公益訴訟調(diào)查權(quán)同時基于檢察機關(guān)法律監(jiān)督和當事人的舉證責任，既具有法律監(jiān)督職權(quán)屬性又具有請求權(quán)基礎上的當事人證明權(quán)屬性，兼具權(quán)力型調(diào)查和權(quán)利型調(diào)查的二重屬性。[3]

（二）公益訴訟調(diào)查權(quán)和其他調(diào)查權(quán)的區(qū)別

厘清與其他調(diào)查權(quán)的區(qū)別，有利于進一步明晰其本質(zhì)屬性和運行特點。首先，公益訴訟調(diào)查權(quán)與其他調(diào)查主體的調(diào)查權(quán)，在權(quán)力屬性、調(diào)查措施、調(diào)查權(quán)保障上皆有不同。（1）行政調(diào)查權(quán)?；谛姓?quán)性質(zhì)，依據(jù)職權(quán)調(diào)查為主，體現(xiàn)單向性。行政機關(guān)的調(diào)查可以根據(jù)行政行為種類和行政活動的目的不同，采取詢問、檢查、鑒定、扣押等具體的調(diào)查方式，調(diào)查方式不同，能實現(xiàn)相應行政任務的程度也不同，對當事人的自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)的限制也不同。（2）法院司法調(diào)查權(quán)。法院的司法調(diào)查權(quán)具有謙抑性、補充性特征，雖然沒有強制性手段，但在效力保障上具有強制性，對于不配合調(diào)查的，法院可以采取拘留、罰款等司法強制措施。（3）監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)。以紀檢調(diào)查、行政調(diào)查和職務犯罪偵查為權(quán)力前身，監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)在性質(zhì)上具有行政、司法和監(jiān)察的復合屬性，調(diào)查措施范圍和強制性手段與刑事偵查相當。

其次，與檢察機關(guān)其他模式的調(diào)查權(quán)，在行使目的、范圍等方面也有所不同。檢察機關(guān)因履行法律監(jiān)督職責的不同，存在民事、行政檢察監(jiān)督調(diào)查、公益訴訟調(diào)查、刑事訴訟監(jiān)督調(diào)查等不同的調(diào)查模式。（1）民事、行政檢察監(jiān)督調(diào)查權(quán)。民事檢察、行政檢察監(jiān)督的調(diào)查權(quán)屬性比較單一，是一種單純的權(quán)力型調(diào)查，調(diào)查不為任何一方當事人利益，旨在監(jiān)督糾正訴訟違法問題和司法不公，調(diào)查取決于監(jiān)督的必要性。（2）刑事訴訟監(jiān)督調(diào)查權(quán)。其側(cè)重點在于核實，主要是為更好地履行法律監(jiān)督職責而對已有證據(jù)進行核實確認，一方面通過調(diào)查實現(xiàn)對訴訟的監(jiān)督，另一方面更好地保障自身訴權(quán)得以實現(xiàn)。

（三）公益訴訟調(diào)查權(quán)的功能與證明責任的關(guān)系

調(diào)查服務于舉證，圍繞證明要求和標準開展，調(diào)查權(quán)與舉證責任、證明標準三者之間具有目的主義關(guān)系。這可以從各種調(diào)查權(quán)的法律規(guī)定中得到體現(xiàn)，具體見上表。

調(diào)查權(quán)與調(diào)查機關(guān)的證明責任息息相關(guān)，證明責任越重，證明標準越高，調(diào)查權(quán)也越充分，呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系。公益訴訟調(diào)查權(quán)亦應如此，雖然在訴前程序和訴訟程序中，調(diào)查權(quán)行使的定位不同，訴前主要基于監(jiān)督者定位調(diào)查取證，訴訟過程中既有監(jiān)督者定位也有基于當事人證明權(quán)的調(diào)查取證，但調(diào)查都是圍繞相關(guān)證據(jù)和案情進行，與舉證責任密切關(guān)聯(lián)。

三、公益訴訟調(diào)查權(quán)運行機制的完善路徑

（一）“三化”原則構(gòu)建公益訴訟調(diào)查權(quán)運行機制

公益訴訟調(diào)查權(quán)作為檢察監(jiān)督調(diào)查權(quán)的一種，“與監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)在權(quán)力位階上處于同等地位，是一個具備立法授權(quán)、權(quán)力內(nèi)容、行使措施、法律追責等一套完整的權(quán)力體系”[4]，規(guī)范其運行機制既是調(diào)查權(quán)具備公信力所需，也是其法律性、程序性特征的要求。在機制設計上，要注重根據(jù)調(diào)查權(quán)的屬性特征，堅持層次化、適度化、司法化原則設計。

層次化，是指根據(jù)調(diào)查要求、舉證責任的不同進行分層次、階段性設計。公益訴訟案件類型和訴訟階段不同，調(diào)查目的、舉證責任、證明標準也不同。如在民事公益訴訟案件中，檢察機關(guān)起到公益保護的補位和訴訟督促作用，調(diào)查的目的是查清事實;在行政公益訴訟案件中，檢察機關(guān)是提起公益訴訟的唯一主體，除了查清事實，還要確認行政行為是否違法。行政公益訴前階段的主要目的是發(fā)揮行政機關(guān)自我糾錯的主觀能動性，檢察機關(guān)對行政機關(guān)違法履職或不作為承擔初步證明責任;檢察機關(guān)在訴訟階段要圍繞公益受損事實、損害行為、因果關(guān)系等進行全面舉證。適度化，是指注重司法資源的優(yōu)化配置，堅持效益性和必要性原則。具體而言，在調(diào)查范圍上調(diào)查應基于糾正違法行為和維護公益的需要;調(diào)查模式的選擇和運用上要根據(jù)證明責任和證明要求的不同進行合理設計，實現(xiàn)司法成本與調(diào)查目的、任務相匹配;調(diào)查措施要體現(xiàn)遞進性，證據(jù)可以通過調(diào)查對象收集提供的，應優(yōu)先選擇讓其提供，可以用非強制措施調(diào)查取證的，應優(yōu)先適用非強制措施。司法化，是基于公益訴訟調(diào)查權(quán)所具有的司法屬性，在程序上體現(xiàn)司法特征。司法化一方面要求調(diào)查程序設置盡可能具體化、明確化;另一方面要將司法責任制落實到調(diào)查權(quán)運行機制中去，明確檢察人員行使調(diào)查權(quán)的相應責任承擔。

（二）均衡設置公益訴訟調(diào)查權(quán)的調(diào)查措施

如前分析，調(diào)查權(quán)與舉證責任、證明標準正相關(guān)。合理設置調(diào)查措施，首先要明晰檢察機關(guān)在公益訴訟中承擔的舉證責任和證明標準是什么？探究答案需理順三個問題。一是檢察機關(guān)法律監(jiān)督者的地位與其在公益訴訟中的舉證責任大小無必然聯(lián)系。有觀點認為檢察機關(guān)是法律監(jiān)督者，而且解釋對于諸如法院移送執(zhí)行生效判決等基于法律監(jiān)督屬性的特殊規(guī)定，意味著檢察機關(guān)的訴訟地位不同于一般原告，應承擔更大的舉證責任。其實兩者系不同層面的問題，舉證責任大小和分擔方式是訴訟法層面的問題，檢察機關(guān)的地位問題更多是憲法層面的問題，兩者并無正相關(guān)的聯(lián)系。二是檢察機關(guān)在公益訴訟中的舉證責任總體上按照“誰主張、誰舉證”的證據(jù)原理設計。舉證責任的確定要考慮雙方當事人訴訟地位平等的價值取向，雖然程序上對檢察機關(guān)有一些特殊設置，但其本質(zhì)還是相當于原告地位。行政公益訴訟中檢察機關(guān)還要證明行政機關(guān)存在違法履職或不作為，實際上改變了傳統(tǒng)行政訴訟舉證責任分配規(guī)則，提高了檢察機關(guān)的舉證責任，這恰與行政公益訴訟具有的法律監(jiān)督屬性和兩者具有對等的訴訟地位相適應。三是舉證責任根據(jù)公益訴訟類別和階段有所不同。

綜上，檢察機關(guān)在公益訴訟中的舉證責任和證明標準是根據(jù)不同程序，基于監(jiān)督地位或訴訟目的而設置的，舉證責任和證明標準與行政調(diào)查、行政訴訟類似，具有靈活性、階梯性和多元性的特征。相應的，調(diào)查措施也應依據(jù)舉證責任大小和證明標準高低，體現(xiàn)層次性、多樣化。如此，可借鑒參照行政調(diào)查權(quán)和行政訴訟，賦予更為充分靈活的調(diào)查措施，一方面豐富調(diào)查措施，在原有調(diào)查措施上進一步增加諸如檢查、監(jiān)測等調(diào)查措施;另一方面探索除限制人身自由的強制性調(diào)查措施之外的類似如行政調(diào)查中的封存、扣押、凍結(jié)、責令立即停止侵害公益行為等強制性調(diào)查措施，以利于固定證據(jù)、及時取證。

賦予公益訴訟調(diào)查權(quán)一定的強制性調(diào)查措施既有法理上支撐也有實踐需求。檢察機關(guān)調(diào)查能力與公益訴訟舉證責任還不相匹配，實踐中存在損害認定復雜、違法行為和損害后果認定難、因果關(guān)系認定難等問題，檢察機關(guān)在證據(jù)材料上又處于弱勢，很大一部分證據(jù)集中于調(diào)查對象一方。且大部分案件是行政公益訴訟案件，其中多數(shù)又通過訴前程序終結(jié)，檢察機關(guān)也無法利用證據(jù)保全、特殊證據(jù)規(guī)則等方式調(diào)查取證。另外，從調(diào)查權(quán)發(fā)展看，其內(nèi)容和措施不是一成不變的，可以根據(jù)實踐需要而豐富。如民事檢察調(diào)查措施從最初的只限于書面審查發(fā)展到如今可綜合采用書面審查、鑒定、審計等多種調(diào)查方式;刑事訴訟中調(diào)查的內(nèi)涵也隨著監(jiān)察法的出臺發(fā)生改變。[5]既然公益訴訟實踐對豐富調(diào)查權(quán)措施有著現(xiàn)實需求，法律也有回應實踐的必要。

（三）補強公益訴訟調(diào)查權(quán)的強制性保障

調(diào)查權(quán)強制性保障大致可分為三類模式：（1）賦予調(diào)查機關(guān)強制性調(diào)查措施+明確調(diào)查對象的配合義務;（2）未賦予調(diào)查機關(guān)強制性調(diào)查措施+明確調(diào)查對象的配合義務;（3）賦予調(diào)查機關(guān)強制性調(diào)查措施+未明確調(diào)查對象的配合義務。公益訴訟調(diào)查權(quán)的保障模式形式上屬于第二種，但實質(zhì)上卻存在著重大缺陷，即調(diào)查對象違反配合義務的法律責任缺位。就公益訴訟調(diào)查權(quán)而言，規(guī)定調(diào)查對象不予配合的法律責任，一定程度上比賦予強制性調(diào)查措施更為重要。實踐中，行政機關(guān)、企業(yè)等早已掌握不少證據(jù)，尤其是行政機關(guān)前期在履行行政管理職責中要制作獲取大量信息材料。重復調(diào)查取證與訴訟經(jīng)濟原則相悖，調(diào)取行政機關(guān)的執(zhí)法證據(jù)應成為檢察機關(guān)取證的首選方式，而這需要調(diào)查對象的協(xié)助配合。因此進一步明確違反配合調(diào)查義務的法律后果尤為重要，對于不履行配合調(diào)查義務的，可以參照民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定，視情況采取罰款、拘留等懲罰性措施。

注釋：

[1]參見北京市朝陽區(qū)人民檢察院課題組：《行政公益訴訟檢察調(diào)查權(quán)行使困境與完善路徑初探》，《中國檢察官》2019年第3期。

[2]習麗嬪、湯博為：《檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)研究》，《安徽警官職業(yè)學院學報》2018年第2期。

[3]參見陳宏：《公益訴訟檢察調(diào)查權(quán)的權(quán)屬特征研究》，《汕頭大學學報》2019年第1期。

[4]舒小慶：《監(jiān)察法實施中檢察院職能再審視》，《學習時報》2018年10月22日。

[5]參見程雷：《“偵查”定義的修改與監(jiān)察調(diào)查權(quán)》，《國家檢察官學院學報》2018年第5期。