安全生產(chǎn)行政公益訴訟制度實(shí)踐與思考

陜西省人民檢察院公益訴訟新領(lǐng)域探索課題組

摘 要：檢察機(jī)關(guān)提起安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟對于督促行政機(jī)關(guān)依法履職，防范化解安全生產(chǎn)事故風(fēng)險(xiǎn)具有重大意義。將安全生產(chǎn)納入檢察公益訴訟案件范圍具有必要性與可行性，建議通過加大立法規(guī)制、完善監(jiān)督方式、建立專家評審制度、構(gòu)建協(xié)作機(jī)制等方式，完善安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟制度，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn) 檢察監(jiān)督 行政公益訴訟 案件范圍

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”，為檢察公益訴訟發(fā)展指明了方向。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的社會轉(zhuǎn)型期，安全事故頻發(fā)，而現(xiàn)有的監(jiān)管體制不完善及監(jiān)管措施不到位是事故頻發(fā)的重要原因。將安全生產(chǎn)納入檢察公益訴訟案件范圍，是落實(shí)全會精神、完善檢察公益訴訟制度應(yīng)有之義。

一、基本案情

2018年6月，某省人民檢察院將最高人民檢察院交辦的嘉陵江尾礦庫生態(tài)安全隱患案件線索交由某市人民檢察院辦理，某市縣兩級檢察院對交辦函所附材料反映的問題持續(xù)跟進(jìn)，報(bào)經(jīng)省人民檢察院審核后，縣人民檢察院針對其中危險(xiǎn)級別最高的某選礦廠汪家溝礦庫（D級尾礦庫）啟動(dòng)行政公益訴訟程序。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：某選礦廠于2003年3月建成，2006年停用，所選礦種為鐵礦，礦庫庫容已滿，其下游水體系嘉陵江且該尾礦庫壩角距離何家?guī)r社區(qū)600米。2018年7月，當(dāng)?shù)乜h域強(qiáng)降雨導(dǎo)致該礦庫壩體被嚴(yán)重沖刷，壩面排水系統(tǒng)嚴(yán)重?fù)p毀，對下游居民生命財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅?？h人民檢察院于2018年10月11日向縣應(yīng)急管理局發(fā)出檢察建議，建議其積極履行監(jiān)管職責(zé)，消除汪家溝尾礦庫安全生產(chǎn)事故隱患。檢察建議發(fā)出后，縣應(yīng)急管理局僅在2018年對汪家溝尾礦庫實(shí)施了汛期應(yīng)急治理工程，未實(shí)施閉庫工程。汪家溝尾礦庫停用已10多年，閉庫問題至今未解決，國家利益、社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)，經(jīng)省人民檢察院批準(zhǔn)，縣人民檢察院于2020年3月2日向縣人民法院提起行政公益訴訟，請求判令縣應(yīng)急管理局對汪家溝尾礦庫繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)，切實(shí)保護(hù)國家利益和社會公共利益?？h人民法院支持了縣人民檢察院的訴訟請求。

二、辦案難點(diǎn)與重點(diǎn)

（一）能否將尾礦庫案作為檢察公益訴訟案件辦理

由于尾礦庫案屬于安全生產(chǎn)領(lǐng)域案件，且尚未發(fā)生實(shí)然損害，對于能否將該案納入檢察公益訴訟案件范圍，實(shí)踐中存在分歧。

當(dāng)前，法律明確賦權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的五大領(lǐng)域都是社會關(guān)注度高、公益容易受到侵害領(lǐng)域，而安全生產(chǎn)與人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全息息相關(guān)，與五大領(lǐng)域具有同質(zhì)性。此外，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防勝于事后監(jiān)督。安全事故一旦發(fā)生，會對國家利益和社會公共利益造成重大損害。在尾礦庫案中，汪家溝尾礦庫排水系統(tǒng)已經(jīng)嚴(yán)重受損，直接威脅下游群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。尾礦庫潰壩，后果將十分嚴(yán)重?？h人民檢察院經(jīng)反復(fù)論證，認(rèn)為按照檢察公益訴訟維護(hù)公益之目的，可以在縣安全監(jiān)管部門等怠于履行職責(zé)，以致發(fā)生危及公共安全的重大隱患時(shí)及時(shí)履行公益訴訟職責(zé)?？h人民檢察院經(jīng)層報(bào)省人民檢察院審核后，將尾礦庫案作為行政公益訴訟案件立案。

（二）如何確定檢察建議制發(fā)對象

在尾礦庫行政公益訴訟案辦理過程中，關(guān)于如何確定檢察建議制發(fā)對象的問題，縣人民檢察院辦案人員內(nèi)部有不同意見。部分檢察官認(rèn)為鐵礦尾礦中殘余的浮選藥劑成分會隨雨水進(jìn)入周邊的農(nóng)田、河流，對環(huán)境造成污染，并且尾礦庫一旦泄露，可能造成水體嚴(yán)重污染，涉及環(huán)保部門監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)當(dāng)向縣環(huán)保部門發(fā)送檢察建議。而另一部分檢察官則認(rèn)為，某選礦廠尾礦庫被評為D級尾礦庫，存在重大的安全隱患。而根據(jù)我國安全生產(chǎn)法第9條之規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依法對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理，縣級以上地方各級政府有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理。根據(jù)縣應(yīng)急管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)和人員編制相關(guān)規(guī)定，縣應(yīng)急管理局負(fù)有對安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查的職責(zé)，而且，目前并無相關(guān)證據(jù)證明某選礦廠汪家溝尾礦庫對周邊環(huán)境造成污染。經(jīng)研究，縣人民檢察院向縣應(yīng)急管理局制發(fā)檢察建議。

（三）如何充分發(fā)揮督促、協(xié)同作用

收到檢察建議后，縣應(yīng)急管理局根據(jù)尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定第40條“生產(chǎn)經(jīng)營單位或者尾礦庫管理單位違反本規(guī)定第十八條規(guī)定的，給予警告，并處3萬元的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，依法責(zé)令停產(chǎn)整頓或者提請縣級以上地方人民政府按照規(guī)定權(quán)限予以關(guān)閉”以及第41條“生產(chǎn)經(jīng)營單位違反本規(guī)定第二十八條第一款規(guī)定不主動(dòng)實(shí)施閉庫的，給予警告，并處3萬元的罰款”之規(guī)定，對汪家溝尾礦庫進(jìn)行了汛期應(yīng)急處理。經(jīng)縣應(yīng)急管理局初步估算，汪家溝尾礦庫及當(dāng)?shù)仄渌驳V庫閉庫提標(biāo)改造項(xiàng)目共需要資金5260萬元。由于該尾礦庫為無主尾礦庫，且縣應(yīng)急管理局申請的關(guān)閉小企業(yè)治理資金未落實(shí)到位，由此，汪家溝尾礦庫一直未實(shí)施閉庫工程。為推動(dòng)問題得到解決，縣人民檢察院向當(dāng)?shù)乜h委、上級檢察院報(bào)告尾礦庫安全隱患相關(guān)情況，并組織縣應(yīng)急管理局召開聯(lián)席會議，商討解決尾礦庫閉庫問題。由于涉及資金數(shù)額較大，閉庫問題一直未能有效解決，2個(gè)月整改期結(jié)束，汪家溝尾礦庫安全隱患仍然存在，由此，縣人民檢察院依法向縣人民法院提起行政公益訴訟。

三、將安全生產(chǎn)納入行政公益訴訟案件范圍具有必要性及可行性

（一）將安全生產(chǎn)納入行政公益訴訟案件范圍的必要性

安全生產(chǎn)是指在生產(chǎn)經(jīng)營中，為避免人員人身、財(cái)產(chǎn)遭受損害而采取各種預(yù)防和控制手段。我國安全生產(chǎn)工作主要涉及消防、道路交通、水上交通、民用航空及高危行業(yè)，如煤礦、非煤礦山、建筑施工、危險(xiǎn)化工、煙花爆竹等行業(yè)。根據(jù)我國安全生產(chǎn)法第3條的規(guī)定，安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機(jī)制。該法明確了我國安全生產(chǎn)的工作機(jī)制，包括企業(yè)主體責(zé)任、政府監(jiān)管責(zé)任、社會公眾監(jiān)督等。

就目前我國安全生產(chǎn)現(xiàn)狀來看，企業(yè)是安全生產(chǎn)責(zé)任主體，落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任關(guān)乎職工生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)乎企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，然而部分企業(yè)只顧眼前利益，安全生產(chǎn)意識淡薄、隱患排查治理不徹底，落后工藝、技術(shù)、裝備和產(chǎn)能大量存在，安全生產(chǎn)領(lǐng)域事故頻發(fā)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年全年各類安全事故共死亡37852人，2018年各類生產(chǎn)安全事故共死亡34046人，2019年各類生產(chǎn)安全事故共死亡29519人。[1] 這些數(shù)據(jù)表明安全生產(chǎn)領(lǐng)域迫切需要加強(qiáng)監(jiān)管力度，創(chuàng)新監(jiān)管方式。

行政機(jī)關(guān)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任。行政權(quán)具有主動(dòng)性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，對于維護(hù)安全生產(chǎn)意義重大。然而，隨著城市規(guī)模日益擴(kuò)大，城市建設(shè)、軌道交通、消防設(shè)備、油氣輸送管道、電梯設(shè)備以及人員密集場所等安全風(fēng)險(xiǎn)隱患突出，此外，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模日益擴(kuò)大，生產(chǎn)經(jīng)營單位密集的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)增多，種種因素疊加導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)安全監(jiān)管壓力劇增，監(jiān)管能力不足問題凸顯。同時(shí)，地方政府出于提升經(jīng)濟(jì)效益的考慮，對安全生產(chǎn)事故風(fēng)險(xiǎn)的容忍度比較高，監(jiān)管不敢較真碰硬，監(jiān)管措施難以落實(shí)到位。以江蘇響水化工廠大爆炸案為例，執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)天嘉宜化工有限公司存在嚴(yán)重的安全隱患，也作出了6次行政處罰，但每一次處理都沒有真正撼動(dòng)企業(yè)，罰款數(shù)額與企業(yè)巨大的商業(yè)利益對比懸殊，執(zhí)法寬松軟的處罰模式與企業(yè)僥幸心理最終釀成巨禍。[2]

就社會公眾監(jiān)督而言，目前各地已經(jīng)成立了一些促進(jìn)安全生產(chǎn)的社會團(tuán)體，但仍存在社會團(tuán)體專業(yè)化程度不高、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對社團(tuán)組織不重視、不同主體之間信息溝通渠道不順暢等問題，導(dǎo)致未能監(jiān)督到位。

（二）將安全生產(chǎn)納入行政公益訴訟案件范圍的可行性

2016年12月9日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）中提出“研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度”，為檢察機(jī)關(guān)提起安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟提供了明確的政策支撐。

從行政公益訴訟功能與作用來看，其能有效彌補(bǔ)安全生產(chǎn)領(lǐng)域現(xiàn)有行政監(jiān)管模式的不足。一方面，行政公益訴訟訴前程序有利于實(shí)現(xiàn)對安全生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防控。安全生產(chǎn)與人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全息息相關(guān)，一旦發(fā)生事故往往嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)秩序及社會穩(wěn)定，嚴(yán)重危害公共利益，因此防范勝于追責(zé)。在安全監(jiān)管部門怠于履行職責(zé)，產(chǎn)生危及公共安全重大隱患時(shí)，檢察機(jī)關(guān)事前或者事中介入，可以有效彌補(bǔ)事后救濟(jì)的局限性，對訴訟手段“引而不發(fā)”，以較低的成本督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履職，[3] 將安全生產(chǎn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患降至最低，推動(dòng)提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。另一方面，行政公益訴訟的結(jié)構(gòu)是“官告官”，是司法權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的橋梁，能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)違法、不適當(dāng)履職形成一定威懾。[4] 檢察機(jī)關(guān)通過提起行政公益訴訟方式督促行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，以達(dá)到維護(hù)公益的目的。若行政機(jī)關(guān)在收到訴前檢察建議后沒有窮盡法律手段，不正確、不完全履行作為義務(wù)，公益沒有得到切實(shí)維護(hù)，檢察機(jī)關(guān)就可以提起行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，維護(hù)受損的公益。

四、安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟制度完善路徑

（一）加大立法規(guī)制

安全生產(chǎn)涉及社會生活的方方面面，安全生產(chǎn)的監(jiān)管主體包括應(yīng)急管理、公安、交通、鐵道、民航等職能部門，涉及的法律法規(guī)紛繁復(fù)雜，黨的十八大以來，我國安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系不斷完善，截至2019年4月，已有11部專項(xiàng)法律、3部司法解釋、20余部國家行政法規(guī)、30余部地方性法規(guī)、100余部部門規(guī)章、近400部安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。[5] 部門制定出臺的規(guī)章制度存在監(jiān)管漏洞，也時(shí)常出現(xiàn)職能不清或者職能交叉的情況，而安全生產(chǎn)法是全面規(guī)范安全生產(chǎn)的專門法律，也是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法，建議將檢察公益訴訟納入安全生產(chǎn)法，規(guī)定人民檢察院在安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門不作為或者違法行使職責(zé)，致使公共安全受到損害或者有危及公共安全重大風(fēng)險(xiǎn)的，可以向相關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其依法履職，行政機(jī)關(guān)不依法履職的，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起訴訟。

同時(shí)，尚需要進(jìn)一步完善相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。以尾礦庫行政公益訴訟案中汪家溝尾礦庫應(yīng)當(dāng)閉庫而不閉庫的問題為例，根據(jù)尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定第40條、第41條之規(guī)定，應(yīng)急管理部門對應(yīng)當(dāng)閉庫不閉庫的生產(chǎn)經(jīng)營單位或者尾礦庫管理單位，僅能給予警告、罰款、停業(yè)整頓等處罰，該處罰措施往往不能實(shí)現(xiàn)恢復(fù)受損公益的目的，而閉庫則要提請縣級以上地方人民政府按照規(guī)定權(quán)限履行相應(yīng)程序，不利于公益得到及時(shí)維護(hù)。因此，建議通過立法賦予應(yīng)急管理部門要求行政相對人閉庫直至受損公益得以恢復(fù)的職責(zé)。

（二）完善監(jiān)督方式

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持正確憲法定位，完善監(jiān)督方式。首先，加強(qiáng)與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門溝通、協(xié)調(diào)。張軍檢察長在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上所作的《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》中指出，“解決違法行為不必訴至法庭，這是公益訴訟與普通民事訴訟、行政訴訟的重要不同之處”，[6] 各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把與行政機(jī)關(guān)磋商作為提出檢察建議的必經(jīng)程序。安全生產(chǎn)事故的發(fā)生和演變具有突發(fā)性和不確定性。就安全生產(chǎn)監(jiān)管而言，以主動(dòng)性和靈活性見長的行政機(jī)關(guān)更具有優(yōu)勢。檢察機(jī)關(guān)要通過開展訴前磋商和制發(fā)檢察建議等方式督促行政機(jī)關(guān)盡快履職，消除安全生產(chǎn)隱患。其次，完善起訴制度。對于經(jīng)過訴前程序，行政機(jī)關(guān)未依法履職或履職不到位，造成安全事故隱患仍未消除或者事故造成的損害沒有得到彌補(bǔ)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法提起行政公益訴訟。在現(xiàn)行的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制下，日常監(jiān)管和行政處罰一般由區(qū)縣應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)，而行政審批權(quán)限主要集中在省、市兩級，如何確定適格被告、審批機(jī)關(guān)能否成為公益訴訟被告等都是值得深入探討的問題。最后，注重從個(gè)案、類案辦理中發(fā)現(xiàn)背后的監(jiān)管體制機(jī)制問題。通過個(gè)案、類案梳理，推動(dòng)建章立制，完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制，以最小的司法投入獲得最佳的社會效果。

（三）建立專家評審制度

與生態(tài)環(huán)境、食品藥品等領(lǐng)域相比，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)π姓C(jī)關(guān)不作為的評判更具有跨專業(yè)學(xué)科的復(fù)雜性。以化工生產(chǎn)為例，對是否危及公共安全及行政機(jī)關(guān)不依法履職的判斷，必然涉及到化工作業(yè)方面技術(shù)性的識別問題，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)沒有被賦予偵查權(quán)力，僅具有案件的調(diào)查核實(shí)權(quán)，安全生產(chǎn)領(lǐng)域涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)且多為相對密閉場合，如果當(dāng)事人不配合，檢察機(jī)關(guān)很難取得相關(guān)證據(jù)。檢察建議發(fā)出后，行政機(jī)關(guān)提供的安全生產(chǎn)整治方案是否有效、可行，如何對整治方案進(jìn)行評估等均超出了檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)范圍。鑒于此，應(yīng)適當(dāng)借助專業(yè)評審力量，引入安全評價(jià)機(jī)制、專家輔助人制度等支持檢察公益訴訟，在調(diào)查取證、檢察建議的制發(fā)及出庭等環(huán)節(jié)均由相關(guān)專家或權(quán)威機(jī)構(gòu)提供專業(yè)技術(shù)評估、進(jìn)行專業(yè)評價(jià)等。

（四）構(gòu)建協(xié)作機(jī)制

當(dāng)前，對安全生產(chǎn)的監(jiān)管主要依靠行政手段，由應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)。然而，由于歷史或者現(xiàn)實(shí)原因，部分企業(yè)難以履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)存在困難。如在尾礦庫行政公益訴訟案中，汪家溝尾礦庫以及當(dāng)?shù)仄渌驳V庫閉庫問題的徹底解決，僅僅依靠行政機(jī)關(guān)一方的力量是不夠的。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對同類問題的梳理，向政府及有關(guān)部門發(fā)送社會治理類檢察建議，同時(shí)要完善請示報(bào)告制度，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)攸h委、政府的溝通、協(xié)調(diào)，完善一體化辦案機(jī)制，共同助力解決安全生產(chǎn)相關(guān)問題。

安全生產(chǎn)重于泰山。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極、穩(wěn)妥推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟工作，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，排除安全隱患，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量。

注釋：

[1]參見《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《中華人民共和國2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

[2]參見徐本鑫、儲源：《安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟的制度邏輯》，《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2020年第1期。

[3]林鴻潮、趙藝絢：《論安全生產(chǎn)行政公益訴訟——從“3·21”響水爆炸事故暴露的監(jiān)管短板說起》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社科版）2020年第1期。

[4]同前注[3]。

[5]參見李洪興：《讓“安全第一”更加深入人心》，《人民日報(bào)》2019年4月9日。

[6]《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》，最高人民檢察院網(wǎng) https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，最后訪問日期：2020年4月17日。