封藹然 李嬋娟
摘 要:近年來,我國在自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的放松管制改革已經(jīng)取得一些成果,但是產(chǎn)業(yè)績效低下、消費(fèi)者福利損失等問題仍然存在。本文基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角,對我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制的必要性進(jìn)行分析,結(jié)合國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn),提出對于我國推進(jìn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革的相關(guān)思考。
關(guān)鍵詞:新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)? 自然壟斷產(chǎn)業(yè)? 放松管制
中圖分類號:F202 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:2096-0298(2020)06(b)--02
1 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論結(jié)合放松管制分析
1.1 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改革
本質(zhì)上,經(jīng)濟(jì)學(xué)是研究稀缺資源的產(chǎn)權(quán),一個社會中的稀缺資源分配指將權(quán)利在資源的使用中進(jìn)行分配。經(jīng)濟(jì)學(xué)問題,其實(shí)也就是產(chǎn)權(quán)該如何界定和交換的問題(Alchian,1967)。
產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對效率有著重要影響。由于現(xiàn)實(shí)世界的復(fù)雜性和行為人的有限理性,社會運(yùn)行會產(chǎn)生大量交易費(fèi)用,因此產(chǎn)權(quán)的不同結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生不同的激勵,也會導(dǎo)致不同效率的結(jié)果。對于“產(chǎn)權(quán)”與“有效激勵”之間的關(guān)系,長久以來經(jīng)濟(jì)學(xué)家便進(jìn)行了討論,并對所有權(quán)與企業(yè)績效進(jìn)行了分析。結(jié)論是:產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為私有企業(yè)比國有企業(yè)效率更高。
產(chǎn)權(quán)對企業(yè)主體的效率具有激勵優(yōu)勢,但這并非是采取企業(yè)私有制的充分條件。在市場制度等制度不完善的環(huán)境中,單純依靠產(chǎn)權(quán)制度改革來提高企業(yè)效率,并不會取得預(yù)期的效果,此時需要引入競爭來提高企業(yè)效率??傮w而言,產(chǎn)權(quán)與競爭的相互配合可以提高企業(yè)的效率。
1.2 交易費(fèi)用與放松管制
交易費(fèi)用理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論,由于現(xiàn)實(shí)世界的不確定性以及行為人決策時的有限理性,交易費(fèi)用無處不在,社會的運(yùn)轉(zhuǎn)形成了大量的交易費(fèi)用,在決策過程中,交易費(fèi)用便成為不可忽視的一部分。
研究交易費(fèi)用理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森(Williamson)認(rèn)為,交易費(fèi)用的形成有三個原因:行為人受到限制的理性思考、企業(yè)機(jī)會主義傾向以及企業(yè)資產(chǎn)的專用性。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中,交易費(fèi)用類型主要包括:使用市場時形成的市場型交易費(fèi)用;企業(yè)內(nèi)部運(yùn)行產(chǎn)生的管理型交易費(fèi)用以及政治體制中制度運(yùn)行和調(diào)整所涉及的政治型交易費(fèi)用。
結(jié)合交易費(fèi)用的成因及類型,我們來分析自然壟斷產(chǎn)業(yè)在傳統(tǒng)管制方式下的高額交易費(fèi)用。
(1)高額的管理型交易費(fèi)用。在傳統(tǒng)管制方式下,自然壟斷產(chǎn)業(yè)由于缺乏競爭機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度缺乏激勵,企業(yè)內(nèi)成員的機(jī)會主義傾向會使其趨于顯露惰性,表現(xiàn)為草率、缺少對市場的反映等,造成了企業(yè)內(nèi)部管理型交易費(fèi)用增加。因此,在自然壟斷產(chǎn)業(yè)企業(yè)內(nèi)部,會出現(xiàn)由于缺乏激勵,“偷懶”造成的生產(chǎn)低效率問題,并且產(chǎn)生大量的管理型交易費(fèi)用。
(2)高額的政治型交易費(fèi)用。在管制的過程中,政府需要收集相關(guān)數(shù)據(jù)資料并進(jìn)行分析,也需要經(jīng)費(fèi)維持管制機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)作。由于傳統(tǒng)管制方式對企業(yè)缺乏激勵,自然壟斷產(chǎn)業(yè)企業(yè)具有機(jī)會主義傾向,管制過程中便會產(chǎn)生大量的監(jiān)督成本、談判成本、信息成本等交易費(fèi)用。管制機(jī)構(gòu)運(yùn)行大多不計(jì)成本,沒有降低成本的激勵機(jī)制。
公共利益理論認(rèn)為,政府實(shí)施管制是為了實(shí)現(xiàn)社會總福利的提升,然而在過去傳統(tǒng)的管制方式下,大量交易費(fèi)用的產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上是非效率的,是社會福利的損失。
2 自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制的國際經(jīng)驗(yàn)以及我國管制現(xiàn)狀
2.1 自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制的國際經(jīng)驗(yàn)
在20世紀(jì)70年代以前,世界范圍內(nèi)許多國家對自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的價格管制和準(zhǔn)入管制。此后,自然壟斷產(chǎn)業(yè)面臨的環(huán)境有所改變,政府的管制制度也隨之改變,向放松管制的趨勢發(fā)展。
2.2 放松管制沿著所有權(quán)私有化方向進(jìn)行
日本國鐵是自然壟斷產(chǎn)業(yè)中由國有企業(yè)向私有企業(yè)轉(zhuǎn)變的典型。日本國鐵在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之前一直是官廳壟斷企業(yè),作為國家行政機(jī)構(gòu)的附屬運(yùn)行。1949年后,日本國鐵在放松管制改革的過程中成為具有獨(dú)立法人資格的公共企業(yè);1986年日本進(jìn)一步放松管制,對國鐵進(jìn)行民營化改革,將國鐵分割成若干個鐵道股份公司。日本國鐵民營化改革結(jié)束了官僚統(tǒng)一的經(jīng)營體制,給予了企業(yè)充分的自主性。
英國和美國則分別通過出售國有股權(quán)、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的分散性以及流動性的方式,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)改革。發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明,產(chǎn)權(quán)改革使得企業(yè)運(yùn)作效率得到了極大的提高。
2.3 自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)重組
自然壟斷產(chǎn)業(yè)中既包含壟斷性業(yè)務(wù),也包含競爭性業(yè)務(wù),由于技術(shù)的不斷發(fā)展,競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域有逐漸擴(kuò)大的趨勢。對于競爭性業(yè)務(wù),政府應(yīng)放松管制,使市場機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用,提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)的效率。
發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)70年代后逐漸對自然壟斷性產(chǎn)業(yè)原有的壟斷性市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重組。20世紀(jì)90年代,英國電信產(chǎn)業(yè)允許自由進(jìn)入,打破了寡頭壟斷的局面,電信產(chǎn)業(yè)逐漸形成競爭性市場結(jié)構(gòu),企業(yè)效率得到提高。西方國家改革經(jīng)驗(yàn)表明,在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中引入競爭性業(yè)務(wù),對其進(jìn)行市場結(jié)構(gòu)重組,能夠形成有效競爭、提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率,增加消費(fèi)者福利。
2.4 引入激勵性管制
激勵性管制指通過設(shè)計(jì)合理的制度來克服傳統(tǒng)管制模式下企業(yè)缺乏激勵、存在大量交易費(fèi)用等問題,給予被管制企業(yè)提高效率的激勵,進(jìn)而減少管制成本、提高企業(yè)資源配置的效率。激勵性管制政策采用的主要方法有特許投標(biāo)制度、區(qū)域競爭制度、價格上限管制。
20世紀(jì)70年代,隨著自然壟斷產(chǎn)業(yè)私有化和自由化改革的推進(jìn),英國開始采取激勵性管制政策。美國在21世紀(jì)初,對40個州采用價格上限管制,通過激勵性管制政策調(diào)動了電信業(yè)的自主性,增加社會福利。
2.5 我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革及放松管制的實(shí)踐
中國已邁入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài),未來要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定地增長,新的動力之一便是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。有效的制度供給能夠激發(fā)企業(yè)主體的能動性,提高供給側(cè)要素生產(chǎn)力,塑造我國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展的路徑。
實(shí)際上,我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)集中于一些關(guān)乎國計(jì)民生的公用事業(yè)。過去,我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的放松管制是從政企分開開始的,但是政企分開無法解決我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)高度壟斷問題。形成市場意義上的企業(yè)后,我國自通過引入競爭、民營化等方式,漸進(jìn)式地改革了自然壟斷產(chǎn)業(yè),通過放松管制提高了產(chǎn)業(yè)的績效。
在推進(jìn)放松管制的過程中,我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)仍然存在以下問題:產(chǎn)業(yè)內(nèi)有效競爭還未形成;企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量與價格仍舊有待改善;存在行政壟斷現(xiàn)象;市場制度仍待完善等。從整體上看,自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍舊是以國家所有為主,現(xiàn)存問題要求我國進(jìn)一步探索自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革路徑。
3 對進(jìn)一步推進(jìn)我國放松管制改革的思考
在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段,為提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)的效率,進(jìn)一步推進(jìn)放松管制改革勢在必行。而要實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步推進(jìn)放松管制改革,需統(tǒng)籌產(chǎn)權(quán)改革、引入競爭、有效管制等多方面的因素,實(shí)現(xiàn)“協(xié)調(diào)式漸進(jìn)改革路徑”。
3.1 降低管理型交易費(fèi)用
實(shí)現(xiàn)有效競爭、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革?,F(xiàn)階段我國可結(jié)合引入競爭、產(chǎn)權(quán)改革兩大措施,增加對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的激勵,提升產(chǎn)業(yè)效率。
隨著技術(shù)的變革和發(fā)展,自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)的一些業(yè)務(wù)逐漸失去原有的壟斷性質(zhì),競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。針對這些競爭性業(yè)務(wù),政府可放松管制,以市場結(jié)構(gòu)重組為先導(dǎo),適時、適當(dāng)?shù)匾敫偁帣C(jī)制。
在我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi),不同產(chǎn)業(yè)開放程度不同,鐵路、郵政等行業(yè)改革相對滯后,因此應(yīng)當(dāng)加快這些產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)重組和競爭性業(yè)務(wù)的分離。但在具體拆分業(yè)務(wù)的過程中,要考慮到行業(yè)技術(shù)特征和市場等因素。
并且,有效競爭能夠推進(jìn)形成良好的市場環(huán)境,產(chǎn)權(quán)改革的有效性很大程度上倚靠著市場制度的完善程度。
在產(chǎn)權(quán)改革方面,自然壟斷產(chǎn)業(yè)由國家所有向民營化改革已是大勢所趨。對于壟斷性業(yè)務(wù),政府可放松管制,在多數(shù)企業(yè)受到國家控股的情況下,可吸收非國有資本參加。讓國有經(jīng)濟(jì)通過股份制發(fā)展混合所有制,既放大了國有經(jīng)濟(jì)吸收社會資本的功能,又發(fā)揮了非國有資本的作用。對于競爭性業(yè)務(wù),政府可放松進(jìn)入管制,吸引民營化企業(yè)進(jìn)入,以提高效率。
3.2 降低政治型交易費(fèi)用
3.2.1 推進(jìn)激勵性管制
相對于傳統(tǒng)規(guī)制改革而言,激勵性規(guī)制改革只關(guān)注企業(yè)的產(chǎn)出績效和外部效應(yīng),較少控制企業(yè)的具體行為,企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中享有更大的自主權(quán),降低內(nèi)部交易費(fèi)用。
在當(dāng)下,由于過度管制,我國自然壟斷企業(yè)缺乏激勵,仍然存在以下問題:產(chǎn)品價格與質(zhì)量令消費(fèi)者不滿、消費(fèi)者福利損失等,而激勵性管制可以緩解這類問題。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)推進(jìn)激勵性管制,如實(shí)施價格上限管制,可激勵企業(yè)增加投資以提高產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量,擴(kuò)大產(chǎn)品的需求及投資。同時激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、改革內(nèi)部管理體制。激勵性管制模仿市場機(jī)制,能夠增加企業(yè)自身激勵以提高社會福利。
3.2.2 優(yōu)化管制機(jī)構(gòu)
要保證放松管制改革的有效性,完善、獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)是必不可少的,否則會導(dǎo)致政企不分、過度干預(yù),帶來尋租和管制俘獲等問題,產(chǎn)生大量的政治型交易費(fèi)用。
因此,需完善管制機(jī)構(gòu)組織制度,建立獨(dú)立性管制機(jī)構(gòu),使管制機(jī)構(gòu)與企業(yè)相獨(dú)立,預(yù)防管制俘獲問題。同時也要使管制機(jī)構(gòu)與其他行政部門相獨(dú)立,保證管制機(jī)構(gòu)公正地對企業(yè)進(jìn)行管制行為,保障投資者“最優(yōu)投資”的實(shí)現(xiàn),實(shí)現(xiàn)市場的高效運(yùn)作,從而使自然壟斷產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展。
在建立獨(dú)立性管制機(jī)構(gòu)的同時,也要完善管制監(jiān)督制度,可通過司法審查和公眾參與制度對管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督,從而保證政府管制行為的可信度、減少管制俘獲。
參考文獻(xiàn)
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