超大城市基層治理中條塊關(guān)系協(xié)調(diào)的三重路徑

趙聚軍，張哲浩

(南開大學，天津 300350)

一、問題的提出

改革開放以來，城市人口和空間規(guī)模不斷擴大，城市治理格局亦隨之發(fā)生重大變化，原有的治理模式已無法適應新的發(fā)展需求。1996年，上海為了解決城市治理中日益凸顯的“條塊”分割等問題，率先對“兩級政府、三級管理”的城市管理體制進行了探索?！皟杉壵敝甘?、區(qū)兩級政府，“三級管理”指市、區(qū)、街道三級主體。該體制旨在通過將市級管理權(quán)限下沉至區(qū)和街道，充分調(diào)動三級主體的積極性，以適應城市發(fā)展的需要。此次改革的成果主要是劃分了市與區(qū)之間的權(quán)力界限，明確了彼此的義務(wù)，切實增強了基層政府的權(quán)力。在維護城區(qū)管理集中性、整體性、統(tǒng)一性的前提下，市政府將多方面權(quán)力向區(qū)政府下沉，擴大了區(qū)政府的管理權(quán)限，建立了區(qū)一級財政，強調(diào)發(fā)揮區(qū)級政府在城市管理中的主體作用?？傮w來看，“做實”區(qū)一級政府，對于推動經(jīng)濟發(fā)展和城市更新都發(fā)揮了積極的作用，也邁開了我國城市管理體制改革的第一步。

然而，隨著單位體制的終結(jié)，“單位辦社會”的時代結(jié)束了，原本許多由單位實際承擔的職責重新回歸政府職能部門，加上城鄉(xiāng)二元制逐漸消除，越來越多的人選擇從農(nóng)村到城市來工作，人口流動更加頻繁、退休和下崗人員增多、環(huán)保工作任務(wù)加重、扶貧工作壓力加大等空前繁多的社會事務(wù)擺在了城市各級政府面前，尤其是區(qū)政府直接面對和處理的問題越來越多。同時，近年來國內(nèi)一些特大城市通過合并整合等方式“做大做強”市轄區(qū)，人口在百萬級別的超大型市轄區(qū)大量出現(xiàn)。例如，2010年北京市將東城、西城、宣武、崇文合并重組為東城區(qū)和西城區(qū)，合并重組后的東城區(qū)和西城區(qū)常住人口均已達到百萬，相當于一個中等城市的人口規(guī)模；而朝陽區(qū)的常住人口更是接近400萬，甚至超過了很多大中城市。

由于特大城市市轄區(qū)政府社會管理職能的不斷擴容和空間規(guī)模的膨脹，區(qū)級政府已經(jīng)明顯應接不暇。鑒于此，街道作為區(qū)級政府的派出機構(gòu)，在基層治理中開始承擔越來越多的職責。尤其是屬地管理原則不斷強化，盡管街道辦在法律層面依然是區(qū)政府的派出機構(gòu)，但在實際的社會治理過程中已經(jīng)成為一個“塊”。這里的問題是，在強調(diào)各層級政府機構(gòu)“上下對口”、工作壓力層層傳導的背景下，街道這個“塊”相當多的工作是在完成上級“條”交辦的任務(wù)。而且，由于街道作為派出機構(gòu)的法律定位，其對于“條”上的各種資源根本無權(quán)調(diào)配，權(quán)責失衡的情況非常明顯，使得基層治理中的“條塊”矛盾日趨突出。在這種情況下，街道辦經(jīng)常處在“管而不理，想管沒理”的局面，在基層治理中十分被動。

為了解決基層治理中街道面臨的“條塊”矛盾與權(quán)責不對等問題，各地紛紛展開了改革創(chuàng)新，并涌現(xiàn)出三種典型的改革路徑。第一種以北京市平谷區(qū)等地為代表，基本思路是發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，通過“區(qū)域化黨建”等途徑，“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”，使得街道可以整合各種“條”的力量資源，集中解決各類民生問題；第二種是以北京市東城區(qū)等地為例，通過以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托的網(wǎng)格化管理，將管理區(qū)域劃分成網(wǎng)格，設(shè)置網(wǎng)格員、網(wǎng)格長，構(gòu)建起及時、高效的問題反饋機制，緩解街道和社區(qū)的工作壓力；第三種則是以上海、杭州、成都、武漢等地為例，通過將區(qū)級職能部門的執(zhí)法權(quán)、考評權(quán)等部分權(quán)力下沉到街道，充實街道權(quán)力，提升街道的依法辦事能力。這三種路徑可以說都是解決基層治理困境的創(chuàng)新實踐，反映出現(xiàn)階段的城市基層管理體制改革正在邁出新的步伐。然而，是否每一種改革路徑都是長久有效的？是否都具有普遍適用性？是否與其他路徑存在互補效應？文章結(jié)合城市基層治理的共性與特性，系統(tǒng)梳理現(xiàn)階段特大城市基層治理中的條塊關(guān)系問題，對三重路徑的基本特點及其適用性進行歸納，探討完善特大城市基層治理體制、機制的方向和路徑。

二、研究回顧與評價

對于“吹哨報到”、權(quán)力下沉和網(wǎng)格化管理三種協(xié)調(diào)基層“條塊”關(guān)系的改革路徑，目前學界已經(jīng)進行了比較充分的研究，但也存在一些普遍的問題。

(一)“吹哨報到”

“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”是近兩年才出現(xiàn)的新型基層治理模式，其目的也是為了探索出一條理順基層“條塊”關(guān)系的路徑。由于出現(xiàn)時間較晚，目前相關(guān)研究還不夠系統(tǒng)，已有研究主要集中在治理效果方面。多數(shù)學者認為“吹哨報到”模式為基層治理提供了有力“抓手”，充分發(fā)揮了黨在基層社會治理創(chuàng)新中的作用[1]，聚力街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，有助于破解基層治理困境，是探索大城市治理新路子的實踐創(chuàng)新[2]。從理論層面來看，“吹哨報到”機制形成了“黨領(lǐng)民治、統(tǒng)領(lǐng)共治、四治融合、引領(lǐng)善制”的新思路，創(chuàng)造性地回答了“誰來治理、怎么治理”等一系列理論和實踐問題。[3]當然，也有學者認為“吹哨報到”機制是問題驅(qū)動下產(chǎn)生的，本質(zhì)上沒有觸動現(xiàn)有體制下的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，也未對法定的執(zhí)法權(quán)責歸屬作出重新劃分或調(diào)整，而是采用針對特定公共事務(wù)和集體行為，以黨建的方式將條塊“碎片”串聯(lián)起來，彌補了科層制下的僵化與低效。[4]

總體來看，目前學界多數(shù)是基于北京平谷區(qū)的改革實踐，從黨建引領(lǐng)的視角展開研究。由于試點工作方興未艾，一些問題尚暴露不明顯，對于這種新的制度機制運行中存在的問題研究較少?！敖粥l(xiāng)吹哨”機制是否具有普遍的適用性？是否能夠真正地成為一種有法律保障的長效機制？這些都有待觀察。

(二)網(wǎng)格化管理

由于網(wǎng)格化管理模式施行已久，學界從完善基層治理的角度出發(fā)，對其概念、產(chǎn)生原因、運行邏輯、實際效果等多個方面展開了廣泛的研究。多數(shù)學者認為網(wǎng)格化管理模式是在后單位時期，政府面對日益復雜的基層社會治理形勢所提出的一種新的政策工具，本質(zhì)上是依托技術(shù)手段所采取的一種管理方式，是“尋求行政權(quán)威管理整合”[5]的新途徑：一方面，網(wǎng)格化帶來的資源高效整合、信息便捷傳遞以及基層網(wǎng)格員無縫化監(jiān)控，可以將突發(fā)公共事件解決在萌芽階段，可進行超前化的預測[6]，因此已成為基層維穩(wěn)機制的重要載體[7]；另一方面，網(wǎng)格化在基層治理中也扮演著“橋梁”的作用，為政府和社區(qū)自治組織之間提供了一個“連接平臺”，形成了“官民共治”局面[8]。

不同于早期的維穩(wěn)和公共參與傾向，新近的研究更多從精細化管理的視角展開了對網(wǎng)格化運行邏輯的再審視，認為網(wǎng)格化管理有助于全面整合社會管理與服務(wù)資源[9]，在現(xiàn)有的官僚制結(jié)構(gòu)下打破了部門、層級以及職能的邊界，突破和超越了“無縫隙政府”，實現(xiàn)了基層政府管理流程的再造[10]。當然，也有學者認為網(wǎng)格化組織結(jié)構(gòu)在運行過程中反而增加了管理層級和人員，事實上在原有管理體制中又新增了一個“條”，因此出現(xiàn)了與制度構(gòu)建的初衷相違背的新的“碎片化”格局，誘發(fā)了管理悖論。[5]

總體而言，不能否認“網(wǎng)格化”管理模式為我國基層治理開拓了一條新路，但是其并非一個“筐”，應警惕網(wǎng)格化管理的泛化傾向[11]。已有研究對網(wǎng)格化管理模式的效果進行了很好的歸納與論證，但更多的是基于理想狀態(tài)下的理論推導，從宏觀角度考量整個制度模式的運作；而且更多的是針對網(wǎng)格化管理模式本身，與其他基層治理路徑的比較分析明顯不足。鑒于此，這里結(jié)合“吹哨報到”和權(quán)力下沉兩種不同的路徑，更加全面地剖析網(wǎng)格化管理的利與弊。

(三)權(quán)力下沉

學界關(guān)于權(quán)力下沉的研究主要集中在有關(guān)街道辦事處定位的相關(guān)研究中。隨著“單位制”瓦解，社會管理職能回歸政府，作為區(qū)級政府的派出機構(gòu)和城市基層治理的“神經(jīng)末梢”，學界圍繞街道辦事處的職能定位、面臨的困境、改革趨勢等多個層面展開了廣泛的探討。對于街道辦事處在履職過程中所面臨的困境，多數(shù)學者都認同街道辦事處存在嚴重的權(quán)責失衡，難以調(diào)動足夠的資源完成治理工作，是權(quán)力向上、壓力向下的生動呈現(xiàn)[12]，也是壓力型體制下基層治理困境的典型體現(xiàn)[13]。具體來看，現(xiàn)在基層機構(gòu)設(shè)置呈“倒三角形”態(tài)勢[14]，上級職能部門總是傾向于將便于問責的事務(wù)壓實到街道，自己則保留監(jiān)督和考核的權(quán)力。同時街道在行政級別上又與城市職能部門同級，這種情況下街道難以打破橫向間的資源壁壘，也容易出現(xiàn)基層治理“條塊”關(guān)系中的孤島現(xiàn)象[15]，即表現(xiàn)為街道辦缺乏動力配合上級職能部門的執(zhí)法工作。而且，隨著城市管理重心的下移，街道辦需要聘用大量編外人員[16]，增加了管理的成本和難度。以上對街道辦的制度困境和資源困境的全面分析為提出相應的改革方向奠定了基礎(chǔ)，關(guān)于街道辦的改革方向主要有“做實”“做虛”和“虛實結(jié)合”這三種觀點。

“做實”，即將街道辦建成一級政府，實行“三級政府、三級管理”體制。[17]實際上這種觀點很早就已經(jīng)提出，看似可以從根源上解決街道辦權(quán)責不對稱等問題，但是如果推行這種改革思路也會衍生出一些新的問題。首先，這種改革趨向在原有的市、區(qū)兩級政府的基礎(chǔ)上新增加了一級政府，層級增多有悖于行政組織扁平化的發(fā)展趨勢。其次，這種改革思路缺乏現(xiàn)有法律和制度的支撐。最后，我國的超大城市中心城區(qū)的街道管理數(shù)量較多，并且面積相對較小，一旦街道做實一級政府，“條塊分割”的矛盾很可能轉(zhuǎn)換為“塊塊分割”，且容易影響城市的整體規(guī)劃。[14]

“做虛”，指將街道辦事處與社區(qū)之間的邊界進一步模糊化，甚至撤銷，由社區(qū)行政事務(wù)管理中心代替。[18]例如有學者指出，街道辦事處實際上是一個“任務(wù)型組織”，其工作與“條條”部門相比顯得復雜而多元，缺乏穩(wěn)定的職能邊界，因此不能把它看成是一種常態(tài)化組織機構(gòu)，可以將其“虛化”為社區(qū)聯(lián)合委員會，主要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。[19]然而，雖然“做虛”或撤銷街道辦事處可以減少行政層級，降低行政成本，但“做虛”街道辦需要推進大部門體制、調(diào)整行政區(qū)劃、完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、培育公益性社區(qū)組織等前置性制度建設(shè)[20]。如果改革僅僅是將街道“做虛”，缺少自上而下的配套政策，那么改革最終只能流于形式。

“虛實結(jié)合”，指保持街道辦現(xiàn)有定位——派出機構(gòu)的基礎(chǔ)上，強化綜合協(xié)調(diào)和資源調(diào)動能力。這種觀點是基于街道辦所具有的二重性提出的，即街道辦事處是政府與社會的結(jié)合點，它既是行政組織又是社區(qū)組織。[21]多數(shù)學者認為，在采取“虛實結(jié)合”的改革思路時，需要結(jié)合實際存在的困境，首先對街道辦的定位進行進一步的明確，使其更加符合基層治理需要。具體來看，根據(jù)權(quán)責一致和職權(quán)法定的原則以及街道辦事處的法律地位，其職責主要包括統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展、協(xié)調(diào)和監(jiān)督專業(yè)管理、組織公共服務(wù)和指導社區(qū)建設(shè)四個方面。[22]因此，應“還權(quán)、賦能、歸位”，并按照“權(quán)責一致、依法下放、能放則放、按需下放”的原則，把與居民生活密切相關(guān)的事項下沉，在街道層面采取設(shè)立綜合執(zhí)法隊，并統(tǒng)籌設(shè)置市場監(jiān)管、環(huán)境保護機構(gòu)等，有效破解城市基層治理中“看得見，管不住”“重管理輕服務(wù)”等難題與頑疾。[23]另外，由于其獨特的二重性，在增強其自身協(xié)調(diào)和調(diào)配資源能力的同時，需要注意理順與社區(qū)之間的關(guān)系，強化和落實街道辦事處對社區(qū)自治的指導，而不是領(lǐng)導職能。[24]

多數(shù)學者對于目前街道辦事處的處境和存在問題的看法是基本一致的，但就具體的改革方向則各抒己見。相較而言，“做實”街道辦事處在法律和制度層面均缺乏足夠的支撐，目前難以付諸實踐；“做虛”街道辦事處雖說已有試點，但主要出現(xiàn)在一些中小城市，試點效果也是差強人意，配套措施難以快速跟上，改革難免流于形式；而第三種“虛實結(jié)合”的方式從街道辦事處本身的定位出發(fā)，在現(xiàn)有法律和制度框架內(nèi)進行改革，阻力相對較小，并且改革發(fā)力點也有的放矢，有助于解決基層治理中街道辦功能過載、“權(quán)小責大”等問題，化解“條塊”矛盾。因此，“虛實結(jié)合”的方式在當前是最符合實際的，具有較高的可操作性。

三、三重路徑的運行機制及主要特點

目前國內(nèi)對基層治理中“條塊”關(guān)系協(xié)調(diào)的研究成果多局限于對單一路徑的研究，鮮有對三種路徑進行綜合梳理和比較，實際上這三種路徑在本質(zhì)上是各有側(cè)重但又相互聯(lián)結(jié)的。

(一)“吹哨報到”的運行機制及主要特點

“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”又稱“吹哨報到”，這種模式最早起源于北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)在治理金礦盜采中的聯(lián)合執(zhí)法經(jīng)驗。2017年，平谷區(qū)為了擺脫基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)有責無權(quán)的困境，賦予金海湖鎮(zhèn)黨委對相關(guān)執(zhí)法部門的指揮權(quán)，建立了聯(lián)合執(zhí)法機制，并要求“事不完、人不撤”，北京市委市政府在總結(jié)經(jīng)驗時進一步將其提升到了黨建引領(lǐng)基層治理的層面。[25]概括而言，“吹哨報到”模式的核心思路是以黨建推動“條塊”整合，主要目的是緩解區(qū)級黨政職能部門與街道之間的“條塊”矛盾，提升街道辦事處的工作效能?；镜淖龇ㄊ菍⒔值垒爡^(qū)內(nèi)的黨政機關(guān)、企事業(yè)單位的黨組織進行整合，構(gòu)筑區(qū)域化黨建網(wǎng)絡(luò)，賦予街道針對各類“條條”部門的召集權(quán)、指揮權(quán)和考核權(quán)，突破部門封鎖和條塊分割，提高基層政府的服務(wù)能力。[4]總體來看，“吹哨報到”機制通過黨建引領(lǐng)和向下賦權(quán)，緩解了條塊矛盾等體制弊病，提升了基層政府回應民眾訴求的能力。

圖1 “吹哨報到”機制的運行流程

在具體的實施路徑方面，“吹哨報到”機制強調(diào)向基層賦權(quán)、向街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委賦權(quán)，遇到問題街鄉(xiāng)先“吹哨”，每有召喚，相關(guān)執(zhí)法部門必須在30分鐘內(nèi)到達指定地點，從各自職責出發(fā)一起協(xié)商施策。在實施載體方面，“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”模式實際上是發(fā)揮了黨在基層組織工作中的核心地位和引領(lǐng)作用，健全了基層組織，優(yōu)化了組織設(shè)置，理順了隸屬關(guān)系，提升了基層工作效率。具體來看，由街鄉(xiāng)成立黨支部，街鄉(xiāng)吹哨時，掛靠在該支部的各職能部門負責人便前來解決問題。除此之外，還賦予街鄉(xiāng)黨委一定的考評與建議權(quán)。以北京市為例，街鄉(xiāng)黨委增添了4大重權(quán)：轄區(qū)重大事項意見建議權(quán)、綜合事項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權(quán)、區(qū)政府派出機構(gòu)領(lǐng)導人員任免建議權(quán)、綜合執(zhí)法派駐人員日常管理考核權(quán)?？傮w來看，這種模式繞開了傳統(tǒng)治理運行模式中所固有的“條塊”矛盾，能夠高效快速地解決基層治理中出現(xiàn)的問題。[25]因此，2018年中央深改委對北京市“吹哨報到”機制給予了肯定，并決定在全國推廣。當然，各地在學習借鑒“吹哨報到”機制的過程中，也會根據(jù)當?shù)卦械幕鶎又卫砟Ｊ竭M行結(jié)合與調(diào)整。例如，天津市在推廣“吹哨報到”機制的過程中，就將其重新命名為“戰(zhàn)區(qū)制”，強調(diào)“主官上、權(quán)下放”，強化街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))在基層治理中的戰(zhàn)區(qū)地位，強化街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))黨委的主體責任，發(fā)揮前線指揮部作用，深化基層管理體制改革，理順條塊關(guān)系，為基層賦權(quán)減負。[26]

(二)網(wǎng)格化管理的運行機制及主要特點

“網(wǎng)格”這個概念來自信息學。在信息學中，網(wǎng)格是一種用于集成或共享地理上分布的各種資源(包括計算機系統(tǒng)、存儲系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、文件、數(shù)據(jù)庫、程序等)，使之成為有機的整體，實現(xiàn)資源共享和協(xié)同工作，消除資源“孤島”，共同完成各種所需任務(wù)的機制。由此來看，“網(wǎng)格化”社會管理可以說是集成或共享屬地內(nèi)分布在各部門的各種資源，使之成為有機的整體，實現(xiàn)資源共享和協(xié)同工作，消除資源“孤島”，共同完成各種社會治理的機制。

“網(wǎng)格化”管理模式的產(chǎn)生實際上是我國在社會轉(zhuǎn)型時期，在原有的單位“蜂窩”式管理模式瓦解后，運用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)對轄區(qū)采取劃片分級的網(wǎng)格化處理，按照對等方式整合公共服務(wù)資源，設(shè)置一批專職和兼職的網(wǎng)格員來優(yōu)化管理和服務(wù)，提升基層治理效能的舉措。網(wǎng)格化管理的主要特點可以概括為三個方面：以社區(qū)街道為基礎(chǔ)，以信息技術(shù)為依托，以城市管理需求為導向。

圖2 網(wǎng)格化管理的運行流程

從各地的實踐來看，網(wǎng)格化管理常見的做法是在區(qū)域包干、責任到人的基礎(chǔ)上，要求網(wǎng)格員隨身攜帶巡查筆記、手持終端(手機)等裝備，發(fā)現(xiàn)問題無法解決的，拍照后通過APP直接上報指揮中心數(shù)字管理平臺，由指揮平臺分派給責任部門進行處理，處理結(jié)果同步通過平臺反饋。相較傳統(tǒng)的發(fā)現(xiàn)、處理問題流程和其中可能存在的權(quán)責不清的情況，這種新型的基層社會治理方式顯得高效并且精準。正因為如此，雖然網(wǎng)格化管理最早出現(xiàn)在北京市東城區(qū)，但很快便在全國得到廣泛的借鑒和采用。有的地方還在網(wǎng)格員的設(shè)置基礎(chǔ)上進一步動員社會力量，發(fā)動志愿者甚至美團騎手成為“小巷管家”，推動“共治共管、共建共享”[27]，實現(xiàn)城市精細化管理在基層的全覆蓋。

(三)權(quán)力下沉的運行機制及主要特點

權(quán)力下沉模式是指區(qū)級政府通過將部分行政權(quán)力尤其是行政執(zhí)法權(quán)下沉至街道一級的方式，對街道進行“賦權(quán)”，緩解基層治理中的“條塊”矛盾。如前文所述，我國的市轄區(qū)雖然在法律層面上屬于城市基層政府，但改革開放以來由于城市人口的逐漸增多和空間規(guī)模的持續(xù)擴大，人口超百萬的市轄區(qū)特大城市十分普遍，在這種情況下區(qū)政府已經(jīng)很難完全承擔直接管理和服務(wù)民眾的職責，被迫成為“管政府的政府”。與此同時，街道辦事處雖然成為實際上的“基層政府”，卻面臨著嚴重的職權(quán)不對稱，處于“看得見管不了”的尷尬境地。因此，為了提高城市管理效率，特別是在屬地管理原則不斷強化的當下，部分城市的區(qū)政府開始探索城市管理重心的下移，將部分行政執(zhí)法權(quán)下沉至街道。

圖3 權(quán)力下沉模式的運行流程

以武漢市漢陽區(qū)為例，在《漢陽區(qū)關(guān)于城市管理行政執(zhí)法權(quán)力下沉至街道的實施意見(試行)》中，明確指出本著“能下盡下，放管結(jié)合”的原則，按照“一街道一中隊”的設(shè)置模式，城管執(zhí)法中隊日常工作由街道辦事務(wù)處管理，業(yè)務(wù)上接受市、區(qū)城市管理執(zhí)法局的指導、檢查與考核。在執(zhí)法隊員方面，根據(jù)“區(qū)屬、街管、街用”的原則，城管執(zhí)法隊員的編制關(guān)系保留在區(qū)城市管理執(zhí)法局不變，工資(由財政轉(zhuǎn)移支付)、組織關(guān)系、日常工作安排等全部下放由街道辦事處負責管理。城管執(zhí)法隊員的平時、年度考核工作由街道辦事處負責，考核結(jié)果報區(qū)城市管理執(zhí)法局備案；城管中隊領(lǐng)導班子及隊員的提拔、調(diào)整、交流及獎懲以街道黨工委的意見為主，區(qū)城市管理執(zhí)法局按照干部管理相關(guān)規(guī)定研究后作出決定。[28]

長期以來，基層治理中的執(zhí)法困境關(guān)鍵點在于街道并不實際掌握執(zhí)法力量，也難以調(diào)動區(qū)管的執(zhí)法力量，面對問題更多時候是有心無力。從武漢等地的改革實踐來看，通過給予街道城管、市場監(jiān)管等主要基層行政執(zhí)法組織考核權(quán)和人事權(quán)，實際上全面擴充了街道的執(zhí)行能力，理順了街道與區(qū)級執(zhí)法部門間的“條塊”關(guān)系，相較于“吹哨報到”機制，更具有體制變革的色彩，有助于提高基層城市治理的效能。

四、三重路徑運行中存在的主要問題及其適用性

(一)“吹哨報到”模式存在的主要問題及其適用性

本質(zhì)上看，“吹哨報到”模式的主要特點在于借助黨的統(tǒng)一領(lǐng)導對“條塊”關(guān)系的強大整合力量[29]，推動街道范圍內(nèi)黨政部門和企事業(yè)單位的協(xié)同合作，提升各類黨政職能部門對民眾訴求的回應和解決能力。長期以來，“條條統(tǒng)治”始終是支配中國城市行政機器運轉(zhuǎn)的主導思維，街道黨委與轄區(qū)內(nèi)的“條條”單位黨組織難以形成互補和支持。[30]鑒于此，“吹哨報到”模式一開始的初衷就是為了解決街鄉(xiāng)由于“條塊”矛盾而導致的“看得見，管不著”等問題，因而其在頂層設(shè)計時就聚焦到了街道有責無權(quán)的狀況。通過區(qū)域化黨建等形式，將街道范圍內(nèi)的區(qū)級職能部門黨員納入街道大工委中，街道黨工委一旦吹哨，掛靠在街道的職能部門黨員必須應哨，前來解決問題?？傮w來看，這種方式通過發(fā)揮街道黨工委的核心作用，充分調(diào)動區(qū)級職能部門參與治理的主動性，大大提高了基層治理中解決問題的質(zhì)量和效率。

然而，“吹哨報到”機制雖在一定程度上對街道進行了賦權(quán)，但在理論上看，黨委發(fā)揮的應是領(lǐng)導核心作用，并不直接介入具體事務(wù)的處理，而應由“政”處理。除此之外，“街鄉(xiāng)吹哨”是否在所有類型的城市街道都適用？根據(jù)目前各地提出的“吹哨后，事不完，人不走”，區(qū)級政府部分職能部門人員編制本身就較少，因為應哨到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決問題，會不會對原職能部門工作產(chǎn)生影響？會不會出現(xiàn)“疲于應哨”的情況？事實上，街道有時未能對“哨源”進行仔細研判，將一般問題復雜化，把街道能夠自己解決和工作職責范圍內(nèi)的問題籠統(tǒng)進行上報，職能部門疲于應對，怨聲載道，[31]因此，這些問題都是有待考慮的。由此來看，“街鄉(xiāng)吹哨”制度更像是一種應急的、短期的辦法，不太適用于基層的日常管理。

(二)“網(wǎng)格化”管理存在的主要問題及其適用性

網(wǎng)格化管理方式的推行意在通過網(wǎng)格中心這個信息中樞，讓街道和區(qū)職能部門實現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)問題—解決問題”的高效對接，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)讓街道更便捷、規(guī)范地上報問題，也更直接、快速地與相關(guān)職能部門對接，其主要目的更多的還是側(cè)重于基層維穩(wěn)。從制度運營的理論推導來看，確實通過設(shè)立一個信息中樞改變基層原有的條塊格局，很大程度上理順了街道辦與區(qū)級職能部門的關(guān)系，提高了基層問題解決的效率。但從網(wǎng)格化管理運行的實際過程來看，“條塊”關(guān)系的協(xié)調(diào)依然存在一些問題。

首先，如果一個地區(qū)僅僅采用網(wǎng)格化的管理方式，街道辦事處在整個過程中扮演的角色主要是發(fā)現(xiàn)問題這一環(huán)，解決問題還是依賴上報區(qū)一級來解決，街道依然停留在“看得見，管不著”的階段。雖然相較于原有的問題解決流程有了很大程度的縮減，但是依然沒有達到最優(yōu)，街道辦的權(quán)責依然不對等，問題的根源仍然存在。當然，如果在實行網(wǎng)格化管理的同時，運用地理編碼技術(shù)，建立網(wǎng)格化城市管理信息平臺，再造城市管理流程，重新設(shè)計城市管理工作程序，建立新的組織、人員、崗位結(jié)構(gòu)以及激勵約束機制，再配套建立內(nèi)評價和外評價相結(jié)合的監(jiān)督評價新體系的情況下，還是可以形成一套完整高效的網(wǎng)格管理流程的。[32]但是這種管理方式會導致新的職能部門和大量網(wǎng)格員的出現(xiàn)，帶來編制和經(jīng)費的增加，并且城市網(wǎng)格管理系統(tǒng)建設(shè)投資較大，對地區(qū)發(fā)展水平要求較高。其次，網(wǎng)格員雖然隸屬街道，但其身份認同感不強，素質(zhì)水平參差不齊，工作中能否真正地貼近群眾收集信息、承擔超出其職責范圍的工作，實現(xiàn)制度設(shè)計的初衷，都有待商榷。所以網(wǎng)格化管理方式更適用于經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，對于絕大部分地區(qū)而言可作為基層治理中一種具有良好輔助性效果的方式。

(三)權(quán)力下沉模式存在的主要問題及其適用性

區(qū)級政府將部分行政權(quán)力下沉到街道辦事處，是在現(xiàn)有的法律和制度框架內(nèi)對當前基層治理中的條塊關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，以期通過對街道辦賦權(quán)，直接解決街道長期存在的“有責無權(quán)”“看得見，管不著”的困境。在街道掌握部分執(zhí)法權(quán)后，發(fā)現(xiàn)問題時可以直接進行處理，而不是經(jīng)過復雜的流程向區(qū)級相關(guān)職能部門進行報備后等待其處理，在很大程度上縮短了解決問題的流程，提高了治理效率和質(zhì)量。

但值得注意的是，區(qū)級政府對街道進行賦權(quán)化解“條塊”矛盾的同時也潛藏著過度下放的風險。例如，2015年初，天津市河西區(qū)開展了綜合執(zhí)法權(quán)下沉工作，推進執(zhí)法重心下移，部分單位把原本工作中不好解決的問題也借此機會下放到街道，隨后從直接負責解決問題的部門搖身一變成了指導部門，不再直接處理工作，只負責發(fā)通知交給街道來辦理具體事務(wù)。[33]在下沉賦權(quán)工作中，一些“條”上的部門把街道辦當作一個“筐”，過度下放，導致街道辦職能進一步過載。另外，部分職能的下放確實使街道辦在面對部分問題時擁有了直接處理的權(quán)力，但是實際上現(xiàn)有的法規(guī)并沒有賦予街道辦足夠的權(quán)力，比如對駐地公安部門的調(diào)配、對區(qū)域內(nèi)管理職責和條例的制定以及在面對類似需要多部門協(xié)同處理的問題時，由于可調(diào)動資源不足，導致工作效率低下，帶來人力和物力的浪費。因此，在向街道辦賦權(quán)之前，既要厘清各區(qū)級職能部門中哪些是可以下沉的，哪些是應該由區(qū)級政府部門來承擔不可以下沉的，防止過度下放；又要從街道辦日常治理的實際出發(fā)，明確哪些是必不可少的權(quán)力，哪些是有助于提升行政效率的職能，防止下沉不足，影響治理效果。

五、漸進式統(tǒng)合：緩解基層“條塊”矛盾的實踐路徑

在超大城市，由于市轄區(qū)所轄人口規(guī)模普遍在百萬左右，事實上已經(jīng)達到了一個中等城市的規(guī)模，因此，區(qū)級政府往往不可避免地成了“管政府的政府”。從長遠來看，只有通過完善街道辦的職責配置，厘清“條塊”關(guān)系，才能夠從根本上優(yōu)化城市基層管理體制，推進基層治理現(xiàn)代化。但是，現(xiàn)有的基層管理體制并非一朝一夕形成的，改變現(xiàn)階段這種街道權(quán)責失衡與日益強化的屬地管理原則之間的困局也不可能一蹴而就。在超大城市的基層治理中，要想理順條塊關(guān)系，從理想化角度來講應該是“吹哨報到”、網(wǎng)格化管理和權(quán)力下沉三種路徑搭配使用，取長補短，逐步推進，以最終達到治理最優(yōu)化。

首先，區(qū)級政府應下沉部分權(quán)力至街道，尤其是行政執(zhí)法權(quán)，充實街道辦的職權(quán)配置，化解基層治理中存在的“條塊”矛盾主要癥結(jié)所在——權(quán)責不對等，通過鞏固“塊”的權(quán)力，便于街道日常執(zhí)法管理與便民服務(wù)工作的開展；其次，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，在街道遇到難以解決的、需要區(qū)級一個或多個職能部門協(xié)調(diào)的問題時，可發(fā)揮街道黨工委的“吹哨”功能，便于重要事件與緊急情況之下職能部門快速響應聯(lián)動，以此加強“條”的協(xié)作，促進治理順利運轉(zhuǎn)；最后，充分發(fā)揮信息技術(shù)在社會治理中的作用，以減輕基層工作負擔，提升信息傳遞效率，同時要提高網(wǎng)格員隊伍素質(zhì)，明確其工作身份，發(fā)揮好在超大城市治理運轉(zhuǎn)過程中的預警和橋梁作用，讓工作有的放矢。

圖4 統(tǒng)合三重路徑后的運行流程

在實際運作中，因為各種因素很難構(gòu)建理想化的治理模式，各地在選擇治理路徑和完善治理模式時首先需要避免的就是治理路徑的盲目疊加。隨著時代的發(fā)展變化會不斷涌現(xiàn)出新的治理思路，如果盲目學習，多數(shù)情況下只會流于形式，并對原有治理模式帶來額外壓力。例如，北京市東城區(qū)從2004年開始已經(jīng)在全國首創(chuàng)了“萬米單元網(wǎng)格管理法”，開啟了“網(wǎng)格化1.0”時代；在2010年構(gòu)建了信息化支撐的區(qū)—街道—社區(qū)“三級平臺”以及區(qū)—街道—社區(qū)—網(wǎng)格“四級管理”體系，步入了網(wǎng)格化服務(wù)管理2.0時代；2014年，東城區(qū)圍繞“改進社會治理方式，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺”思路，推動網(wǎng)格化城市管理與網(wǎng)格化社會服務(wù)管理融合，揭開了網(wǎng)格化服務(wù)管理的3.0篇章。[34]目前，東城區(qū)經(jīng)過十余年的建設(shè)完善，在自己的網(wǎng)格化管理模式基礎(chǔ)上不斷結(jié)合新的時代要求和實踐反映出的問題進行調(diào)整，形成了一套成熟有效的運作機制。在這種情況下，北京市推行“吹哨報到”制度，對于東城區(qū)而言既非必要，且在事實上增加了工作壓力：第一，東城區(qū)在2010年已經(jīng)提出了“加強社會管理、優(yōu)化社會服務(wù)、完善社區(qū)治理、創(chuàng)新基層黨建”的工作標準體系，黨建工作已經(jīng)在有條不紊地進行；第二，東城區(qū)已經(jīng)有了一套行之有效的“發(fā)現(xiàn)—解決”的閉環(huán)業(yè)務(wù)流程和相應的政策制度“補丁”，基層條塊關(guān)系已經(jīng)基本理順，不需要“街鄉(xiāng)吹哨”制度來解決條塊矛盾；第三，與平谷區(qū)不同，東城區(qū)位于中心城區(qū)，各個區(qū)級職能部門相對聚集，而平谷區(qū)地處郊區(qū)，職能部門相對分散，在執(zhí)法過程中可能會因為距離因素而產(chǎn)生執(zhí)法惰性，在高效的基層治理模式空缺的情況下，“吹哨報到”制度非常好地適應了當?shù)氐那闆r。

另外，各地在建立基層治理模式的時候需要把握三種主要路徑的適用范圍，結(jié)合本地實際，詳實地把握路徑利弊后再行選用，否則會適得其反。選取網(wǎng)格化作為主要治理路徑，以信息化為依托，具有反應迅速、治理高效的優(yōu)勢，但在系統(tǒng)建設(shè)和人員增編上需要大量的資金投入，信息化技術(shù)對城市基礎(chǔ)設(shè)施有較高要求，并且還要具有較高的頂層設(shè)計能力，更適合城市經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地域。選取“吹哨報到”制度有助于發(fā)揮黨在基層治理中的作用，可高效調(diào)動各職能部門，快速解決問題，但是容易出現(xiàn)街道頻繁“吹哨”風險，使得各職能部門疲于應哨，在根本上沒有解決街道的權(quán)責不對等問題，這種模式更適合短期應急使用。選取部分行政權(quán)下沉的方式，從根本上解決了街道有責無權(quán)的問題，有助于基層治理快速高效運轉(zhuǎn)，但是存在“過度下放”和“下放不足”的風險。這種路徑成本較低，在選取的時候要做好制度設(shè)計，需對下放部門編制數(shù)量、工作專業(yè)性等因素進行充分考慮后施行，具有一定的普適性。