企業(yè)社會責任視角下的地方政府融資平臺轉型研究

史錦華

(中央民族大學，北京 100081)

一、問題的提出

黨的十九大明確提出了“三大攻堅戰(zhàn)”的目標任務，防范化解重大風險遂成為近幾年經濟領域各項工作主基調，作為風險聚焦點的地方融資平臺公司轉型問題亦成為學界的研究熱點?？偟膩碚f，地方政府融資平臺是中國財政體制和投融資體制的產物，是地方政府在促進經濟發(fā)展過程中所探索和形成的一種融資模式創(chuàng)新，對推動中國經濟迅速在短短四十多年間成為世界第二大經濟體起到了重要的支撐作用。但是，隨著地方政府融資平臺舉債規(guī)模的持續(xù)增長，地方政府債務風險問題引起了社會高度關注，尤其是平臺公司所舉借的含有大量政府或有擔保與義務的隱性債務問題成為風險關注聚焦點。2014年，我國《預算法》修改完成。同年，國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，隨后明確了省級政府的發(fā)債權，為地方政府建立了規(guī)范的舉債融資機制，并提出剝離地方政府融資平臺的政府融資職能意見。此后，地方政府紛紛出臺促進融資平臺轉型、調整、發(fā)展的指導措施，促進平臺公司向市場化方向規(guī)范運行，成為真正的獨立市場化法人主體。

地方政府融資平臺公司是在地方政府推動地區(qū)發(fā)展的總體制度框架中產生的，它內生于地方政府體制，和地方政府是親密的“母子”關系。事實上，從其功能和定位來說，地方融資平臺公司相當于政府“第二財政”和政府的“總承包隊”，負責為地方政府籌措各類資金，并且本身也承擔了政府相當多的推進經濟發(fā)展職能以及眾多公共服務職能，公司的主要或全部責任就是圍繞地方政府進行服務。如果融資平臺轉型為市場法人主體，則其將服務于市場的相關利益方，以利益最大化為公司發(fā)展目標。但另一方面，平臺公司作為社會組織，不論如何轉型或轉型程度如何，總是要承擔企業(yè)的社會責任。如此來說，地方融資平臺轉型就可以轉化為一個如何定位和履行企業(yè)社會責任的問題。由此，從企業(yè)社會責任角度來研究地方政府融資平臺轉型成為本文的問題導向，有關解決此問題的理論闡釋、機制路徑和對策建議都將成為本文的研究內容。

二、理論基礎和相關研究文獻綜述

(一)關于企業(yè)社會責任

1.企業(yè)社會責任內涵和定位

以時間軸來看，對企業(yè)社會責任的社會關注開始于20世紀50年代，主要研究視角和內容多體現為經濟學和管理學范疇，其中以霍華德·鮑恩出版的《企業(yè)家的社會責任》為代表。但只經過短短二十多年，至20世紀70年代，就有大批社會學家、法學家、倫理學家甚至哲學家加入研究隊伍中。學者們從多學科、跨學科角度對此問題進行了深入的理論探索，出現了相當多的文獻成果，例如企業(yè)社會責任同心圓模型、企業(yè)社會責任金字塔模型、三重底線模型、全面社會責任管理模型以及社會責任實踐模式等。截至目前，國際上已經形成了包括企業(yè)界、學界、政府部門、公益部門等共同推動的以社會責任倡議為內容的社會責任運動浪潮。

企業(yè)社會責任問題產生的邏輯起點是企業(yè)與社會之間的關系定位。不同的關系定位導致了不同的企業(yè)社會責任內涵與定位范疇。在眾多文獻表述中，雖然企業(yè)社會責任概念內涵多有差異，但大致所指為企業(yè)在創(chuàng)造利潤、對股東利益負責的同時，還要承擔起對企業(yè)相關利益者的有關責任，保護其權益實現，以獲得在經濟、社會、環(huán)境等多個領域的可持續(xù)發(fā)展能力[1]。另一方面，作為一個社會組織，企業(yè)社會責任定位也有所不同，總的來說大致分為四種，即經濟組織觀、社會組織觀、契約組織觀和融合組織觀[2]。經濟組織觀來源于新古典經濟學，強調企業(yè)的市場邏輯，即企業(yè)社會責任服從于企業(yè)利益最大化追求，企業(yè)承擔社會責任也是為企業(yè)帶來收益和好處。社會組織觀來源于社會單元論，強調企業(yè)是社會的基本單元，本質在于承擔社會功能和服務整體社會利益。契約組織觀來源于社會契約論，強調企業(yè)應遵守或踐諾企業(yè)相關利益方達成的契約，契約包括正式契約和非正式契約，以實現相關利益方利益最大化為目標。融合組織觀來源于社會系統(tǒng)整體論，強調企業(yè)行動的動態(tài)化建構，企業(yè)的經濟屬性必須依托或建構于社會屬性，經濟屬性與社會屬性密不可分、相輔相成。

2.企業(yè)社會責任治理

企業(yè)社會責任治理問題伴生于企業(yè)履行社會責任的實踐。對企業(yè)來說，在社會實踐活動中，存在對社會責任的履行和違背兩種傾向，且二者往往共存于企業(yè)內部。因此，對企業(yè)社會責任治理的核心就落實為最大限度引導企業(yè)對社會責任履行的行為偏好，同時最大程度抑制企業(yè)對社會責任違背的行為傾向。從社會角度來看，對企業(yè)社會責任的治理也意味著企業(yè)社會責任邊界的劃定，所謂企業(yè)轉型也意味著對企業(yè)社會責任的治理，包含著對其責任邊界劃定?，F實中，由于存在企業(yè)社會責任邊界劃分的“二分法”邏輯治理難題，有學者提出“共益企業(yè)”的概念，即把企業(yè)社會責任實踐的邏輯起點定位于一種兼具經濟與社會功能的復合型組織，這樣可以有效規(guī)避企業(yè)社會責任缺失行為、偽社會責任行為、企業(yè)社會責任尋租行為等一系列企業(yè)社會責任異化行為，力求從根本上解決企業(yè)社會責任治理中出現的諸多難題。

(二)關于地方政府融資平臺

1.融資平臺問題的緣起

地方政府融資平臺產生于20世紀80年代，隨著我國基礎設施建設逐漸推進而發(fā)展壯大起來。在1997年至2009年，由于亞洲金融危機和世界金融危機的影響，我國實行了大規(guī)模的積極財政政策，進入了以投資拉動經濟增長的模式，地方融資平臺大量出現。數據顯示，截至2009年6月，全國地方政府投融資平臺有8220家，當年底平臺債務總規(guī)模為6萬億元[3]，由債務規(guī)模擴大所產生債務風險關注度迅速上升。2010年，中央政府正式啟動了對地方融資平臺的整頓和清理工作，平臺轉型問題提上日程。之后幾年，隨著中央政府對地方政府債務風險化解法規(guī)措施的不斷出臺，加之“減稅降費”政策的逐漸落地和營商環(huán)境的改造提升，從法律層面地方融資平臺似乎完成了形式上的轉型，即成為獨立的市場法人。但從實際層面來看，由于圍繞平臺債權債務所產生的復雜關系一時難以厘清，同時平臺企業(yè)的職能業(yè)務定位也需在動態(tài)中進行摸索和調試，真正的轉型還只是個開始。

2.有關融資平臺的轉型措施和建議

從現有文獻來看，大多數關于融資平臺的轉型措施和建議著重于對正式法規(guī)制度的解讀，通過解讀文件提出可行性的方案對策。溫來成、蘇超認為作為地方財政投融資重要主體的地方融資平臺，是國家政策性金融體系的一部分，其轉型發(fā)展需納入國家政策性金融體系的范疇中來進行，可以通過控制和降低地方融資平臺數量，限定其業(yè)務范圍來促進其轉型發(fā)展[4]。蔣學偉認為地方融資平臺轉型勢在必行，并給出了融資平臺轉型的新型投融資平臺、城市運營管理企業(yè)、PPP模式運作平臺、完全市場化企業(yè)四種模式[5]。李莉、孫潔晶與張建新等均提出有必要對融資平臺進行業(yè)務分類，根據不同的業(yè)務類型采取相應的轉型措施[6-7]。2016年，國務院發(fā)展研究中心課題組提出，地方融資平臺轉型的一個重要方向就是轉型為地方國有資本控股公司，通過本身自有資源優(yōu)勢，進行地方國有股份和資本整合，推動市場化運作和業(yè)務轉型[8]。賈康、陳通提出地方融資平臺轉型是“去財政信用化”過程，在“分類轉型”的大概念下，給出了六個轉型的方向，包括轉為地方公用事業(yè)運營公司、地方政府城市(城鄉(xiāng))建設運營公司、地方政府設立的地方政策性金融機構、完全市場化的公司法人、類似前四種的過渡態(tài)公司、資不抵債破產清算公司[9]。

(三)關于國有企業(yè)的企業(yè)社會責任

從一般社會認知的角度，國有企業(yè)和企業(yè)社會責任之間具有天然的密切關聯度，大量學者也展開了對國有企業(yè)社會責任的理解與認知研究。從目前研究成果看，主流范式基本沿著兩條邏輯模式進行，一種是以國有企業(yè)為認知原點，基本邏輯思路是企業(yè)本質決定企業(yè)使命功能，功能定位決定目標方向，目標取向決定運作內容與方式[10]。另一種是以企業(yè)社會責任為基礎而進行邏輯推演，推出企業(yè)應對社會作出響應和貢獻[11]。但從實際發(fā)展來看，在國有企業(yè)改革的不同時期，其對社會責任的內容劃定與響應效果也明顯不同。2012 年黨的十八大明確指出，要推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，由此引發(fā)了關于國有企業(yè)戰(zhàn)略性社會責任的關注。在這里，所謂戰(zhàn)略性社會責任是指企業(yè)在更高層面上實施那些既能產生社會利益又能強化企業(yè)戰(zhàn)略的價值鏈活動，推動企業(yè)與社會共同進步。進入新時代，隨著國家戰(zhàn)略目標的制定與推進，國家層面、社會層面、經濟層面甚至企業(yè)自身層面，都對國有企業(yè)社會責任提出了新的要求[12]。

通過對已有研究文獻進行梳理，可以看出有關企業(yè)社會責任及其治理、地方政府融資平臺產生發(fā)展和轉型、國有企業(yè)社會責任研究成果相對較多，企業(yè)社會責任治理中的諸多論點、國有企業(yè)社會責任相關內容具有很好的借鑒意義。但是，在中國知網以關鍵詞“企業(yè)社會責任”和“政府融資平臺”同時檢索，并沒有相關文獻出現，這也說明以企業(yè)社會責任為視角的地方政府融資平臺研究還比較缺乏。

本研究的學術貢獻主要有三個方面。第一，為地方政府融資平臺轉型提供新的研究視角。第二，跳出政府與融資平臺的雙方邏輯范疇，從社會更廣范疇來看待平臺轉型問題。第三，從融資平臺的社會責任定位出發(fā)，重新認識融資平臺的功能作用，從而正確把握其轉型中存在的問題和困境，以便精準施策，助力融資平臺的轉型發(fā)展。

三、企業(yè)社會責任建構：地方政府融資平臺的主體屬性和社會責任

(一)企業(yè)社會責任的內涵與構建

關于企業(yè)社會責任的確切內涵，學界說法各異，并與企業(yè)主體屬性、功能定位不同有所關聯。另外，對企業(yè)發(fā)展不同階段的社會責任定位亦有差別。從唯物辯證法的角度分析，企業(yè)社會責任本質內涵離不開具體的企業(yè)主體屬性，拋開企業(yè)主體屬性單獨論述企業(yè)社會責任內涵，往往只能停留在理論抽象化的描述層面，而不能反映出客觀實踐的真實狀況。為此有學者提出，與其說企業(yè)社會責任是一個客觀界定的概念，不如說它是一個社會構造的概念[13]。從整個社會角度來說，企業(yè)社會責任內涵需體現出對社會實踐的高度相關性，這既是企業(yè)與社會動態(tài)適應或調試的過程，也是社會對企業(yè)的要求和制約的結果。所以，把企業(yè)社會責任定位于一個“社會構造”或“社會建構”意義上的概念應該是恰當的。其社會建構過程可以用圖1進行展示。

圖1 企業(yè)社會責任建構圖

圖1中，假設甲、乙兩個企業(yè)，甲企業(yè)建立在個體利益(私人責任)基礎上，乙企業(yè)建立在社會利益(社會責任)基礎上。甲企業(yè)向箭頭所指方向意味著對企業(yè)社會責任的增加，乙企業(yè)向箭頭所指方向意味著企業(yè)社會責任的減少。甲乙之間的曲線代表企業(yè)社會責任的動態(tài)建構過程，AB連線為個體利益與社會利益的均衡交界線。在企業(yè)社會責任構建的動態(tài)演化過程中，超過AB均衡線，對甲企業(yè)來說，總的社會利益大于個體利益，則其本質逐漸變?yōu)橐粋€偏重社會利益的企業(yè)。反之，對乙企業(yè)來說，超過AB均衡線，總的社會利益小于個體利益，則其本質逐漸變?yōu)橐粋€偏重個體利益的企業(yè)?？梢钥闯觯瑢?、乙兩個企業(yè)來說，隨著社會責任的動態(tài)變化，其主體屬性也會隨之發(fā)生改變。一定程度上，這種變化的主要動力或壓力來自企業(yè)外部的整體社會層面，變化的過程可以看作是整個社會對企業(yè)社會責任的建構過程。

(二)地方政府融資平臺的社會責任建構

1.地方政府融資平臺的主體屬性

上述提到的主體屬性關涉企業(yè)社會責任的定位和履行?？梢哉f，在企業(yè)相關利益者中，主體屬性是利益相關者最顯著的重要屬性。盡管關于主體屬性的觀點不同，但其主要針對相關利益者的財產屬性或專用資產屬性獲得了大部分研究者的認同[14]。

從我國財政體制改革發(fā)展歷程看，地方政府融資平臺是我國特殊背景下財政投融資體制演變的產物，因此也被稱為地方政府投融資平臺。關于貫徹《國務院關于加強地方政府投融資平臺管理有關問題的通知》相關事項的通知定義了地方政府融資平臺的確切含義：由地方政府及其部門和機構、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經濟實體。包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心、行業(yè)性投資公司。地方政府融資平臺定義中，關于“通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立”可以認為是其主體屬性的明確表述。政府對地方融資平臺的財產屬性資源投入包括政府信用、規(guī)劃資源、土地資源、國有資產、財政資源等，這種財產屬性都體現出政府主導相關利益者的顯著特征。

2.地方政府融資平臺的社會責任建構

地方政府融資平臺初始的政府主導屬性，說明其主體屬性是圍繞地方政府的有關需求進行運行操作的。根據主流經濟學中政府與市場的劃分邏輯，政府的功能是彌補市場失靈，提供在市場條件下不能有效供給的公共產品和公共服務。上述定義中“具有政府公益性項目投融資功能”說明，地方融資平臺社會責任是以“公益性”為主，這與其主體屬性邏輯是一致的。在整體社會層面，融資平臺社會責任建構是以政府推動力進行的，其社會利益大大超過個體利益。

地方政府融資平臺的社會責任建構過程，也是平臺主體本身的發(fā)展定位過程，大致如表1所示。

表1 地方政府融資平臺社會責任構建過程

由表1可以看出，地方政府融資平臺社會責任的建構過程大致經歷了四個階段，四個階段總的邏輯特征是從政府邏輯逐漸過渡到市場化邏輯。過渡的過程與平臺公司主要職能變化分不開，而這種職能變化又是與中央政府對地方政府的要求相聯系，受國家發(fā)展政策大環(huán)境變化而調整。融資平臺的主要職能是為地方政府融資，融到的資金投向是公益性質項目，主要包括基礎設施建設和各類民生項目。從融資模式上看，基本是政府邏輯和市場邏輯的疊加，即由政府注入土地質押或政府信用背書，通過資本市場直接融資或銀行信貸等間接融資而完成籌資過程，這個過程也是地方政府債務不斷積累的過程。債務到期日，采取借新債還舊債的方式來解決問題。有些新舉借的債務來自影子銀行等非銀行金融機構的業(yè)務創(chuàng)新產品，如此又導致了政府大量隱性債務的產生，地方政府債務風險問題不斷擴大直至引起全社會關注。之后，國家層面不斷出臺限制措施，加強對債務風險問題的管控。

四、轉型過程中地方政府融資平臺運行困境和問題

現階段，地方政府融資平臺正處于轉型調整過程中，轉型調整意味著企業(yè)運行邏輯的重塑或再造。從轉型前的組織特征以及所涉及的主要關系方來看，地方政府融資平臺主要體現出科層組織特征，主要關系方是中央政府和地方政府。當然，地方政府是其直接領導關系方。轉型以后，作為增加了其他利益關系方的市場化社會組織，地方政府融資平臺更多體現出公司性市場主體特征，真正做到“名實相符”，如圖2所示。

圖2 地方政府融資平臺轉型前后關系示意圖

(一)中央政府、地方政府和融資平臺之間的關系

從組織關系結構來說，轉型前融資平臺處于體制內的科層隸屬關系中，受地方政府領導，受中央政府的政策調控和指導。但在具體政策實施過程中，中央政府→地方政府→融資平臺公司的追求目標導向會出現偏差。在中央政府和地方政府的財政分權模式下，地方政府的行為動機會呈現出“理性經濟人”特征。在追求經濟發(fā)展和政績的目標導向下，地方政府會不斷突破預算約束，主動通過各種融資方式舉借債務，擴大投資規(guī)模，由此導致融資平臺大量產生。融資平臺對各種資金有無限需求的動機，由此又會產生地方政府隱性負債問題。之后，由于地方政府的債務壓力和風險不斷積累，債務壓力和風險的擴大導致地方政府選擇轉嫁和擴散債務壓力與風險。融資平臺“野蠻式”的發(fā)展，尤其是地方政府隱性債務風險擴大問題顯然與中央政府政策要求出現了沖突，自然引起中央政府新一輪的調控整頓。

另外，有學者從中國特色的國家治理體系角度進行總結，指出中國改革開放的總過程呈現出“宏觀體制避險、中觀體制著力與微觀體制搞活”的差異性特征，且這種差異性是治理體系諸多構成面之間一種不對稱的變化態(tài)勢[15]。按照這種邏輯，如果把宏觀體制歸于中央政府層面，中觀體制歸于地方政府層面，微觀體制歸于融資平臺公司層面，只從詞義表達上，“避險”“著力”“搞活”之間就存在內涵的矛盾和不一致性?！氨茈U”更多意味著“守勢”，強調前進中的穩(wěn)定和防風險；“著力”更多意味著“攻勢”，強調前進中的成績和進步；而“搞活”更多意味著創(chuàng)新發(fā)展的“態(tài)勢”，強調突破現有各種約束，最大限度釋放成長活力。當然，活力釋放有可能會突破“避險”的底線，導致不確定和風險因素增加。如此推知，中國未來發(fā)展的行穩(wěn)致遠就在于處理好三者之間的關系，把三者聚焦統(tǒng)一于中國發(fā)展戰(zhàn)略的主邏輯之中。

(二)地方政府債務規(guī)模和風險的巨大累積

以表1所顯示的調整轉型期2015年為時間節(jié)點進行分析，此時地方政府債務規(guī)模已經相當巨大，中央政府開始加大整治措施。2014年9月國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，后期又完成了《預算法》的修改工作，從法律制度層面完成了“開前門，堵后門”的債務整體處理方案。從2014年開始，國家發(fā)改委和財政部相繼推出了專項債券和置換債券，有效緩解了地方政府債務壓力，從政策措施上為融資平臺轉型減輕了債務包袱。在權威數據發(fā)布上，全國人大《關于規(guī)范地方政府債務管理工作情況的調研報告》顯示，截至2014年末，全國地方政府債務共24萬億元。其中政府負有償還責任的債務余額15.4萬億元，地方政府或有債務8.6萬億元(包括政府負有擔保責任的債務3.1萬億元，政府可能承擔一定救助責任的債務5.5萬億元)。從舉借主體來看，融資平臺占39%，超過了政府部門(24%)、機構和事業(yè)單位(22%)以及國有企業(yè)(15%)。各級地方政府債務余額中用于市政建設(約占31%)、交通運輸(約占12%)、保障性住房建設(12%)、土地收儲(11%)以及其民生領域(19%)。此后，全國人大每年都要審定地方政府債務余額限額。

實際上，上述統(tǒng)計數據中關于舉債主體的融資平臺，只是指具有注冊法人資格性質的平臺公司，也可以說是窄口徑意義上的融資平臺。如果按寬口徑來看，除了國有企業(yè)作為舉債主體所占比(15%)之外，其余都涉及其他類型的融資平臺主體融資問題，即融資平臺占比達到85%，這也是中央政府把融資平臺作為化解地方政府債務風險問題重點領域的原因所在。

(三)融資平臺的巨大隱性債務包袱

2014年之前，根據審計署的定義，地方政府性債務是指由地方政府、經費補助事業(yè)單位、投融資平臺借入、拖欠、擔保及提供信用支持，或因地方公益項目建設需政府兜底責任的債務統(tǒng)稱。所以，在審計署公布的關于地方政府債務審計報告中，把地方性債務分為負有償還責任的、負有擔保責任的、可能承擔一定救助責任的三部分，其中后兩部分作為隱性債務范疇。2014年10月，財政部出臺《關于地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》。按照文件規(guī)定口徑，2014年以前的投融資平臺債務屬于地方政府負有償還和兜底責任的債務，2015年之后的地方投融資平臺債務不再屬于地方政府債務，地方政府債務統(tǒng)計只分為一般債務和專項債務。但事實上，融資平臺仍然背負著大量地方政府債務，只能把這些“文件口徑”所允許的債務(顯性債務)之外的債務都歸于隱性債務。由于隱性債務數據不公開且形式多樣，所以關于隱性債務規(guī)模到底多大的問題，眾多研究結果相差巨大，例如從30萬億到90萬億不等。但對于隱性債務大于顯性債務的判斷，研究者的意見還是趨于一致的。

毋庸置疑，融資平臺的債務包袱不僅巨大，而且多是隱性債務，缺乏制度層面的化解渠道，只能在融資平臺轉型發(fā)展中尋找機會或利用公司成長收益進行抵免，逐漸進行消化，但此過程注定比較漫長，其中的變數和不確定性不容忽視。

(四)引入社會利益關系方的問題

國家對地方政府融資平臺的整頓轉型推動，大力引進社會資本、公眾和以項目為主的籌融資，意味著地方政府要和融資平臺脫鉤，政府性融資也要逐步從平臺公司剝離出來，使平臺公司真正成為獨立法人主體，走向現代企業(yè)公司，建立起法人公司治理結構。

融資平臺對社會利益關系方的成功引進需要一系列的外部條件支撐和雙方關系的談判磨合。從外部條件來說，主要包括政策層面的支持和法律制度層面的保障等；從雙方關系的談判磨合來說，主要包括建立互信基礎、有關優(yōu)勢互補性和發(fā)展目標的一致性等。

值得關注的是，從2015年起，地方政府憑借中央政府層面對引進社會資本方的政策支持，通過PPP方式變相舉借債務，增加了新的潛在地方政府隱性債務。在PPP項目實施過程中，地方政府通過包裝項目，以明股實債、固定收益、保底回報等形式融資，表面上是企業(yè)負債，實際是政府負債。而事實上，中央出臺PPP政策，其目的是對政府和市場的功能定位加以理順，推動公共服務領域供給側結構性改革，引入市場的機制和資源，提升管理能力，促進公共服務提質增效，而不是單純地解決地方政府融資問題。顯然，地方政府又再次和中央政策進行了政策博弈，偏離了中央政策用意，把擴大融資作為第一要務，結果引來了中央政府對PPP項目的嚴格監(jiān)管。

五、推動地方政府融資平臺轉型的相關建議

從企業(yè)社會責任的角度來說，推動地方政府融資平臺轉型，就要突破或解決好上述困境和問題，讓企業(yè)逐漸做大做強，并利用自身優(yōu)勢更好服務社會。

(一)理順政企關系，明確發(fā)展定位

隨著國家對融資平臺轉型的進一步調控，融資平臺的外部生存環(huán)境也隨之發(fā)生根本變化，其中核心關鍵是理順融資平臺和地方政府之間的關系。2017年，財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會聯合下發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，其中規(guī)定“加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業(yè)依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資”，這被看作是政府加速推動平臺公司轉型總的指導原則。

過去融資平臺有政府背書，以政府資金需求為第一目標導向，政府屬性明顯。轉型之后，融資平臺成為市場主體，客觀上和政府成為一種業(yè)務合作或服務關系。這種關系定位表現在以下三個方面。第一，在融資模式上，失去政府擔保，在金融機構眼中平臺公司與一般市場主體無異，要獲得資金貸款或融資支持，只能用公司的優(yōu)良資產或良好業(yè)績做擔保。第二，在運營方式上，要改變過去“以債養(yǎng)債”的經營運作，降低公司經營風險，提高對市場風險的靈敏度，防止外部風險的傳導對公司造成價值損失。第三，在發(fā)展定位上，可以結合公司自身特點和區(qū)域情況，通過資源整合制定發(fā)展定位和發(fā)展方向，例如一些地區(qū)大型基礎設施項目、城鄉(xiāng)融合建設項目、新型工業(yè)園區(qū)項目。

(二)完善現代企業(yè)公司治理結構

平臺公司轉型后，成為真正的市場法人主體，其重要特征就是現代企業(yè)公司治理結構的建立完善。首先，平臺公司要去行政化，脫離開政府屬性，成為真正的市場法人。企業(yè)的人、財、物要由公司本身來行使所有權、決策權和管理權、經營權。追求公司利益最大化成為企業(yè)發(fā)展第一目標，而不是政府績效和社會效益為先。其次，在公司組織架構上，設立包括股東大會、董事會、監(jiān)事會和總經理等組織職能，股東大會成為公司的最高權力機構，改變過去政府行政命令做法。公司內部的董事會和監(jiān)事會要發(fā)揮監(jiān)管作用，做到名副其實。作為職業(yè)經理人，總經理負責公司經營目標的實現，接受公司內部組織監(jiān)管，而不是政府部分的任命和指派。最后，市場化運作，自負盈虧。一般情況下，法人治理機構完善的現代化企業(yè)應該具有持續(xù)的營利能力、穩(wěn)定的現金流。公司轉型后，需要直接面對市場進行經營管理，要自我承擔風險損失和收益；對于資金投入和方向把握要依照市場規(guī)則進行決策，做好前期研究測算，避免資金損失和浪費。值得重視的是，對于國家投入的資產或持股的股權，要按照促進國有資產保值增值，防止國有資產流失的有關規(guī)定進行管理和操作，這是平臺公司轉型的首要任務。

(三)做好公司產權資產清理整合工作

在背負大量政府隱性債務，一時難以化解的實際狀況下，轉型后的平臺公司首先要做好公司產權資產清理整合工作，進一步甄別資產質量。公司資產主要包括三種類型。第一類是政府應收款，該類資產是平臺公司最常見也是規(guī)模最大的資產。第二類是融資平臺持有的公共事業(yè)或交通運輸等領域或行業(yè)的特許經營收益權，該類資產能夠產生持續(xù)的、穩(wěn)定的現金流，是平臺公司最具優(yōu)勢特色的資產部分，是其轉型發(fā)展的基礎。第三類為平臺公司持有的上市公司股權，這些股權有參股形式，也有持股形式。

雖然上述性質來源資產反映在平臺公司賬面上，但卻普遍存在手續(xù)不完善的問題，需要進行較長時間的清理整合。這是因為轉型前，在政府指令要求下很多項目搶工建設，沒有形成規(guī)范的決策程序，項目建成后無法確權，難以形成有效資產。一些文化、體育等資產設施，由于建設使用具有臨時性，不僅產權手續(xù)不全，其現金流也不穩(wěn)定，無法評估資產收益狀況。另外，平臺公司資產多由政府劃轉，其中涉及的部門眾多，而且債務包袱往往和資產不能分開，由此導致資產劃轉和整合方面的風險和困難出現。所有這些都需要細致梳理，認真甄別，必要的情況下可借助法律或社會專業(yè)化服務進行解決，以提高工作效率，早日完成資產清理整合工作。

(四)大力培育公司的優(yōu)勢產業(yè)

平臺公司轉型要因地制宜、因勢利導，積極培育和發(fā)展公司的優(yōu)勢產業(yè)。從目前平臺企業(yè)擁有的有效資產來看，主要是依托原來地方政府所注入的各類土地和特許經營權等所形成的資產，這應該是作為公司基本收入和現金流來源的主要保障。公司可以積極進行多元化發(fā)展戰(zhàn)略，逐漸形成自身特色，完成品牌化打造，甚至成為行業(yè)中的佼佼者。首先，平臺公司可以依托自身兼具公益性與經營性兩方面的雙重特點，利用原有參與政府公益性項目的經驗和渠道優(yōu)勢，實現由城市基礎設施建設者向城市運營管理綜合服務商轉變，并用公司化的良好運營提升城市的整體管理水平。在國家發(fā)展改革委下發(fā)的《關于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知》中，有“分類穩(wěn)步推進地方融資平臺公司市場化轉型，剝離政府融資職能，支持轉型中的融資平臺公司及轉型后的公益類國企依法合規(guī)承接政府公益類項目”內容，這應該是國家對平臺公司轉型參與政府公益性項目經營的政策支持導向。其次，憑借平臺公司特有的資源、信息和實力實施多元化發(fā)展戰(zhàn)略，在相關業(yè)務領域拓展。例如，可在建筑業(yè)、房地產開發(fā)等原有主業(yè)領域繼續(xù)做大做強，逐步向物業(yè)管理、房產租賃、咨詢設計等上下游領域拓展；利用原有的融資信息優(yōu)勢，加大對金融板塊、高科技、高成長性公司進行股權投資的參與力度，實現資產保值增值。最后，利用原有的文化、體育、教育和群眾娛樂項目，整合區(qū)域內同類型或關聯企業(yè)，或并購具有產業(yè)協(xié)同性的其他企業(yè)，形成多元化集團公司，創(chuàng)出品牌，提升可持續(xù)發(fā)展能力。

(五)多方引入社會資本，完善利益關系方的互動

目前，國家鼓勵非公有資本和社會資本參與國家戰(zhàn)略行業(yè)，打破國有企業(yè)壟斷，實現公有和非公有資本權責平衡、地位對等，推動國有資產混合改革，這對推動地方政府融資平臺轉型具有重要意義。首先，融資平臺轉型后，可以通過股權多元化的途徑引入民營戰(zhàn)略資本，也可以通過項目合作與社會資本共享收益成果，促進各類資本進入公司運營發(fā)展之中。其次，可以通過創(chuàng)新企業(yè)內部的股權配置，鼓勵員工增資持股，或引進專業(yè)化高端人才，聘用職業(yè)經理人，給予持股績效獎勵，打造資本所有制和公司勞動者的命運共同體，充分激發(fā)各相關利益方潛力。最后，可以引入各種形式的國有資本參與平臺公司的項目建設，增加國有資本對地方公益性項目的投入。2017年，財政部出臺《關于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導意見》，鼓勵國有資本采取投資入股、聯合投資、并購重組等多種形式，參與地方公益性建設。平臺公司可以利用政策導向，與各類國有資本進行股權融合、戰(zhàn)略合作、資源整合，提升發(fā)展能力和競爭能力。