我國農(nóng)用地整治工程建設規(guī)范演變研究

張雪倩 田永中 許文軒 萬祖毅 劉旭東

摘要：土地整治工程建設規(guī)范是科學有序開展農(nóng)用地整治工程的政策支撐和技術(shù)保障。在搜集整理我國土地整治相關政策文件、發(fā)展戰(zhàn)略和研究文獻的基礎上，按照城鄉(xiāng)發(fā)展的不同時期對土地的不同需求，將土地整治工程建設目標劃分為4個階段，并對1986年以來農(nóng)用地整治相關的政策文件和建設規(guī)范進行分析。研究發(fā)現(xiàn)，當前我國農(nóng)用地整治工程建設規(guī)范更新緩慢，滯后于土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展，對于農(nóng)用地整治工程的具體實施缺乏導向性和針對性。為適應鄉(xiāng)村振興發(fā)展的需求，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色和科技農(nóng)業(yè)融入土地整治工程建設規(guī)范之中;激發(fā)鄉(xiāng)村人口內(nèi)生動力，在建設規(guī)范編制和項目實施過程中，加強公眾參與力度;打造優(yōu)質(zhì)綠色生態(tài)良田，編制生態(tài)型土地整治工程建設規(guī)范;近郊及農(nóng)耕文化底蘊深厚地區(qū)，以景觀和文化為導向，優(yōu)化土地整治工程建設規(guī)范。

關鍵詞：農(nóng)用地整治;土地平整工程;建設規(guī)范;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號： F323.211 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2020）10-0029-06

收稿日期：2020-02-01

基金項目：國家社會科學基金重點項目（編號：18AJY018）。

作者簡介：張雪倩（1993—），女，河北石家莊人，碩士研究生，主要從事土地整治、土地信息系統(tǒng)研究。E-mail：xueqianzhang0108@foxmail.com。

通信作者：田永中，博士，碩士生導師，主要從事土地整治、地理信息系統(tǒng)研究。E-mail：tyzlf@swu.edu.cn。

自1986年以來，我國就開始了現(xiàn)代土地整治的實踐，30多年間，國家和地方出臺了一系列土地整治政策文件，推動土地整治事業(yè)轉(zhuǎn)型升級[1]。黨的十九大報告指出，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，農(nóng)用地整治已成為土地整治研究的重點內(nèi)容?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快改善生態(tài)環(huán)境和全力實施脫貧攻堅等方面做出重要指示，通過山水林田湖草生態(tài)保護與修復工程，加強國土綜合整治，對于國家生態(tài)文明建設和美麗中國建設具有重要意義。2018年9月中共中央國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》要求按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，“走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路”，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的鄉(xiāng)村全面振興[2]。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會強調(diào)“加強生態(tài)保護”，宜水則水、宜山則山、宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，將土地整治引入生態(tài)修復與保護方向。在“十四五”國土綜合整治規(guī)劃編制工作逐漸啟動的背景下，以土地整治工程建設規(guī)范為研究對象，理清農(nóng)用地整治建設目標，改善耕地質(zhì)量、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障生態(tài)文明建設，對指導未來一段時期土地整治規(guī)劃編制方向具有重要意義。

我國農(nóng)用地整治的研究主要集中在土地整治模式和規(guī)劃設計研究[3-6]、潛力和績效評價研究[7-8]、景觀生態(tài)研究[9-11]、資金投入研究[12]、政策研究[13]等方面。“十三五”以來，以“土地整治+”理念為指引，將農(nóng)用地整治與精準扶貧[14-15]、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[16-18]、鄉(xiāng)村振興[19-21]等戰(zhàn)略相結(jié)合，我國逐步對土地整治工程建設規(guī)范提出了新要求，而科學的土地整治工程建設規(guī)范是有效開展農(nóng)用地整治的必要前提和基礎。當前僅有少數(shù)學者對土地整治工程建設標準存在的問題及更新方向進行剖析[22-23]，缺乏對不同時期建設規(guī)范的思考與創(chuàng)新[24]。由于土地平整工程是土地整治中的關鍵一環(huán)，在水土保持、農(nóng)作物生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)機械化、項目投資、生態(tài)環(huán)境建設和景觀文化保護等方面起到重要作用，本研究擬以不同時期國家土地整治工程建設規(guī)范為研究對象，采用“多維目標比較研究”的思路，以土地平整工程為研究重點，在傳統(tǒng)數(shù)理統(tǒng)計分析的基礎上加入指標評價體系，提出未來農(nóng)用地整治工程的關注重點，以期為國家及地方土地整治工程建設規(guī)范更新提供參考。1 土地整治工程建設目標的階段特征?????通過對土地整治相關文獻的查閱，龍花樓等根據(jù)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展歷程，將我國土地整治大致劃分為數(shù)量潛力挖掘、數(shù)量與質(zhì)量并重和關注生態(tài)功能，實現(xiàn)城鄉(xiāng)價值最大化3個演進階段[19-20]。本研究在前人研究的基礎上，以城鄉(xiāng)發(fā)展實際為背景，將我國農(nóng)用地整治工程的目標劃分為以下4個階段（圖1）。

1.1 以擴充耕地數(shù)量為主要目標的階段

20世紀80年代后，在工業(yè)化驅(qū)動下，我國城鄉(xiāng)關系呈現(xiàn)出鮮明的分割局面，鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展迅速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，為適應快速城鎮(zhèn)化進程，城鄉(xiāng)建設用地迅速擴張，部分地區(qū)以置換城市建設用地指標為目的進行土地整治。2000—2005年，我國耕地由12 826.67萬hm2減少到12 206.67萬hm2，大面積耕地被城鎮(zhèn)化進程中的鋼筋水泥吞噬。耕地面積因人口和經(jīng)濟增長、政策調(diào)整、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素而過度非農(nóng)化，糧食安全問題凸顯[19]。21世紀初的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)階段，年均增加耕地整理面積約5.5萬hm2，這一階段的土地整治工程以調(diào)整空間變量為主，通過調(diào)整人地關系、集中細碎地塊、開發(fā)復墾耕地，挖掘耕地數(shù)量潛力，提升土地利用率，實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展提供用地空間，為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)提供保障。

1.2 以提高耕地綜合生產(chǎn)力為主要目標的階段

2005年，黨的十六屆五中全會上提出扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的方略，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，以期形成工業(yè)與農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城市與農(nóng)村良性互動的新局面。2008年，中共十七屆三中全會上提出對基本農(nóng)田實行永久性保護，隨后將“高標準”納入基本農(nóng)田建設。由于耕地面積受限，這一階段的土地整治工程主要在擴充耕地數(shù)量的基礎上，采用工程措施，提高田面平整度、改良土壤質(zhì)量、加大農(nóng)機使用率、改善交通條件、興建農(nóng)田水利設施，從而提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，實現(xiàn)糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，為社會主義新農(nóng)村建設奠定堅實的物質(zhì)基礎。

1.3 以關注生態(tài)環(huán)境為主要目標的階段

隨著城鄉(xiāng)一體化腳步的加快，農(nóng)用地污染、水土流失、荒漠化、土壤結(jié)構(gòu)破壞等諸多問題日漸顯現(xiàn)，擴充耕地數(shù)量和提高耕地質(zhì)量作為糧食增產(chǎn)的傳統(tǒng)調(diào)控模式，已無法解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化和農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)矛盾，國家提出美麗鄉(xiāng)村建設、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和藏糧于地戰(zhàn)略，在不犧牲糧食和農(nóng)業(yè)、生態(tài)和環(huán)境的前提下，將土地整治與精準扶貧有機結(jié)合，著眼農(nóng)民、匡扶農(nóng)業(yè)、建設農(nóng)村。這一階段的土地整治工程運用GIS、遙感動態(tài)監(jiān)測等技術(shù)[25]，倡導“綠色化”土地整治，城鄉(xiāng)發(fā)展應與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，通過管控治理耕地污染、改善農(nóng)田生境、建設生態(tài)良田，從而加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。

1.4 多目標綜合建設新階段

新時期農(nóng)用地整治目標不能僅定位在耕地保護、糧食安全、生態(tài)治理等方面，這種整治目標較為單一，忽視產(chǎn)業(yè)、人口、生態(tài)、文化等多要素協(xié)同發(fā)展的土地整治已無法滿足鄉(xiāng)村綜合發(fā)展需要。2017年，黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，隨后《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》全面實施，提倡以綠色發(fā)展引領農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，傳承農(nóng)耕文化，創(chuàng)新特色產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)生態(tài)服務價值和景觀價值。這一階段的農(nóng)用地整治工程模式（圖2）要求在國土空間規(guī)劃的指導下，形成區(qū)域目標、縣域目標、村域目標、項目目標的空間層級目標體系[26]，完善相關政策法規(guī)，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實際，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，補齊農(nóng)村發(fā)展短板，規(guī)范工程技術(shù)標準，創(chuàng)新耕作技術(shù)，保護和修復田園農(nóng)耕風光，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民隊伍，豐富鄉(xiāng)村文化業(yè)態(tài)，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以土地要素改革實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。

綜上，不同社會經(jīng)濟發(fā)展階段對于土地利用格局的要求有所不同，我國城鄉(xiāng)關系呈現(xiàn)出“分割-統(tǒng)籌-協(xié)調(diào)-一體化-融合”的發(fā)展局面，土地整治工程的目標也由最初的擴充耕地數(shù)量、提高耕地生產(chǎn)力，過渡到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、設施、產(chǎn)業(yè)、人才、文化、技術(shù)等多目標綜合整治階段。新時期的農(nóng)用地整治運用先進技術(shù)，科學設計相關工程，合理配置并建設鄉(xiāng)村各類產(chǎn)業(yè)用地，實現(xiàn)農(nóng)用地空間重構(gòu)，以土地平整工程為基礎，提高耕作田塊基礎條件，改善土壤質(zhì)量;通過灌溉與排水工程建設，逐步完善農(nóng)業(yè)基礎設施，確保農(nóng)田旱澇保收;結(jié)合田間道路工程、生態(tài)整治工程及其他工程，在保障糧食和生態(tài)安全的基礎上，重塑鄉(xiāng)村景觀，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，實現(xiàn)質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)，使農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)。

2 土地整治工程指導性文件與建設規(guī)范分析

土地整治領域的研究往往圍繞土地整治相關政策展開[26-27]。土地整治工程建設規(guī)范是科學有序開展農(nóng)用地整治工作的技術(shù)保障，為了分析我國土地整治工程政策規(guī)范的時效性和指導意義，本研究梳理了1986—2019年國家層面頒布實施且與農(nóng)用地整治工程建設規(guī)范高度關聯(lián)的法律與政策規(guī)范（表1）。

對照新時期國土綜合整治、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、生態(tài)文明建設、精準扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本要求，以土地整治工程的基礎——土地平整工程為重點，并結(jié)合其他工程，依據(jù)指標選取的綜合性原則、代表性原則和可操作性原則，在充分研究土地整治工程評價文獻的基礎上，采用特爾菲法，征求土地整治領域相關專家意見，最終選取耕作田塊修筑、耕作層地力保持、耕地生態(tài)治理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興和農(nóng)耕景觀與文化建設5個指標，采取0、1、2 3種分值對表1中的土地整治工程技術(shù)規(guī)范的時效性和指導程度作出評估（表2），通過累計評分法模型對土地整治工程的目標與內(nèi)容進行評價。

該政策規(guī)范的時效性和指導性共分為4個評價等級：9～10分表明該政策規(guī)范與當前國家實施的鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設、精準扶貧等戰(zhàn)略緊密結(jié)合，對于土地平整工程的實施具有針對性;7～8分表明該政策規(guī)范目標與現(xiàn)階段國家實施的鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設、精準扶貧等戰(zhàn)略中部分戰(zhàn)略相吻合，能較好地指導當前土地平整工程建設;5～6分表明該政策規(guī)范對于土地平整工程的開展有一定指導意義，但存在整治方向落后于時代背景、工程建設目標缺乏綜合性或針對性等問題;0～4分表明該政策規(guī)范滯后于國家發(fā)展趨勢，對于土地平整工程的開展缺乏綜合性指導，亟待更新與調(diào)整。

評價結(jié)果（表3）顯示，土地整治工程國家級政策規(guī)范隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展不斷改進，現(xiàn)行土地整治指導性政策總體上符合國家發(fā)展趨勢。對照我國土地整治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的目標，我國現(xiàn)行工程建設規(guī)范存在一定的滯后性，土地整治工程片面追求“提質(zhì)增量”和“生態(tài)治理”，對實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興的關注較少，缺乏對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興、農(nóng)耕景觀文化保護的深入思考。農(nóng)業(yè)機械化、規(guī)模化、現(xiàn)代化、智慧化是對當前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的時代要求;強化農(nóng)耕景觀建設，開展特色農(nóng)業(yè)土地整理是對傳統(tǒng)村落、農(nóng)耕遺跡等鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的傳承。

3 結(jié)論與討論

土地整治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的重要手段，土地平整工程是提升土地整治效益的核心與前提。縱觀土地整治工程建設規(guī)范的發(fā)展趨勢，國土綜合整治階段確定土地整治工程建設的綜合目標（圖3），及時調(diào)整土地整治工程建設規(guī)范，指導農(nóng)用地整治工程精準實施，以期提升土地整治工程建設目標的時效性與綜合性，助力鄉(xiāng)村全面振興。

基于以上我國土地整治工程建設規(guī)范的歷史演變分析，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，未來土地整治工程建設規(guī)范更新應從以下4個方面著力：（1）以培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能為目標更新建設規(guī)范。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和挖掘農(nóng)業(yè)競爭力的重要途徑，在耕地資源效益有保障的前提下，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色與科學技術(shù)、智慧農(nóng)業(yè)相結(jié)合，提高農(nóng)業(yè)機械化、智能化，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，有效提高耕地凈收益。（2）以激發(fā)鄉(xiāng)村人口內(nèi)生動力為目標更新建設規(guī)范。土地整治的開展并非“自上而下”，農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，應加強公眾參與度，扶志與增智相結(jié)合，轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想觀念，同時，以農(nóng)民耕作習慣為基礎，根本需求為導向，開展農(nóng)用地綜合整治工程，建設一支學知識、懂技能、勇創(chuàng)新的新型職業(yè)農(nóng)民隊伍和鄉(xiāng)村振興人才。（3）以打造優(yōu)質(zhì)綠色生態(tài)良田為目標更新建設規(guī)范。農(nóng)用地整治工程應以保護農(nóng)田生境為基礎，關注耕地生態(tài)功能，開展土地修復技術(shù)和生態(tài)治理研究，推行生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)。丘陵山地區(qū)更應加強水土保持、鹽堿地與沙地治理、污染土壤的生態(tài)修復，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和綠色農(nóng)業(yè)，與農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，顯化生態(tài)價值，推動農(nóng)用地整治向生態(tài)化轉(zhuǎn)型。（4）以彰顯景觀與文化價值為目標更新建設規(guī)范。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，鄉(xiāng)村旅游、田園農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗和農(nóng)業(yè)科

普宣傳等活動日益增多，農(nóng)用地整治工程應保留傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)遺跡，保護生物多樣性，合理規(guī)劃自然景觀和田園風光，傳承優(yōu)秀農(nóng)耕文化，培育挖掘鄉(xiāng)土文化傳承人，豐富鄉(xiāng)村景觀與文化業(yè)態(tài)。

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