論政府依職權(quán)公開(kāi)信息公益訴訟的可行性

[摘要]政府依職權(quán)公開(kāi)信息作為保障社會(huì)公眾知情權(quán)的重要行政行為，在時(shí)代演進(jìn)過(guò)程中已不可避免地帶有公共利益屬性。對(duì)依職權(quán)公開(kāi)信息違法的行為目前單靠公民監(jiān)督還存在制度不完善、個(gè)人能力不足等情況。從檢察機(jī)關(guān)探索行政公益訴訟的成功經(jīng)驗(yàn)看，探索政府依職權(quán)公開(kāi)信息公益訴訟能夠進(jìn)一步突顯行政公益訴訟的客觀訴訟屬性，有利于推動(dòng)我國(guó)信息公開(kāi)法律制度的完善。

[關(guān)鍵詞]信息公開(kāi);依職權(quán);行政公益訴訟

[中圖分類(lèi)號(hào)]D925.3? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? ? ? ? [文章編號(hào)]1009—0274（2020）03—0102—05

[作者簡(jiǎn)介]范思力，男，貴州省人民檢察院檢察官助理，全國(guó)檢察調(diào)研骨干人才。

新修改的《行政訴訟法》確立了以檢察機(jī)關(guān)為起訴主體，以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域行政行為為重點(diǎn)的行政公益訴訟制度?；仡櫺姓嬖V訟制度創(chuàng)立過(guò)程不難發(fā)現(xiàn)，社會(huì)公眾對(duì)美好生活的需求與檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)探索是該制度形成的重要原因。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確要求：“拓展公益訴訟案件范圍?！碑?dāng)前，河北、內(nèi)蒙古、河南、湖北、廣西、云南、山東等地人大已相繼出臺(tái)決定支持檢察機(jī)關(guān)拓展公益訴訟范圍。對(duì)行政公益訴訟范圍能拓展至哪些領(lǐng)域也成為理論研究熱點(diǎn)。如有學(xué)者認(rèn)為可將行政公益訴訟范圍拓展至營(yíng)商環(huán)境的保護(hù)。[1] 有的學(xué)者建議通過(guò)出臺(tái)司法解釋將文物、古建筑等文化遺產(chǎn)保護(hù)，房屋拆遷和土地征收等納入行政公益訴訟范圍等。[2]從近年發(fā)生的公共事件看，隨著公民法治意識(shí)的增強(qiáng)，政治參與熱情的提高，社會(huì)公眾對(duì)政府公開(kāi)信息的需求也在提高，特別是關(guān)系民生的公共信息能否公開(kāi)直接關(guān)系到政府的執(zhí)政公信力。當(dāng)政府不主動(dòng)、不及時(shí)、不全面公開(kāi)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息時(shí)，除卻上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、公民監(jiān)督、法院監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表和專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，能否將其納入行政公益訴訟范圍？本文試就此進(jìn)行探討，以期為實(shí)踐探索提供理論參考。

一、政府依職權(quán)公開(kāi)信息行為具有公共利益屬性

目前公共利益并不是一個(gè)清晰概念，在政治學(xué)、哲學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等不同學(xué)科、不同學(xué)者觀點(diǎn)中都可以得出不同結(jié)論。比如認(rèn)為公共利益包括公共安全、社會(huì)制度安全、公共道德、社會(huì)資源保護(hù)、公共發(fā)展等方面。[3] 認(rèn)為公共利益是以共同體中人的需要為基礎(chǔ)，以公共事務(wù)的存在和執(zhí)行作為重要的表現(xiàn)形式，體現(xiàn)了滿足這種需要的主觀和客觀、物質(zhì)利益和精神相統(tǒng)一的一種社會(huì)關(guān)系性存在。[4]? 在絕大多數(shù)情況下，公共利益或有具體性而無(wú)普遍性，或有普遍性而無(wú)具體性。[5] 也許正是因?yàn)楣怖孀鳛橐环N相對(duì)于國(guó)家利益、個(gè)人利益的第三種利益，其范圍不夠清晰，沒(méi)有直接繼受主體或難以分辨繼受主體，在用以驅(qū)動(dòng)政府作為或不作為，擴(kuò)張或限制公民權(quán)利時(shí)常成為衡平的砝碼，倒向一邊可以限制個(gè)人自由，倒向另一邊可以防止權(quán)力擴(kuò)張。為避免爭(zhēng)議，實(shí)踐表達(dá)公共利益更多帶有實(shí)用主義色彩。如我國(guó)法律法規(guī)對(duì)公共利益也沒(méi)有明確概念，而是采取列舉方式表明公共利益范圍。如《民事訴訟法》將污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益作為公共利益進(jìn)行保護(hù)?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》將保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建等視為公共利益。在司法審查中也便于以此作為依據(jù)審查行政行為是否合乎公共利益。因此，目前判斷政府行為是否以實(shí)現(xiàn)或保護(hù)公共利益為目的，既可以看國(guó)家是否將具體公共利益納入行政規(guī)則，也可以看具體案件中公共利益是否已成為司法人員判斷行政行為合法的要素。在新公共行政理論中，黑堡學(xué)派就特別強(qiáng)調(diào)公共行政應(yīng)將公共利益作為政治象征和對(duì)話過(guò)程，強(qiáng)調(diào)在規(guī)則中體現(xiàn)公共行政的公共利益目的，將公共利益作為指導(dǎo)行政人員的真理或善。[6]

從上述視角審視，目前政府依職權(quán)公開(kāi)信息行為已明顯具有公共利益屬性。一是能否保護(hù)公共利益早已成為政府信息應(yīng)否公開(kāi)的依據(jù)。如《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）第15條規(guī)定，涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開(kāi)會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，予以公開(kāi)。二是滿足公共利益需要已成為政府信息公開(kāi)的目的。如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域政府信息公開(kāi)的意見(jiàn)》明確將信息公開(kāi)作為促進(jìn)公共利益發(fā)展的手段，提出以公開(kāi)促規(guī)范、促服務(wù)、促治理，推動(dòng)共建共治共享，促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)健康有序發(fā)展。三是政府信息公開(kāi)訴訟帶有公益性。雖然《條例》將個(gè)人合法權(quán)益與訴訟標(biāo)的進(jìn)行了捆綁，但理論上普遍認(rèn)為這并沒(méi)有削弱政府信息公開(kāi)訴訟的公益性。如有觀點(diǎn)認(rèn)為即便基于公民個(gè)體獲取信息的需要，政府信息公開(kāi)訴訟也帶有客觀訴訟的屬性，具有一定公益性。 [7]

二、當(dāng)前對(duì)政府依職權(quán)公開(kāi)信息的司法監(jiān)督存在不足

主動(dòng)、及時(shí)、全面一直是我國(guó)法律法規(guī)評(píng)價(jià)各地政府信息公開(kāi)行為是否合法的基本要素。如《條例》第6條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確公開(kāi)政府信息?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域政府信息公開(kāi)的意見(jiàn)》要求社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的事項(xiàng)應(yīng)主動(dòng)、全面、及時(shí)公開(kāi)。《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》第3條規(guī)定，地方政府債務(wù)信息公開(kāi)應(yīng)堅(jiān)持真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)公開(kāi)。從中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家法治指數(shù)研究中心、法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組2018年調(diào)研情況看，部分地方政府信息公開(kāi)不主動(dòng)、不完整、更新不及時(shí)現(xiàn)象依然存在。[8] 在解決對(duì)策上，除加強(qiáng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)檢查考核、鼓勵(lì)公民投訴舉報(bào)、申請(qǐng)行政復(fù)議外，通過(guò)行政訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法公開(kāi)信息也是重要方式之一。然而目前政府依職權(quán)公開(kāi)信息司法監(jiān)督還存在制度不健全、監(jiān)督能力不足的問(wèn)題。

（一）政府依職權(quán)公開(kāi)信息訴訟啟動(dòng)難度大

根據(jù)《條例》規(guī)定，政府信息公開(kāi)有依職權(quán)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)兩種方式。因此從訴訟類(lèi)型看，至少可以有兩類(lèi)政府信息公開(kāi)訴訟，一是因政府依職權(quán)公開(kāi)信息行為（包括作為或不作為）侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益引發(fā)的行政訴訟。二是因政府依申請(qǐng)公開(kāi)信息行為（包括作為或不作為）侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益引發(fā)的行政訴訟。從過(guò)往案例看，第二種類(lèi)型較為常見(jiàn)?？稍擃?lèi)訴訟主要是為解決公民申請(qǐng)公開(kāi)后沒(méi)有公開(kāi)或公開(kāi)不到位等問(wèn)題，不涉及確認(rèn)政府沒(méi)有依職權(quán)公開(kāi)信息違法。第一種理論上可行，但面臨兩個(gè)操作性問(wèn)題。第一，政府依職權(quán)公開(kāi)信息違法，公民、法人或其他組織能否直接以侵犯知情權(quán)為由提起訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中明確受理涉及政府依職權(quán)公開(kāi)信息的訴訟情形有：主動(dòng)公開(kāi)信息侵犯自身商業(yè)秘密、個(gè)人隱私;公開(kāi)與自身相關(guān)的信息不準(zhǔn)確，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)處理。對(duì)單純認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依職權(quán)保障社會(huì)公眾知情權(quán)的行為，司法解釋并沒(méi)有明確可以提起行政訴訟。第二，政府依職權(quán)公開(kāi)信息司法救濟(jì)啟動(dòng)條件不夠明確?！稐l例》并沒(méi)有明確可就政府依職權(quán)公開(kāi)信息行為提起行政訴訟。在參照法律適用時(shí)，有觀點(diǎn)認(rèn)為《行政訴訟法》作為訴訟制度，其法律位階高于作為行政法規(guī)的《條例》，政府信息公開(kāi)訴訟受案范圍不應(yīng)以《條例》為限。[9]然而，即便將該違法行為視為《行政訴訟法》第12條規(guī)定的“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”。從《條例》第51條規(guī)定看，公民、法人或其他組織可選擇救濟(jì)途徑有：投訴、舉報(bào)或復(fù)議，訴訟。若選擇向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén)舉報(bào)、投訴，還能否再以同樣事由申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟，目前法律法規(guī)及相關(guān)司法解釋并沒(méi)有明確。

四、檢察機(jī)關(guān)探索政府依職權(quán)公開(kāi)信息公益訴訟的進(jìn)路

（一）緊扣現(xiàn)有行政公益訴訟范圍進(jìn)行探索

與現(xiàn)在各地探索拓展公益訴訟范圍直接延伸至其他公共行政領(lǐng)域不同，探索政府依職權(quán)公開(kāi)信息公益訴訟一開(kāi)始并不需要考慮將監(jiān)督對(duì)象延伸至其他公共行政領(lǐng)域。從目前行政公益訴訟范圍看，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為并沒(méi)有局限于行政征收、行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法類(lèi)行為，只要屬于相關(guān)領(lǐng)域的行政行為均應(yīng)納入行政公益訴訟監(jiān)督范圍，這其中當(dāng)然應(yīng)包括上述職能部門(mén)的依職權(quán)公開(kāi)信息行為。如生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有主動(dòng)、及時(shí)、全面公開(kāi)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、計(jì)劃及落實(shí)情況，排污費(fèi)征收的項(xiàng)目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序和征收情況;食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)未按時(shí)限履行食品藥品安全監(jiān)管信息公開(kāi)義務(wù)，未及時(shí)更新食品藥品安全監(jiān)管信息公開(kāi)清單等。這些行為同樣可以認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)不作為侵犯公共利益（社會(huì)公眾知情權(quán)）。借鑒過(guò)去公益訴訟試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)各地檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域主管行政機(jī)關(guān)依職權(quán)公開(kāi)信息行為違法的線索排查、調(diào)查核實(shí)、司法監(jiān)督，辦理一批相關(guān)部門(mén)不主動(dòng)、及時(shí)、全面公開(kāi)信息的行政公益訴訟典型案件，為下一步拓展至其他公共行政領(lǐng)域積累經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)引導(dǎo)輿論關(guān)注，爭(zhēng)取社會(huì)各界支持。

（二）爭(zhēng)取全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)試點(diǎn)為完善信息公開(kāi)法律制度提供實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)

從當(dāng)前各地探索拓展行政公益訴訟范圍的授權(quán)方式看，雖然通過(guò)地方人大常委會(huì)就重大事項(xiàng)做出決定的方式比較便捷，但檢察體制實(shí)行上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和地方人大雙重領(lǐng)導(dǎo)，檢察權(quán)應(yīng)是中央事權(quán)。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定的重大事項(xiàng)決定范圍，拓展公益訴訟范圍作為檢察權(quán)內(nèi)容的擴(kuò)張能否歸屬于本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)還有待討論。另外對(duì)比人民陪審員制度、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度、刑事案件速裁程序等全國(guó)人大常委會(huì)“試點(diǎn)授權(quán)”司法事項(xiàng)，拓展行政公益訴訟范圍作為一項(xiàng)執(zhí)行《行政訴訟法》的司法工作，僅由最高人民檢察院批準(zhǔn)和地方人大常委會(huì)授權(quán)是否具備監(jiān)督其他行政機(jī)關(guān)乃至國(guó)務(wù)院各部門(mén)的條件，在立法程序、司法程序上還有值得商榷之處。而且地方檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督行政行為時(shí)由于缺乏法律依據(jù)，容易出現(xiàn)為方便起訴而反向?qū)で笠?guī)范依據(jù)，等同于在不經(jīng)意間將自己置于本應(yīng)受到司法審查的行政規(guī)范性文件的拘束力之下。[21]在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域也是如此。目前除《條例》外，各地政府信息公開(kāi)行為更多受制于部門(mén)規(guī)章、政府規(guī)章和政府相關(guān)規(guī)范性文件，在法律制度層面上缺乏綱領(lǐng)性規(guī)定，只能靠其他行政法律規(guī)定來(lái)判斷，如參照《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等行政法相關(guān)規(guī)定。這種散見(jiàn)于各種行政法律法規(guī)的現(xiàn)狀不僅易導(dǎo)致政府依職權(quán)公開(kāi)信息行為規(guī)范不夠全面，而且各種規(guī)定還不同程度缺乏導(dǎo)入行政訴訟的程序設(shè)計(jì)，在依職權(quán)公開(kāi)該領(lǐng)域信息違法是否可訴時(shí)容易引發(fā)法律與法規(guī)的適用爭(zhēng)議。所以探索政府依職權(quán)公開(kāi)信息公益訴訟最終還是要以完善國(guó)家政府信息公開(kāi)法律制度為目的。在沒(méi)有制定出臺(tái)統(tǒng)一的政府信息公開(kāi)法律前，以全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)試點(diǎn)的方式比較有利于推動(dòng)各方形成共識(shí)，減少不必要的摩擦爭(zhēng)議，形成可上升為法律制度的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)。

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責(zé)任編輯：楊建平