世衛(wèi)組織主導(dǎo)下的傳染病國際防控機制分析

摘要：傳染病對人類帶來健康風(fēng)險和生命威脅，也對世界貿(mào)易和國際交通帶來干擾。世衛(wèi)組織是各國政府將近一百年的公共衛(wèi)生外交協(xié)作的結(jié)果，它的成立使得傳染病防控有了國際合作機制，這一機制在實踐中不斷改進(jìn)。目前，世衛(wèi)組織主導(dǎo)下各國政府依據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005）》進(jìn)行了傳染病防控的國際合作規(guī)范和決策程序，主要是疫情的監(jiān)測、通報、磋商和核實;世衛(wèi)組織確定疾病事件是否構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件;入境管理和檢疫檢查措施;國際合作和援助。該機制的順利運行，有助于使各國人民以期在疫情面前真正結(jié)成“人類命運共同體”，實現(xiàn)傳染病的防控在全球范圍內(nèi)通力合作。

關(guān)鍵詞：傳染病防控;世衛(wèi)組織;國際合作;國際衛(wèi)生條例

中圖分類號：D99

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：CN61-1487-（2020）05-0008-04

傳染病是由病菌、病毒等病原體引起的，能在人與人或人與動物之間傳播的疾病。那些傳染能力強，病死率高的烈性傳染病如中東呼吸系統(tǒng)綜合癥（MERS）和嚴(yán)重急性呼吸系統(tǒng)綜合癥（SARS）等對人類生命健康帶來極高風(fēng)險。貨物自由貿(mào)易和人員的跨國交往使得傳染病的傳播不再以一國邊界為界限，傳染病的防控不再是一國之國內(nèi)事務(wù)，疫情在防控能力不足的國家或地區(qū)爆發(fā)后很可能倒灌到疫情消退的國家。在現(xiàn)行的傳染病國際防控機制下，各國政府在世衛(wèi)組織主導(dǎo)下，依據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005）》在疫情監(jiān)測、通報、核實、口岸檢疫檢查及國際援助等環(huán)節(jié)進(jìn)行緊密合作?！秶H衛(wèi)生條例（2005）》適用于各種起源和來源，包括已知或未知的病原體、核輻射、化學(xué)物質(zhì)和各種因素所導(dǎo)致的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，本文只討論病原體引起的傳染病事件。

一、世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，WHO）的起源和職能

世界衛(wèi)生組織（簡稱世衛(wèi)組織），起源于各國政府在傳染病防控方面的交流合作。為了控制鼠疫向歐洲傳播，歐洲國家在1851年召開了第一屆世界衛(wèi)生會議并討論了防控鼠疫傳播的措施，為了更好地控制諸如天花、霍亂和黃熱病等傳染病，主權(quán)國家多次召開國際衛(wèi)生會議協(xié)調(diào)各個國家的檢疫和隔離制度，先后成立了三大國際衛(wèi)生組織，分別是1902年成立的泛美衛(wèi)生局、1907年成立的國際公共衛(wèi)生辦事處和1919年成立的國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織。三大國際衛(wèi)生組織主持締結(jié)國際條約，協(xié)調(diào)各國的檢疫制度，監(jiān)測傳染病疫情，調(diào)節(jié)國家間由于檢疫隔離措施引起的衛(wèi)生爭端。當(dāng)初的情況是，許多國家出于貨物貿(mào)易利益和國家主權(quán)的考慮，即使發(fā)生疫情也很少向國際衛(wèi)生組織通報。眾多國際衛(wèi)生條約很少被認(rèn)真執(zhí)行，有的國家對傳染病采取的檢疫和隔離措施又超出了國際衛(wèi)生條約所允許的限度，互不一致的檢疫隔離制度，給人員交往和貨物貿(mào)易帶來諸多不便。第二次世界大戰(zhàn)后，成立一個統(tǒng)一的國際衛(wèi)生組織并通過國際法防控傳染病的時機逐漸成熟。1945年，各國領(lǐng)導(dǎo)人在舊金山召開國際會議討論成立聯(lián)合國時，中國和巴西代表團提出“醫(yī)學(xué)是和平的支柱之一”，最終會議確定衛(wèi)生事業(yè)是聯(lián)合國應(yīng)當(dāng)參與的領(lǐng)域。經(jīng)過聯(lián)合國經(jīng)濟和社會理事會審議決定，國際衛(wèi)生會議于1946年6月19日召開，并持續(xù)到7月22日結(jié)束，會議通過了世界衛(wèi)生組織組織法，1948年4月7日，世界衛(wèi)生組織成立。世衛(wèi)組織的宗旨是追求各民族可能達(dá)到的最高衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。世衛(wèi)組織是各國政府將近一百年的公共衛(wèi)生外交協(xié)作的結(jié)果，它的成立使得傳染病防控有了國際合作機制。世衛(wèi)組織由世界衛(wèi)生大會、執(zhí)行委員會和秘書處三個機構(gòu)組成。世界衛(wèi)生大會具有審議通過國際公共衛(wèi)生方面的公約或協(xié)定的權(quán)限，世衛(wèi)組織憲章第19條規(guī)定：有關(guān)國際衛(wèi)生公約或協(xié)定由出席世界衛(wèi)生大會的成員國的多數(shù)票通過（贊成票達(dá)2/3），該國際衛(wèi)生公約由成員國憲法程序采納后，對成員國產(chǎn)生法律效力。根據(jù)世衛(wèi)組織組織法第21條規(guī)定，世界衛(wèi)生大會可以通過有關(guān)預(yù)防傳染病傳播方面的衛(wèi)生檢疫條例，有關(guān)疾病和死亡原因的名稱及檢驗方法的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)藥物安全及藥物療效的標(biāo)準(zhǔn)。針對當(dāng)前出現(xiàn)的新冠肺炎疫情，2020年2月11日，世衛(wèi)組織在日內(nèi)瓦召開發(fā)布會，宣布將新型冠狀病毒感染的肺炎命名為COVID-19。病原體是不挑人的，無論是亞洲人還是美洲人都可能被感染，該名稱不同任何地區(qū)和國家相聯(lián)系，避免了地域的污名化語言。隨著新冠肺炎病例在多個國家出現(xiàn)，全球迫切需要提高及時發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)新冠肺炎病例的能力，世衛(wèi)組織在2020年1月9日發(fā)布了檢測新冠肺炎病毒臨時實驗室指南，包括樣本收集、診斷檢測和病原體鑒定等方面的建議。

二、從《國際公共衛(wèi)生條例》到《國際衛(wèi)生條例（2005）》，傳染病防控的國際合作機制在實踐中逐步改進(jìn)

世衛(wèi)組織成立后的首要任務(wù)就是制定一部廣泛適用于傳染病防控的國際法規(guī)，以改變眾多國際衛(wèi)生條約在防控傳染病方面缺乏統(tǒng)一規(guī)則的局面。1948年，國際檢疫專家和流行病學(xué)委員會在第一屆世界衛(wèi)生大會上對1903年的《國際公共衛(wèi)生公約》進(jìn)行修改整合后形成了《國際公共衛(wèi)生條例》，《國際公共衛(wèi)生條例》初步制定了傳染病防治的國際規(guī)范。1951年，第四屆世衛(wèi)組織大會通過了《國際公共衛(wèi)生條例》，條例的各項規(guī)定是為了最大程度地防止傳染病跨國界傳播，同時盡可能降低對國際交通運輸?shù)母蓴_。1969年，第二十二屆世界衛(wèi)生大會將修改后的《國際公共衛(wèi)生條例》改名為《國際衛(wèi)生條例》（International Health Regulation，IHR）。1973年召開的世界衛(wèi)生大會修改了原條例中有關(guān)霍亂的條款，1981年召開的世界衛(wèi)生大會刪除了已經(jīng)根除了的天花傳染病條款。隨著貨物貿(mào)易全球化及各國人員交往的增多，傳染病在國際間傳播的風(fēng)險加大，原條例規(guī)定的傳染病只包括霍亂、鼠疫和黃熱病，防控的傳染病種類較少，成員國違反條例規(guī)定時沒有有效的制止辦法，2001年在美國發(fā)生的炭疽桿菌生物恐怖襲擊事件和2003年爆發(fā)的嚴(yán)重急性呼吸系統(tǒng)綜合癥（SARS）暴露了國際社會在傳染病防控方面的不足。針對這些問題，各國政府認(rèn)識到應(yīng)當(dāng)采用新的傳染病防控機制，《國際衛(wèi)生條例》的修訂工作因此加快。世衛(wèi)組織在2005年召開的第五十八屆世界衛(wèi)生大會上通過了修改后的《國際衛(wèi)生條例（2005）》，新條例于2007年6月15日生效。

《國際衛(wèi)生條例（2005）》是由196個國家達(dá)成的維護(hù)全球公共衛(wèi)生安全的國際法規(guī)，新條例以預(yù)防和控制疾病在國際間的傳播為目的，同時規(guī)定各國采取的傳染病防控措施也要盡可能減少對國際交通和貨物貿(mào)易造成的干擾。新條例賦予世衛(wèi)組織確定一個疾病事件是否構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”和發(fā)布相關(guān)建議的權(quán)力;國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的適用范圍，從三種傳染?。ɑ魜y、黃熱病、鼠疫）擴大為已知或未知的病原體、核輻射、化學(xué)物質(zhì)和各種因素所導(dǎo)致的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。新條例更加強調(diào)人權(quán)保護(hù)，新條例第三十二條規(guī)定，成員國實施檢疫、隔離、醫(yī)學(xué)檢查等衛(wèi)生措施時應(yīng)當(dāng)尊重旅行者的人權(quán)并提供足夠的食物和住宿。

三、世衛(wèi)組織主導(dǎo)下各國政府依據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005）》進(jìn)行傳染病防控的國際合作規(guī)范和決策程序

為了暢通成員國和世衛(wèi)組織之間的信息交流渠道，新條例第4條規(guī)定：“成員國應(yīng)當(dāng)成立實施條例的國家歸口部門，國家歸口部門代表成員國向世衛(wèi)組織通報國內(nèi)的疫情信息”。同時，世衛(wèi)組織指定聯(lián)絡(luò)機構(gòu)與成員國對應(yīng)的國家職能部門進(jìn)行聯(lián)絡(luò)。

（一）疫情的監(jiān)測、通報、磋商和核實

1.疫情監(jiān)測和通報

舊《國際衛(wèi)生條例》不太關(guān)注成員國內(nèi)部的傳染病防控能力建設(shè)和公共衛(wèi)生能力建設(shè)，側(cè)重于在邊境地區(qū)采取防范措施把傳染病隔離在國境外。在貨物貿(mào)易全球化和人員跨國交往頻繁的當(dāng)下，這種封堵戰(zhàn)略難以治理傳染病的國際傳播問題。新條例力求從源頭上控制和治理傳染病的傳播問題。成員國內(nèi)部的疫情監(jiān)測和防控能力是全球防控體系中的重要環(huán)節(jié)。新條例第五條要求成員國要在不同層級具有應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。當(dāng)基層發(fā)現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)發(fā)生了超過預(yù)期水平的疾病或死亡的事件后應(yīng)立即向中層公共衛(wèi)生機構(gòu)報告所掌握的一切重要信息;中層公共衛(wèi)生機構(gòu)確認(rèn)事件狀況并采取控制措施，中層公共衛(wèi)生機構(gòu)還應(yīng)當(dāng)立即對事件進(jìn)行評估，如發(fā)現(xiàn)事件有具有巨大傳播潛力，則向國家公共衛(wèi)生機構(gòu)報告所有重要信息;國家公共衛(wèi)生機構(gòu)在48小時內(nèi)對緊急事件進(jìn)行評估，如評估結(jié)果表明該事件屬于應(yīng)當(dāng)向世衛(wèi)組織通報的事件，則通過主管新條例實施的國家歸口部門立即通報世衛(wèi)組織。通報的信息包括病例定義、病例數(shù)和死亡數(shù)、實驗室檢測結(jié)果、危險的來源和類型及采取的衛(wèi)生防控措施，同時迅速傳達(dá)世衛(wèi)組織有關(guān)該衛(wèi)生事件的信息和建議。

由于擔(dān)心禁運或隔離等衛(wèi)生措施使商品貿(mào)易和人員往來受到嚴(yán)重影響，個別國家可能不愿意向世衛(wèi)組織通報疾病事件，還有的國家因為醫(yī)學(xué)技術(shù)能力有限而無法監(jiān)測到相關(guān)的疾病信息，因此只依靠成員國官方信息渠道，世衛(wèi)組織很難對疾病事件做出快速反應(yīng)。大數(shù)據(jù)、人工智能等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展使得疾病遠(yuǎn)程診療技術(shù)日趨成熟，世衛(wèi)組織利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立了全球疫情警報和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，利用這一網(wǎng)絡(luò)從政府渠道和非政府渠道采集并分析疫情信息。通過這一網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，世衛(wèi)組織能在較短時間內(nèi)派出反應(yīng)小組前往疫情發(fā)生國并提供相應(yīng)支援，這對醫(yī)療技術(shù)薄弱和疫情防控能力薄弱的國家來說尤為重要，這也是在補上全球公共衛(wèi)生安全的短板。

2.疫情的磋商和核實

新條例第六條規(guī)定了成員國對可能引起“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”進(jìn)行通報的義務(wù)。若國內(nèi)公共衛(wèi)生事件經(jīng)過評估表明無需通報世衛(wèi)組織，特別是現(xiàn)有信息不是足夠支持填寫通報文件時，成員國可通過主管部門讓世衛(wèi)組織對此事件知情，并同世衛(wèi)組織磋商適宜的衛(wèi)生防控措施。成員國也可要求世衛(wèi)組織協(xié)助分析流行病學(xué)證據(jù)。新條例第十條規(guī)定，世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)要求成員國核實除通報和磋商以外其它來源的可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息，每個成員國應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)向世衛(wèi)組織要求做出的初步答復(fù)并提供相關(guān)的公共衛(wèi)生信息;世衛(wèi)組織倡議所有成員國在全球公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域緊密合作，若成員國不接受合作建議，世衛(wèi)組織根據(jù)公共衛(wèi)生事件的危害程度視情況與其它成員國分享獲得的信息。

（二）世衛(wèi)組織確定疾病事件是否構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（Public Health Emergency of International Concern，PHEIC）

新條例第十二條規(guī)定了PHEIC的確定程序。獲得公共衛(wèi)生事件信息后（特別是從正在發(fā)生事件的成員國獲得的信息），世衛(wèi)組織總干事應(yīng)從最貼近具體事件的專業(yè)領(lǐng)域的專家中選出若干人員組成突發(fā)事件委員會并召開會議;總干事應(yīng)向突發(fā)事件委員會提供事件的相關(guān)信息（包括成員國提供的信息），以及總干事擬發(fā)布的臨時建議，總干事應(yīng)邀請事件發(fā)生國向突發(fā)事件委員會陳述意見。突發(fā)事件委員會的商定意見應(yīng)提交總干事定奪?？偢墒赂鶕?jù)突發(fā)事件委員會的建議、疾病對人類健康危險度、疾病國際傳播風(fēng)險和對國際交通干擾程度確定疾病事件是否構(gòu)成PHEIC。自2005年世衛(wèi)組織設(shè)立PHEIC機制以來，共宣布過六次PHEIC，分別為2009年甲型H1N1流感疫情，2014年西非埃博拉疫情，2014年野生型脊髓灰質(zhì)炎疫情，2016年寨卡病毒疫情，2019年剛果（金）埃博拉疫情，2020年新冠肺炎疫情。確定構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，總干事根據(jù)程序發(fā)布臨時建議。臨時建議包括成員國對人員、貨物、交通工具等對象擬采取的入境管理和檢疫檢查措施，其目的在于預(yù)防和控制疾病的國際傳播，同時又避免對國際貿(mào)易和國際交通造成不必要的干擾。臨時建議在公布三個月后失效，也可根據(jù)程序修改、延續(xù)或撤消。如果總干事認(rèn)為長期建議對于某個特定的公共衛(wèi)生危害是必要和適當(dāng)?shù)模佬l(wèi)組織可以提出定期采取適宜衛(wèi)生措施的長期建議。

（三）入境管理和檢疫檢查措施

“檢疫”是指為了防止傳染病的可能傳播，限制有傳染嫌疑的人、交通工具或物品的活動并（或）將其與其他人和物體隔離。在當(dāng)今全球化時代，頻繁的國際間人員往來和貨物貿(mào)易使病原體通過入境口岸帶入境內(nèi)的風(fēng)險增大，入境管理和檢疫檢查工作是阻斷傳染病國際傳播的重要環(huán)節(jié)。

《國際衛(wèi)生條例（2005）》規(guī)定了入境口岸檢疫檢查工作和相關(guān)公共衛(wèi)生措施的技術(shù)性條款，機場和海陸口岸的檢疫對象主要包括人員、貨物、集裝箱、郵包、交通工具等。世衛(wèi)組織在平衡疾病的國際傳播風(fēng)險和對國際交通的干擾程度后可視情況發(fā)布衛(wèi)生措施建議（見表1）。

（四）國際合作和援助

在傳染病面前，健康不僅僅是一個國家的需要，而是全球的需要。傳染病防控需要各國政府協(xié)手合作，好比“木桶效應(yīng)”，一個國家有短板，整個國際防控體系就會勞而無功，疫情在防控能力不足的國家爆發(fā)后很可能倒灌到疫情消退的國家。歐美等發(fā)達(dá)國家有完整的傳染病防控機制、先進(jìn)的醫(yī)療衛(wèi)生條件和充足的財政支持，但欠發(fā)達(dá)國家在這些領(lǐng)域往往捉襟見肘，遇到突發(fā)傳染病風(fēng)險的時候往往無力應(yīng)對，這也是多數(shù)非洲國家的普遍現(xiàn)象。非洲衛(wèi)生工作者數(shù)量僅占全世界衛(wèi)生工作者總數(shù)的3%，卻承受著全世界25%的疾病負(fù)擔(dān)，再加上匱乏的醫(yī)藥供應(yīng)和落后的醫(yī)療設(shè)施，醫(yī)護(hù)人員在疾病面前力不從心。

《國際衛(wèi)生條例（2005）》規(guī)定了世衛(wèi)組織和成員國之間的合作和援助義務(wù)。新條例第十三條規(guī)定，在成員國的要求下，世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)對成員國的防控措施進(jìn)行有效性評估并提供技術(shù)指導(dǎo)，必要時調(diào)動國際專家組開展現(xiàn)場援助，成員國應(yīng)當(dāng)對世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)的應(yīng)對活動提供支持。新條例第四十四條規(guī)定，成員國應(yīng)當(dāng)在條例所涉衛(wèi)生事件的檢測、評估和應(yīng)對措施上相互合作，發(fā)展、加強和維持條例所要求的公共衛(wèi)生能力;世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)評估成員國的公共衛(wèi)生能力以促進(jìn)條例的有效執(zhí)行;世衛(wèi)組織盡可能地動員財政資源幫助發(fā)展中國家提高疫情防控能力。除了政府間國際組織之外，無國界醫(yī)生、紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會、疫苗聯(lián)盟、蓋茨基金會等非政府組織也在傳染病的國際防控中發(fā)揮重要作用。

截至目前，國際社會已經(jīng)成功防控由甲型H1N1流感病毒、中東呼吸綜合癥病毒等引起的疫情。面對此次突發(fā)的新冠肺炎疫情，世界各國人民守望相助。截至2020年3月2日，46個國家和6個國際組織捐助的疫情防控物資已經(jīng)運抵中國。同時，面對境外日趨緊張的疫情形勢，中國向伊朗方面派遣了衛(wèi)生專家志愿團隊，向巴基斯坦、日本、非盟等提供了核酸檢測試劑。世衛(wèi)組織衛(wèi)生緊急項目技術(shù)負(fù)責(zé)人表示，中國與世界分享有關(guān)疾病檢測、治療、追蹤接觸者等疫情防控經(jīng)驗有助于全球抗疫行動。在武漢新出現(xiàn)新冠肺炎感染病例后，中國及時向世衛(wèi)組織、有關(guān)國家和地區(qū)通報疫情信息，第一時間與各方分享了病毒基因序列等信息。WHO專家小組也在疫情初期就到武漢實地考察，發(fā)布多份相關(guān)報告和文件，以協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全球防疫工作。2020年2月11日，由世衛(wèi)組織和“全球傳染病防控研究合作組織”聯(lián)合舉辦的新型冠狀病毒全球研究與創(chuàng)新論壇在瑞士日內(nèi)瓦開幕，論壇確定了關(guān)于新冠肺炎疫情的優(yōu)先研究領(lǐng)域，包括認(rèn)識病毒傳播過程、確定有效控制痰隋的公共衛(wèi)生措施、候選疫苗的研發(fā)和臨床試驗設(shè)計優(yōu)化等。

四、結(jié)語

傳染病不僅對人類帶來健康風(fēng)險和生命威脅，也對世界貿(mào)易和國際交通帶來干擾。在疫情面前，各國人民真正結(jié)成了“人類命運共同體”，傳染病的防控需要國際社會在全球范圍內(nèi)通力合作。成員國內(nèi)部的疫情監(jiān)測和防控能力是全球防控體系中的重要環(huán)節(jié)，《國際衛(wèi)生條例（2005）》要求成員國要在基層、中層、國家三個層級具有應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，國家公共衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)當(dāng)迅速對國內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行評估，如評估結(jié)果表明該事件屬于應(yīng)當(dāng)向世衛(wèi)組織通報的事件，則立即通報世衛(wèi)組織。世衛(wèi)組織獲得來自政府渠道或非政府渠道的突發(fā)衛(wèi)生事件信息后，由世衛(wèi)組織總干事設(shè)立的突發(fā)事件委員會對事件進(jìn)行評估，若確定為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，總干事根據(jù)程序發(fā)布采取公共衛(wèi)生措施的臨時建議或長期建議，成員國根據(jù)建議內(nèi)容采取具體衛(wèi)生措施。同時，世衛(wèi)組織盡力動員國際社會對疫情嚴(yán)重的地區(qū)或防控能力薄弱的地區(qū)進(jìn)行援助。上述機制在全球防控甲型H1N1流感疫情、中東呼吸綜合癥疫情等戰(zhàn)役中都發(fā)揮了重要作用，也必將在此次新冠肺炎疫情防控的全球戰(zhàn)役中繼續(xù)發(fā)揮重要作用。

作者簡介：李明月（1996-），女，漢族，四川雅安人，單位為中國人民警察大學(xué)維和培訓(xùn)部，研究方向為維和學(xué)。

（責(zé)任編輯：馬雙）