權(quán)力清單制度主體利益性困境及其路徑選擇

摘要：推行權(quán)力清單制度，就是要以制度管人管權(quán)，限制政府的自由裁量權(quán)，但權(quán)力清單制度有主體利益性困境，主要是權(quán)力清單的主體不明確、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏統(tǒng)一規(guī)定和民主協(xié)商的制定程序，權(quán)力合法性與合理性存在矛盾等。要完善政府權(quán)力清單制度，就應(yīng)構(gòu)建權(quán)力清單制度的法律保障機(jī)制，建立權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和統(tǒng)一的權(quán)力清單制度體系，從而保證權(quán)力清單制度的合規(guī)范性和合法性。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單制度;改革;政府

中圖分類(lèi)號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：CN61-1487-（2020）05-0025-03

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才停止”。權(quán)力清單制度建設(shè)必然會(huì)異常艱難與曲折，甚至在清權(quán)、減權(quán)、限權(quán)、確權(quán)、曬權(quán)的改革中，一些地方政府及其部門(mén)在利益的驅(qū)動(dòng)下，仍然在爭(zhēng)奪審批權(quán)、管理權(quán)和收費(fèi)權(quán)等。權(quán)力清單制度在實(shí)踐探索之中，面臨著主體利益性困境，需要對(duì)此進(jìn)行分析，深入了解深層次的原因，提出解決之策。

一、權(quán)力清單制度的主要內(nèi)容

中國(guó)政府的權(quán)力清單制度建設(shè)起初是以解決權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題為目標(biāo)，后來(lái)發(fā)展為以權(quán)力限制、權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督為主要內(nèi)容，以提高行政效率、防止腐敗、激活經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活力為目標(biāo)的改革。

權(quán)力清單的制定流程主要有五個(gè)環(huán)節(jié)，也就是五個(gè)方面的內(nèi)容：一是清權(quán)，即切實(shí)摸清行政權(quán)力數(shù)量，為權(quán)力事項(xiàng)尋找法律依據(jù)，分門(mén)類(lèi)別地進(jìn)行全面的梳理。二是減權(quán)，即在清理權(quán)力的基礎(chǔ)上，對(duì)沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的職權(quán)予以取消;可由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)和社會(huì)組織自行管理的職權(quán)事項(xiàng)，政府部門(mén)不再管理;雖有法律依據(jù)，但不符合實(shí)際發(fā)展需要的職權(quán)，及時(shí)按照法定程序進(jìn)行調(diào)整。三是確權(quán)，即各級(jí)政府對(duì)清理后擬保留下來(lái)的行政職權(quán)，依法對(duì)其合法性、合理性進(jìn)行審查，審查結(jié)果按規(guī)定程序予以確認(rèn)。四是制權(quán)，即地方各級(jí)政府按照規(guī)范運(yùn)行和便民高效的原則，對(duì)每一項(xiàng)行政權(quán)力編制“權(quán)力運(yùn)行流程圖”，明確權(quán)力事項(xiàng)辦理程序、提交資料、辦理時(shí)限、責(zé)任科室等內(nèi)容，從而提高行政審批效率，同時(shí)制定責(zé)任清單，追究責(zé)任。五是曬權(quán)，即經(jīng)過(guò)審核保留的行政權(quán)力，除涉及國(guó)家秘密和依法不予公開(kāi)的外，都要通過(guò)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、新聞媒體等渠道，完整準(zhǔn)確地向社會(huì)公開(kāi)。

二、主體利益性困境

（一）權(quán)力清單的主體不明確

首先，權(quán)力清單適用主體模糊。國(guó)務(wù)院明確了權(quán)力清單實(shí)施范圍，包括地方各級(jí)政府部門(mén)、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和垂直管理部門(mén)設(shè)在地方的具有行政職權(quán)的機(jī)構(gòu)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行權(quán)力清單制度工作由省級(jí)政府結(jié)合實(shí)際研究確定。然而在實(shí)踐過(guò)程中，各級(jí)地方政府對(duì)國(guó)務(wù)院印發(fā)的文件有不同的理解，導(dǎo)致各地方適用主體各不相同，有的地方權(quán)力清單規(guī)定，適用主體包括法律、法規(guī)授權(quán)的社會(huì)組織。例如江蘇省權(quán)力清單適用主體甚至包括列入黨群工作機(jī)構(gòu)序列但依法承擔(dān)行政職能的部門(mén)或單位，還有街道辦事處。

其次，權(quán)力清單的編制主體權(quán)限不足，缺乏法律支撐。由誰(shuí)來(lái)編制權(quán)力清單，這是涉及權(quán)力清單合法性和法律效力的首要問(wèn)題。合法型統(tǒng)治是一種以法律為依據(jù)、強(qiáng)調(diào)法律至上進(jìn)行統(tǒng)治的社會(huì)，現(xiàn)代社會(huì)的“合法性”信仰就是對(duì)法律的信仰，“依賴(lài)民眾對(duì)正式制定的規(guī)則和法律的遵守，依靠對(duì)合法章程的有效信任、依靠由理性制定的規(guī)則建立起來(lái)的事務(wù)性權(quán)限，也就是說(shuō)依靠履行規(guī)定義務(wù)的服從觀念，人們服從依照法規(guī)而占據(jù)某個(gè)職位并行使權(quán)力的統(tǒng)治者”。我國(guó)權(quán)力清單編制主體一般是地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)編制或者成立領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)發(fā)布，如山西省陽(yáng)泉市推行責(zé)任清單創(chuàng)造了“三上三下”審核程序，并由咨詢(xún)專(zhuān)家和人大代表進(jìn)行審核，但是適用主體與編制主體界限依舊模糊，是政府內(nèi)部對(duì)權(quán)力進(jìn)行審核和清理。浙江省是權(quán)力清單公布最早的省份，在審議階段充分聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)，進(jìn)行“三報(bào)三審三回”，但對(duì)權(quán)力清理依舊缺乏合法性，沒(méi)有經(jīng)過(guò)立法程序?，F(xiàn)階段地方政府制定權(quán)力清單隨意性大，且沒(méi)有立法權(quán)限，這樣的權(quán)力清單缺乏法律上的支持，是政府自我約束的行為。

最后，權(quán)力清單監(jiān)督主體沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。如內(nèi)蒙古權(quán)力清單規(guī)定由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督，具體工作由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé);網(wǎng)安徽省合肥市廬江縣編制部門(mén)負(fù)責(zé)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的督促指導(dǎo)，法制部門(mén)負(fù)責(zé)法制監(jiān)督，監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)行政責(zé)任追究工作;還有的地方政府引入了立法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，如四川省強(qiáng)調(diào)人大監(jiān)督政府編制、公開(kāi)、落實(shí)權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、收費(fèi)清單四張清單，推動(dòng)法治政府建設(shè)。

（二）權(quán)力清單內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不一，法律依據(jù)欠缺

我國(guó)地域遼闊、省市眾多，各級(jí)地方政府所掌握的行政權(quán)力和審批事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，根據(jù)實(shí)際情況制定權(quán)力清單無(wú)可避免。但是由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，主觀隨意性較大，一些地方政府因?yàn)槟芰τ邢蕖⑷狈Ψㄖ嗡枷牒筒块T(mén)利益作祟，權(quán)力清單或是照抄其它地方政府的權(quán)力清單，使權(quán)力清單脫離自身實(shí)際，流于形式;或是地方政府權(quán)力清單的制定偏向有利于政府一方，沒(méi)有真正起到清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)的效果。在實(shí)踐過(guò)程中，各級(jí)政府仍舊希望牢牢掌握實(shí)質(zhì)審批權(quán)力?！澳切┛雌饋?lái)‘小而美或‘整齊劃一的權(quán)力清單未必清晰可辨，有些只是換了個(gè)名頭，有些做法甚至只是把碎片化的權(quán)力整合為更大的權(quán)力而已”。

（三）缺乏統(tǒng)一規(guī)定、民主協(xié)商的制定程序

權(quán)力清單想要獲得法律效力，權(quán)力清單制度想要更好地運(yùn)行，需要程序正義，需要獲得法律效力。任何行為都離不開(kāi)程序，權(quán)力清單的制定也是如此，經(jīng)過(guò)法定的、正義的程序編制出來(lái)的清單才具有法律效力。目前，我國(guó)各級(jí)政府制定權(quán)力清單的程序存在著差異，沒(méi)有可供參考或法律規(guī)定的依據(jù)，各地方都是自行決定權(quán)力清理和編制辦法。例如山西省人民政府編制權(quán)力清單分為五個(gè)程序：動(dòng)員部署;摸底清理;集中審核;依法確認(rèn);公布運(yùn)行。而安徽省人民政府編制權(quán)力清單分三步走：一是成立權(quán)力事項(xiàng)清理規(guī)范工作領(lǐng)導(dǎo)小組;二是組織專(zhuān)家論證對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行審核并公示;三是經(jīng)公示后，將權(quán)力清單及其運(yùn)行流程圖報(bào)省政府核實(shí)，正式對(duì)外公布。審核期間，要集思廣益，充分聽(tīng)取基層、專(zhuān)家學(xué)者和社會(huì)公眾的意見(jiàn)。這實(shí)際上表明權(quán)力清單編制要破除權(quán)力的尋租空間，祛除“黑箱”操作，讓更多力量參與到制度建設(shè)上來(lái)，公開(kāi)聽(tīng)取民意，要充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用?？墒窃趯?shí)踐過(guò)程中，很多地方都是關(guān)起門(mén)來(lái)自行決定，在“黑箱”里進(jìn)行操作，由各級(jí)部門(mén)自行清理，報(bào)本級(jí)政府法制辦審核通過(guò)后直接對(duì)外公布。

（四）權(quán)力合法性與合理性矛盾

地方政府在審核政府各部門(mén)權(quán)力事項(xiàng)普遍遇到了一個(gè)兩難問(wèn)題，一方面，有部分職權(quán)并沒(méi)有找到相關(guān)法律依據(jù)，但是根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況和實(shí)際發(fā)展需要，該權(quán)力事項(xiàng)確有存在的合理性。從法理上說(shuō)，政府的行政權(quán)力是由立法機(jī)關(guān)即人大及其常委會(huì)賦予的，應(yīng)當(dāng)按照法律的意志行使其權(quán)力。但從實(shí)際來(lái)看，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，仍是發(fā)展中國(guó)家，處在經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的“陣痛期”，需要通過(guò)集權(quán)來(lái)推動(dòng)改革和發(fā)展。為此，在推動(dòng)國(guó)家和地方發(fā)展上，政府有時(shí)候需要“合理”的權(quán)力來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這時(shí)候就出現(xiàn)了權(quán)力的合法性與合理性矛盾。

另一方面，權(quán)力事項(xiàng)也有合法但不合理的現(xiàn)象。如2014年浙江省在清理權(quán)力清單時(shí)發(fā)現(xiàn)一些列入非行政許可事項(xiàng)來(lái)自國(guó)家部委公布的行政審批目錄，其中還有1/3以上共240項(xiàng)因?yàn)榫哂蟹梢罁?jù)但不適應(yīng)改革發(fā)展的權(quán)力事項(xiàng)，對(duì)于這些權(quán)力事項(xiàng)，浙江省只能采取嚴(yán)格管理，未經(jīng)同級(jí)政府允許，不得行使。這些問(wèn)題的存在，反映了權(quán)力清單制度實(shí)踐的主體利益性困境，行政權(quán)力執(zhí)行者來(lái)規(guī)范行政權(quán)力，必然會(huì)帶來(lái)權(quán)力清單的主體不明確、權(quán)力清單內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不一與法律依據(jù)欠缺、缺乏統(tǒng)一規(guī)定與民主協(xié)商的制定程序、權(quán)力下放流于形式以及權(quán)力合法性與合理性矛盾等問(wèn)題，影響了權(quán)力清單制度的效果，并且?guī)?lái)了權(quán)力清單制度實(shí)踐最終流于形式的風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善政府權(quán)力清單制度的路徑選擇

（一）統(tǒng)一規(guī)范權(quán)力清單，構(gòu)建權(quán)力清單制度的法律保障機(jī)制

第一，按照我國(guó)行政層級(jí)劃分，明確權(quán)力清單編制主體。在我國(guó)，只有人民代表大會(huì)才具有立法權(quán)，才能把權(quán)力清單合法化，保證權(quán)力制定者與權(quán)力執(zhí)行者的分離。人大在審閱政府申報(bào)的權(quán)力事項(xiàng)時(shí)，需同時(shí)進(jìn)行合法性與合理性審查，既要保證權(quán)力事項(xiàng)有法可依，還要對(duì)權(quán)力清單內(nèi)容是否科學(xué)合理進(jìn)行具體評(píng)估。人大權(quán)力機(jī)關(guān)在審查過(guò)程中還需征求公眾的意見(jiàn)，吸取公民對(duì)政府權(quán)力的邊界和運(yùn)行范圍的建議，以此提升權(quán)力清單法制化水平。省級(jí)政府及其部門(mén)的權(quán)力清單，由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)作為權(quán)力清單編制主體，負(fù)責(zé)解釋?xiě)椃ǚ?，核?zhǔn)省級(jí)政府上報(bào)的權(quán)力清單，而具體工作可以由省級(jí)人大常委會(huì)、省政府及其部門(mén)承擔(dān);市縣兩級(jí)政府及其部門(mén)的權(quán)力清單，由省級(jí)人大常委會(huì)作為權(quán)力清單編制主體，具體工作可以由本地區(qū)人大、政府及其部門(mén)承擔(dān)，其中省級(jí)人大及常務(wù)委員會(huì)主要職責(zé)是解釋地方性法律法規(guī)，審核公布市縣級(jí)政府的權(quán)力清單。

第二，全國(guó)人大和中央人民政府應(yīng)在整體上規(guī)定權(quán)力清單的內(nèi)容，各級(jí)政府唯有在此基礎(chǔ)上增加而不能減少，并且需要根據(jù)本地情況對(duì)其做具體規(guī)定?，F(xiàn)階段我國(guó)權(quán)力清單內(nèi)容基本包括權(quán)力主體、類(lèi)型、編碼、實(shí)施依據(jù)、責(zé)任事項(xiàng)等，特別應(yīng)該著重對(duì)實(shí)施依據(jù)、責(zé)任和追究機(jī)制的規(guī)范。

第三，設(shè)計(jì)完善的權(quán)力運(yùn)用程序。任何權(quán)力運(yùn)行都要遵循程序正義，要從規(guī)范權(quán)力和高效便民角度完善權(quán)力運(yùn)行流程圖，減少行政機(jī)關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。權(quán)力清單要清楚列出每個(gè)辦事流程的受理機(jī)構(gòu)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，督促行政部門(mén)按照法律依據(jù)和權(quán)力流程圖行使職權(quán)，防止政府部門(mén)懶政、不作為。法律保障機(jī)制是權(quán)力清單制度的基石，具有明確性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，將整個(gè)權(quán)力清單的編制和運(yùn)作流程納入規(guī)范化軌道，可以增強(qiáng)權(quán)力清單的權(quán)威性和正當(dāng)性，防止權(quán)力專(zhuān)斷，損害公眾的利益。

目前各級(jí)政府還把權(quán)力清單的落實(shí)列入各種考核及行政問(wèn)責(zé)制度，如安徽行政學(xué)院要求縣處級(jí)公務(wù)員學(xué)習(xí)權(quán)力清單制度建設(shè)的內(nèi)涵，省政府還把在省機(jī)關(guān)效能年度考核中明確清單的落實(shí)作為考核依據(jù)之一，實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)制度。這些措施雖然有一定的效果，但權(quán)力清單制度的落實(shí)還必須依靠法律保障機(jī)制。權(quán)力清單的法律保障機(jī)制主要有以下三個(gè)方面：一是權(quán)力清單介于軟法和硬法之間，它既是對(duì)現(xiàn)有法律的具體化，又是政府部門(mén)的自制規(guī)定，對(duì)政府行為的合法性將起到參照作用。因此，在制定和實(shí)施過(guò)程中需要審查權(quán)力清單內(nèi)容的合法性、合理性和必要性，禁止政府部門(mén)通過(guò)規(guī)范性文件為自己設(shè)定權(quán)力，抑制設(shè)租尋租的行為。二是制定有關(guān)權(quán)力清單的法律文件。有的地方政府已經(jīng)在編制涉及權(quán)力清單的規(guī)范性文件，統(tǒng)一對(duì)權(quán)力清單的主體、法律地位和程序等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，將權(quán)力清單上升為政府的法律職責(zé)，并通過(guò)法律手段推動(dòng)實(shí)施。三是權(quán)力清單制度要符合憲法法律要求，也要隨著法律法規(guī)的修改、廢止而做出相應(yīng)調(diào)整。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)中權(quán)力條款的梳理、檢視和凝合，填補(bǔ)法律漏洞、化解行政法律沖突和創(chuàng)制新法律。四是構(gòu)建權(quán)力清單的法律監(jiān)督機(jī)制。從政府內(nèi)部來(lái)說(shuō)，應(yīng)該建立政府內(nèi)部的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制;從外部來(lái)說(shuō)，需要將權(quán)力清單納入人大監(jiān)督和司法過(guò)程。

（二）建立權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、社會(huì)需求的不斷調(diào)整和法律法規(guī)的修訂，權(quán)力清單的內(nèi)容也要作出相應(yīng)的調(diào)整。政府權(quán)力的調(diào)整是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，也是一個(gè)法治政府建設(shè)的過(guò)程。我國(guó)法律體系還未完善，法律需要不斷修改適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展與變化，這會(huì)引起政府部門(mén)的職責(zé)和權(quán)力范圍發(fā)生變化，這樣權(quán)力清單要隨著法律的修改而重新制定。因此，規(guī)范權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理，把握權(quán)力動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則、主體、依據(jù)、內(nèi)容等，建立權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整和長(zhǎng)效管理機(jī)制，推進(jìn)政府職能的管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化，確保權(quán)力清單既有法可依，又與時(shí)俱進(jìn)，更好適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展和需求。

（三）建立統(tǒng)一的權(quán)力清單制度體系

建立責(zé)任清單制度、負(fù)面清單制度、收費(fèi)清單制度等相關(guān)配套制度，才能充分發(fā)揮權(quán)力清單制度制約政府濫用權(quán)力的作用。權(quán)力與責(zé)任是相輔相成的，沒(méi)有為權(quán)力設(shè)定責(zé)任，這樣權(quán)力擁有者會(huì)逃避責(zé)任，濫用手上的權(quán)力。因此，制定的權(quán)力清單，實(shí)質(zhì)上是權(quán)責(zé)清單，責(zé)任清單就是要明確政府履行哪些職責(zé)，做到“法定職責(zé)必須為”，各級(jí)政府要把兩張清單相統(tǒng)一，形成權(quán)責(zé)清單，確立與權(quán)力事項(xiàng)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任。

負(fù)面清單制度是指一種投資準(zhǔn)入管理制度，根據(jù)開(kāi)放的市場(chǎng)原則，各市場(chǎng)主體可以按照法律規(guī)定進(jìn)入清單列出以外的領(lǐng)域，即“法無(wú)禁止即可為”。政府劃定某些領(lǐng)域不予以開(kāi)放，不允許市場(chǎng)主體進(jìn)入該禁區(qū)，除此之外，其他行業(yè)領(lǐng)域?qū)ν忾_(kāi)放。這樣，有關(guān)市場(chǎng)主體就免除了翻閱眾多法律法規(guī)、規(guī)章和政策性文件的煩惱，清楚了解哪些領(lǐng)域、哪些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不能進(jìn)入，除了這些都可以大膽地嘗試、去實(shí)踐。在建立權(quán)力清單的同時(shí)建立負(fù)面清單，堅(jiān)持“自由市場(chǎng)，制約權(quán)力”的理念，政府執(zhí)法依照權(quán)力清單，“法無(wú)授權(quán)不可為”;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行依照負(fù)面清單，“法無(wú)禁止即可為”，兩者清單事項(xiàng)互為對(duì)照，共同作用。

建立收費(fèi)清單制度，要著力降低企業(yè)制度性交易成本。事實(shí)上，“中國(guó)的各類(lèi)‘費(fèi)非常多，且不透明，一直是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的隱痛，企業(yè)經(jīng)常搞不清楚這些收費(fèi)項(xiàng)目是對(duì)應(yīng)哪些政府服務(wù)的，不僅多，而且還不規(guī)范，甚至還有中介組織從中收取費(fèi)用，這樣削弱了簡(jiǎn)政放權(quán)的結(jié)果，無(wú)法激發(fā)市場(chǎng)活力?！苯⑹召M(fèi)清單制度，讓清單之外無(wú)收費(fèi)。開(kāi)出一份明確的收費(fèi)清單，收費(fèi)權(quán)力和提供公共服務(wù)的責(zé)任才能更清晰，減負(fù)與負(fù)擔(dān)反彈的困局才能克服，讓民眾心中有了明確的賬本，從而最大限度地解決行政性亂收費(fèi)問(wèn)題，激活市場(chǎng)與社會(huì)活力。

作者簡(jiǎn)介：唐康順（1991-），男，漢族，廣東珠海人，單位為廣州市團(tuán)校，研究方向?yàn)橹袊?guó)政治制度、共青團(tuán)改革。

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