檔案在責任政府建設中的功能與實現路徑

常大偉 王坤

摘要：建設責任政府是現代政治發(fā)展的一種趨勢，明晰檔案與責任政府建設的內在關聯(lián)，探索檔案服務責任政府建設的具體路徑，有助于拓展檔案價值的發(fā)揮空間。為此，建議從構建面向政府決策的檔案知識庫、建立基于檔案的政府問責制度、提升檔案公共服務能力、完善檔案開放與利用制度四個方面著手，促進檔案在責任政府建設中的功能實現。

關鍵詞：檔案；檔案功能；檔案公共服務；責任政府建設

分類號：G273

The Function and Realization Path of Archives in Responsible Government Construction

Chang Dawei， Wang Kun

（School of Information Management， Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan， 450001）

Abstract：It is a trend of modern political development to build a responsible government. To clarify the internal relationship between archives and the construction of responsible government and to explore the specific path of archives participating in the construction of responsible government will help to expand the space of archives value. Therefore， it is suggested to construct the archives knowledge base for government decision-making， establish the accountability system of government based on archives， improve the capacity of archives public service， and improve the system of archives opening and utilization， so as to promote the realization of archives function in the construction of responsible government.

Keywords：Archives； Archives Function； Archives Public Service； Responsible Government Con？ struction

責任政府源于英國的議會民主制，是現代政治的一種基本理念和社會民主法治的重要體現。隨著國家現代化進程的推進，我國的社會經濟生態(tài)已經發(fā)生重大轉變，對傳統(tǒng)的政府治理理念和治理模式產生了巨大沖擊，形成了責任政府建設的現實基礎。在此背景下，習近平總書記在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上明確提出“建設服務政府、責任政府、法制政府和廉潔政府”的要求[1]。而檔案作為管理、文化與智力活動的可靠證據和社會演變的真實記錄，是負責、透明的國家和社會管理行為的治理基礎，對豐富大眾認知、維護公民權利、輔助政府工作和提高公眾政治參與感有著積極作用[2]，是責任政府建設的重要支撐。例如，2011年美國政府曾在《開放政府國家行動計劃》中指出，“一個透明、負責任政府的中堅，就是記載著聯(lián)邦政府決策和行動的檔案以及健全有效的檔案管理”。這顯示出檔案和檔案管理不僅奠定了法律效力基礎、支撐著信息自由、守護著國家歷史，更能在國家治理、社會管理中發(fā)揮中堅作用[3]。為了進一步明晰檔案與責任政府建設的內在關聯(lián)，有必要在分析責任政府基本內涵的基礎上，明確檔案在責任政府建設中的功能與作用，探索檔案服務責任政府建設的具體路徑，從而拓展檔案價值的發(fā)揮空間，更好地服務政府治理現代化的實現。

1檔案在責任政府建設中的功能

責任政府是對公民承擔明確責任、切實履行其職能的高效、廉潔、誠信的政府[4]，其作為公共服務主體必須回應社會和民眾的基本要求，展開積極行動履行相應的義務和職責，并承擔道義、政治和法律上的責任。建設責任政府是民主政治發(fā)展的基本訴求，也是現代服務型政府發(fā)展的重要要求[5]。責任政府要想有效地履行職責和承擔責任，必然要以科學決策為前提、以規(guī)范運行為基礎、以高效服務為核心、以開放透明為保障，從而有效地回應社會關切，公正地實現公眾利益。2006年，國家發(fā)展和改革委員會在“政府行政體制改革國際研討會”中第一次提出建設“責任政府、服務政府、法制政府”的理念，拉開了我國的責任政府建設的序幕。檔案部門作為政府數據的聚集地，是政府日常工作中密不可分的信息來源和資料參考，在責任政府建設中發(fā)揮著重要作用。

1.1為責任政府科學化決策提供信息支撐和事實依據

政府決策是對管理工作中各種發(fā)展規(guī)劃和行動決策等所做出的評價和選擇，責任政府在做出決策之前要以大量的社會信息為基礎進行嚴密的調查研究。檔案歷經千年，橫跨百業(yè)，真實地記錄了歷史活動的事實和經過，也反映了人們在各種活動中的思維過程，所以它既能給人互有聯(lián)系的、系統(tǒng)的、廣泛的情報信息，也是政府管理和決策的重要信息參考[6]。

檔案與責任政府科學化決策的關系主要體現在兩個方面：一是為政府決策提供知識儲備和信息支撐。一個完整的政府決策過程包括決策問題的確立、決策目標的確立、制定多個備選方案、選擇和實驗論證及最終作出決策，每一個環(huán)節(jié)都需要大量的相關知識和信息才能順利完成[7]。檔案作為歷史記錄和現實記憶的重要載體，可以反映特定時期特定區(qū)域內各方面工作的基本情況，其承載的大量知識和信息能夠為政府決策提供重要依據。二是為政府決策提供經驗借鑒與案例參考。檔案作為國家治理、社會運行的真實記錄，既可以以史為鑒為政府決策提供正反兩方面的經驗借鑒，也可以以事實為依據為政府決策提供真實的案例參考。例如，北京市西城區(qū)檔案館以群眾需求和社會熱點為依據，通過整合檔案信息資源對外提供精準的檔案信息服務，為區(qū)委、區(qū)政府解決當地的中心任務和重點工作提供了系統(tǒng)全面的參考信息，很好地發(fā)揮了檔案資料以史為鑒、輔助決策的功能[8]。

1.2為責任政府規(guī)范化運行提供問責依據和法律憑證

檔案作為確鑿的原始材料和歷史記錄，是查考、研究、爭辯和處理問題的依憑，認定法律權利、義務與責任的證據[9]。文書檔案作為檔案大家庭的重要組成部分，是政府在運行過程中形成的具有保存價值的歷史記錄和活動印記[10]，也是監(jiān)督政府職能部門及其工作人員的重要證據。這賦予了檔案在規(guī)范責任政府運行中的問責依據和法律憑證功能。

政府工作人員是政府部門的運行主體，檔案對責任政府的規(guī)范與約束實質上是對政府工作人員的規(guī)范和約束。政府工作人員權為民所系，利本應為民所謀，但受官本位思想的影響仍有一部分政府官員在工作時不結合實際狀況，脫離人民群眾，抑或是因為個人主觀因素行事不規(guī)范、履職不到位，以致工作失誤并造成不良社會影響。檔案作為政府管理活動的記錄者，忠實地記錄了政府工作人員工作時的行為軌跡，是對失職、瀆職人員進行問責的客觀依據和法律憑證。例如，紹興市檔案局通過建立民生服務檔案和民生要務檔案，來記錄包括政府工作人員在內的黨政領導干部的日常工作動態(tài)和關乎民生發(fā)展的重要信息，以加強公務問責和督查效能為主，重點檢查干部的工作作風、責任的落實情況[11]，從而規(guī)范政府領導干部的日常工作行為；韓國民間非政府團體以國家檔案館對外公布的檢查報告為基礎，監(jiān)督政府機關的失職行為以及是否浪費預算[12]，以此督促政府部門切實履行自身職責并承擔相應的責任。

1.3為責任政府增強公共服務水平提供資源保障

作為法定的文化事業(yè)單位，綜合檔案館是重要的文化基礎設施和文化服務機構，也是責任政府構建公共文化服務體系的重要組成部分。綜合檔案館向社會公眾提供檔案文化產品和相關的文化服務，不僅能夠滿足公眾的檔案利用需求，而且有助于提升責任政府的公共服務水平。

檔案館擁有豐富的館藏資源，其內容涉及文化、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域，具有提供公共文化服務、保護歷史、傳播知識和教育大眾的社會功能[13]，是建設公共服務體系的重要力量。特別是隨著網絡化時代的到來，檔案部門通過搭建網上利用服務平臺、構建檔案信息數據庫、提供到館檔案服務等方式，面向公眾提供在線咨詢、預約服務和線下實體檔案服務相結合的檔案公共服務，為公眾利用各種檔案資源提供了便利。從實踐工作來看，我國各類檔案館正以館藏資源為基礎，通過提供檔案查閱、檔案編研、檔案文化展覽、文化講座和社會教育等公共服務[14]，滿足社會公眾多樣的檔案利用需求。例如，濰坊市檔案館打造的“記憶濰坊——大型檔案史料展”，每年有近2萬人前去參觀學習[15]；濮陽市檔案館曾在市中心廣場舉辦抗戰(zhàn)勝利70周年紀念展，吸引了大批市民參觀[16]。檔案館依托自身館藏資源，已然成為社會公眾了解檔案信息、接受愛國主義教育和思想文化熏陶的良好基地，為責任政府增強公共服務水平提供了資源保障。

1.4為責任政府實現公開化和透明化施政提供信任基石

推進政府信息公開，是政府取信于民、服務社會的重要手段。綜合檔案館作為政府信息的集中保管場所，是聯(lián)系政府信息和社會公眾的重要紐帶。完善檔案利用服務機制和檔案開放制度，能夠提升責任政府的公開化和透明化程度，促進政務工作的開放性與國家的民主法制進程[17]。

《中華人民共和國政府信息公開條例》（2019年修訂版）在總則中明確提出，“要充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，以此來提高政府工作的透明度，促進政務工作公開透明”[18]。檔案部門作為政府信息公開的重要參與者和推動者，向社會提供包括勞動就業(yè)、福利待遇、社會保險、社會協(xié)助、招商引資等方面的信息服務，可以為社會公眾了解政府工作動態(tài)、享有公共事務知情權提供支持。例如，張家港市電子文件中心借助張家港電子政務網，為社會公眾獲取各行政機關、企事業(yè)單位公開的非涉密文件與檔案資料提供網上查詢和利用服務[19]。由此可以看出，檔案信息公開既為政府信息公開提供了重要窗口，也為社會公眾了解政府信息和增進對政府的信任提供了有效途徑，正在成為責任政府公開化和透明化施政的信任基石。

2檔案在責任政府建設中的功能實現

為了促進檔案在責任政府建設中功能和作用的發(fā)揮，建議從構建面向政府決策的檔案知識庫、建立基于檔案的政府問責制度、提升檔案公共服務能力、完善檔案開放與利用制度四個方面著手，從而更好地服務責任政府科學決策，促進責任政府規(guī)范化運行，增強責任政府服務效能，拓展責任政府信息公開渠道。

2.1構建面向政府決策的檔案知識庫，服務責任政府科學決策

構建面向政府決策的檔案知識庫是知識經濟時代充分發(fā)揮檔案價值的重要機遇，又是提高政府決策科學化、現代化的重要保障[20]。這就要求從政府工作的實際狀況出發(fā)，在做好政府決策需求分析的基礎上，完善檔案知識庫構建的資源基礎、組織架構與服務機制。

政府在實際工作中需要處理的事務紛繁復雜，涉及經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理等多個方面，并且面對不同的決策過程和決策類型政府所需要的檔案信息也有所不同[21]。因此，檔案知識庫在構建之前要展開充分的調研，與政府部門進行深入的溝通與交流，理清政府決策時的實際信息需求，什么時候需要檔案信息以及需要哪種類型的檔案信息都要有一個清楚準確的認知。在此基礎上，一方面，要結合政府的決策需求做好檔案知識庫的資源建設工作，確保政府決策所需檔案信息的種類全面、數量豐富、價值多元；另一方面，要根據政府工作的不同內容構建相應的檔案知識庫組織架構，并從政府部門以往的利用記錄中來建立關聯(lián)規(guī)則，推算出不同決策者的利用需求，主動、定期地向這些決策者提供檔案知識[22]，以充分發(fā)揮檔案信息資源的資政作用，從而為責任政府實現基于數據和事實的科學化決策提供全方位的支持。

2.2建立基于檔案的政府問責制度，促進責任政府規(guī)范運行

政府問責制度是我國行政機關的一種內部監(jiān)督和追責制度，目前已經形成了較為明確的問責主體、問責客體、問責范圍和問責程序。而檔案作為政府活動的真實反映和原始記錄，是監(jiān)督和問責政府行政行為的可靠憑證。因此，建立基于檔案的政府問責制度，發(fā)揮檔案在政府問責中的憑證作用，有利于促進責任政府的規(guī)范化運行。

為了有效規(guī)范責任政府運行，首先，要加強基于檔案的政府問責制度的頂層設計，形成基于檔案的規(guī)范的政府問責程序，嚴格依據問責對象在權力行使過程中出現的問題進行追責，保障問責過程與問責結果的公正性；其次，要做好基于檔案的政府問責制度的憑證收集工作，在理清哪些政府活動需要建檔、哪些無需建檔，并從制度層面得到明確和認可的前提下，將檔案工作的觸角延伸至政府工作的各個方面，及時做好行政決策、行政管理、行政監(jiān)督、行政救濟等過程中，產生檔案的收集和保管工作，確保在責任政府問責過程中有檔可依、有檔可查；最后，做好基于檔案的政府問責制度的落實工作，一旦政府運行過程中出現需要問責的情況，問責主體應按照法定的程序，依據政府運行中產生的具有證據價值的檔案資料，積極主動地落實政府問責制度的相關要求。

2.3提升檔案公共服務能力，增強責任政府服務效能

具備原始記錄性特征的檔案信息兼具公共性與文化性雙重屬性，其作為全社會的共同文化財富與公共文化事業(yè)的公益價值屬性不謀而合[23]，這為檔案公共服務有效融入責任政府建設框架下的公共文化服務體系，從而增強責任政府服務效能提供了發(fā)展空間。

為了提升檔案公共服務能力，增強責任政府服務效能，需要不斷擴展檔案公共服務的對象、拓展檔案公共服務的范圍、轉變檔案公共服務的重點。從擴展檔案公共服務的對象來看，檔案公共服務的對象需要由主要黨政機構和機關單位進一步拓展到社會公共領域，促進檔案信息資源由內部共享向社會共享轉變；從拓展檔案公共服務的范圍來看，檔案公共服務的范圍應逐漸由準社會化形態(tài)過渡到社會化形態(tài)，促進檔案工作與社會利用的和諧發(fā)展；從轉變檔案公共服務的重點來看，需要將檔案服務的重點由基于工具理性指導的檔案第一價值的發(fā)揮，向基于價值理性指導的檔案第二價值的實現轉變，即在實現檔案為形成單位提供憑證和參考的同時，更加側重檔案在構建和諧社會、法制社會、民主社會中的功能發(fā)揮，從而實現檔案公共服務的重點與責任政府公共服務的要求相一致。

2.4完善檔案開放與利用制度，拓展責任政府信息公開渠道

促進檔案開放和利用，是政務開放背景下拓寬責任政府信息公開渠道的重要途徑。為了從制度層面規(guī)范和保障檔案開放與檔案利用工作的有序開展，從而拓展責任政府信息公開的渠道，有必要加強檔案開放與利用制度的建設并強化其與責任政府信息公開相關制度的協(xié)調性。

《中華人民共和國檔案法》規(guī)定檔案管理部門應按照相關規(guī)定及時開放檔案，提升檔案利用成效。但受傳統(tǒng)“安全利用，謹慎開放”觀念的影響，現實工作中檔案開放工作發(fā)展滯后，難以滿足社會公眾多樣化、個性化的檔案利用需求，勢必制約檔案價值的有效發(fā)揮[24]，影響責任政府的建設和發(fā)展。為此，需要加快檔案開放與利用制度的建設，確保檔案開放與利用制度的落實。這就要求檔案管理人員樹立檔案開放與利用的制度理念，擺脫傳統(tǒng)的管理理念與慣性思維，秉持“以開放為原則，不開放為例外”的理念，制定適合本部門的切實可行的檔案開放范圍、期限和具體的操作規(guī)程[25]。此外，檔案管理部門還應在遵循相關法律規(guī)范并結合檔案工作主客觀情況的基礎上，明確檔案開放鑒定的主體、鑒定的資格以及開放鑒定工作的原則、組織和程序，讓檔案開放鑒定工作有章可循[26]，從而達到以檔案開放促進檔案利用，以檔案利用服務責任政府信息公開的目的。

3結語

中國特色社會主義進入新時代，面對新形勢新任務，檔案工作有許多新情況新問題值得深入研究，特別是隨著國家治理體系和治理能力現代化的深入推進，檔案工作發(fā)揮作用的空間越來越大，這都要求我們根據發(fā)展變化的新形勢新任務，從戰(zhàn)略和全局的高度對全國檔案事業(yè)發(fā)展作出規(guī)劃、指導和引領，認真研究謀劃檔案工作變革與轉型、創(chuàng)新與發(fā)展問題[27]。在此背景下，從國家治理現代化和政府治理現代化的整體框架考察檔案的價值與功能，探討檔案在“建設服務政府、責任政府、法制政府和廉潔政府”中的作用，有助于進一步拓展檔案學術研究的視野，為檔案工作在新的時代背景下更好地融入國家發(fā)展戰(zhàn)略提供理論參考。但也應該看到，由于檔案服務意識、檔案資源開發(fā)水平、檔案公共服務能力等方面的制約，檔案和檔案工作參與責任政府建設的深度尚顯不足，服務責任政府建設的能力和水平亟待提高。因此，檔案學者、檔案機構等還應繼續(xù)強化檔案和檔案工作服務政府治理現代化的理論研究和實踐推進工作，進一步深化檔案工作的時代內涵。

*本文系國家社會科學基金重點項目“法律規(guī)制視域下中國檔案工作規(guī)范體系建設研究”（項目編號：17ATQ012）、2019年度河南省檔案科技項目“檔案在高校文化建設中的價值實現路徑研究”（項目編號：2019-R-18）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

[1]全國人民代表大會.習近平：在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上的講話[EB/OL].[2020-03-12].http：//www. npc.gov.cn/zgrdw/npc/dbdhhy/12_1/2013- 03/18/content_1789130. htm.

[2]檔案，正在成為治國理政的重要基礎性力量[EB/OL].[2020-03-12].https：//mp.weixin.qq.com/s/1RM2m7jekzxs9d9rWH MfLw.

[3]國家檔案局政策法規(guī)研究司.境外國家和地區(qū)檔案法律法規(guī)選編[M].北京：中國政法大學出版社，2017：20.

[4]何士青，徐進.責任政府與政治文明[J].國家行政學院學報，2004（2）：63-66.

[5]李曉玲.論責任政府[J].江淮論壇，2010（3）：157.

[6][9]馮惠玲.檔案學概論[M].北京：中國人民大學出版社， 2006：52-53.

[7]魏扣，郝琦，張斌.面向政府決策的檔案知識庫構建需求分析[J].檔案學研究，2016（5）：32-33.

[8]孟霞.北京西城區(qū)委書記盧映川肯定區(qū)檔案館精準服務區(qū)委區(qū)政府決策[N].中國檔案報，2019-07-01（002）.

[10]哈斯.淺談政府檔案管理工作中存在的問題[J].家庭生活指南，2018（12）：254.

[11]祝安鈞.紹興縣檔案局服務民生建立問責檔案[J].浙江檔案，2008（9）：25.

[12]中華人民共和國國家檔案局.國家檔案館與好政府的關系[EB/OL].[2020-03-10].http：//www.saac.gov.cn/news/2012-01/05/content_13549.htm.

[13]Alexandra Yarrow， et al. Public Libraries， Archives and Museums： Trend in Collaboration and Cooperation[Z].IFA Professional Reports：108.

[14]楊艷娜.提升檔案公共服務能力對策[J].中國冶金教育，2018（5）：122-124.

[15]濰坊市人民政府.市檔案館扎實開展愛國主義教育活動[EB/OL].[2020- 03- 26].http：//www.weifang.gov.cn/ZF/YW/ ZWYW/201908/t20190821_5434735.html.

[16]管先海，李興利.檔案館的愛國主義教育功能[J].檔案管理，2020（1）：95.

[17]唐傳喜.當今檔案館社會功能定位的思考[J].中國檔案，2012（12）：26-27.

[18]中華人民共和國政府信息公開條例[EB/OL].[2020-04- 05].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019- 04/15/content_ 5382991.htm？tdsourcetag=s_pcqq_aiomsg.

[19]中華人民共和國國家檔案局.張家港市檔案信息化躍上新臺階[EB/OL].[2020-04-07].http：//www.saac.gov.cn/xxgk/ 2011-12/27/content_12864.htm.

[20][22]魏扣，郝琦，張斌.面向政府決策的檔案知識庫構建需求分析[J].檔案學研究，2016（5）：32-34.

[21]牛力，王為久，黃蕊，韓小汀.面向政府決策的檔案知識庫構建研究[J].檔案學通訊，2015（4）：56-60.

[23]楊曉晴，李財富，顧思遠.我國檔案服務體系建設研究的回顧與思考[J].檔案學研究，2017（6）：33-38.

[24][25]喻玲.開放政府背景下的檔案開放[J].檔案與建設，2016（5）：12-15.

[26]駱如名.推進檔案開放鑒定工作的若干策略[J].浙江檔案，2019（3）：8-10.

[27]丁薛祥.在中央檔案館國家檔案局調研時的講話[J].中國檔案，2018（5）：16-18.