存量公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估及交易定價(jià)

王勇

摘 要：PPP模式助推存量債務(wù)化解，將存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)型為PPP資產(chǎn)。但由于缺乏專業(yè)的指導(dǎo)，自資產(chǎn)評(píng)估、交易定價(jià)等工作方面產(chǎn)生較多違規(guī)行為，為PPP項(xiàng)目合規(guī)有序開展留下隱患。本文對(duì)存量公共資產(chǎn)的轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目資產(chǎn)過(guò)程中，如何依法依規(guī)開展資產(chǎn)評(píng)估及交易定價(jià)工作進(jìn)行詳細(xì)的闡述并提出具體措施。

關(guān)鍵詞：存量公共資產(chǎn); PPP模式;資產(chǎn)評(píng)估;交易定價(jià)

我國(guó)推廣運(yùn)用PPP模式以來(lái)，通過(guò)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、鼓勵(lì)充分競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)PPP項(xiàng)目全生命周期管理、合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、明確責(zé)任劃分、開展監(jiān)督與績(jī)效考核、履行按約付費(fèi)機(jī)制，在公共產(chǎn)品及服務(wù)上進(jìn)行供給側(cè)改革，著力激發(fā)了市場(chǎng)活力，支持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展，滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求。利用PPP模式化解地方政府債務(wù)也是推廣運(yùn)用PPP模式的初衷，通過(guò)幾年的發(fā)展，逐步取得了一定成效。根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截至2019年上半年，按采用TOT方式項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)，管理庫(kù)累計(jì)TOT項(xiàng)目227個(gè)，可盤活存量公共資產(chǎn)2035億元，其中，落地項(xiàng)目151個(gè)、投資額1333億元。存量公共資產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)，關(guān)乎公共利益，在推廣運(yùn)用PPP模式中，往往忽視或未按規(guī)定履行相關(guān)資產(chǎn)評(píng)估流程及交易定價(jià)，造成國(guó)有資產(chǎn)不流失，社會(huì)公共利益受損，也為項(xiàng)目的不規(guī)范運(yùn)作留下了隱患。

一、存量公共資產(chǎn)概念

關(guān)于存量資產(chǎn)的概念，并沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)及明確的定義。本文中提到的存量公共資產(chǎn)代表的是現(xiàn)實(shí)存在的一種資產(chǎn)，是政府通過(guò)存量債務(wù)投資的方式形成，于2014年12月還沒(méi)有償還的債務(wù)。

二、存量公共資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估

1.存量公共資產(chǎn)的屬性

持有存量資產(chǎn)的政府方可能是事業(yè)單位、地方國(guó)企或地方融資平臺(tái)。對(duì)于存量資產(chǎn)持有單位根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況可能為：政府部門（行政或事業(yè)單位）、地方國(guó)企或地方融資平臺(tái)公司等，其債務(wù)多存在于地方融資平臺(tái)公司。因此存量公共資產(chǎn)既涉及行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，也涉及企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)。

2.存量公共資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估條件

將原有的存量公共資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，最終轉(zhuǎn)化成為PPP項(xiàng)目資產(chǎn)有很重要的意義，其中可以通過(guò)很多的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)化，比如TOT、TOO、ROT、ROO、管理合同、委托運(yùn)營(yíng)、合資經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)等。如果從實(shí)質(zhì)形式的角度出發(fā)進(jìn)行分析，其中包括的類型有轉(zhuǎn)讓、改建、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)、出資、出租等，參考有關(guān)規(guī)定可以確定其中需要進(jìn)行法定評(píng)估的行為，具體可以參考表1。

3.PPP項(xiàng)目資產(chǎn)移交時(shí)的資產(chǎn)評(píng)估

（1）期滿終止移交，無(wú)償移交與有償移交。PPP合同期滿終止后項(xiàng)目資產(chǎn)按約移交給政府方，無(wú)論運(yùn)作模式是BOT、ROT、TOT，項(xiàng)目資產(chǎn)在交付使用時(shí)即歸政府方所有，會(huì)計(jì)主體按照相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則及國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)定計(jì)提折舊或攤銷。當(dāng)PPP合同約定項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償移交時(shí)，可以不進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估;當(dāng)合同約定采用有償方式移交后不涉及所有權(quán)轉(zhuǎn)移，政府要根據(jù)移交資產(chǎn)的狀態(tài)和可使用年限等要素支付一定的對(duì)價(jià)，因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。

（2）提前終止移交。提前終止移交，按照移交時(shí)間分為建設(shè)期終止和運(yùn)營(yíng)期提前終止。建設(shè)期終止，項(xiàng)目仍處在在建狀態(tài)，建設(shè)期短、建設(shè)資料齊全的情況下通過(guò)財(cái)務(wù)審計(jì)等手段可以確定資產(chǎn)價(jià)值的，可免于資產(chǎn)評(píng)估;若發(fā)生在運(yùn)營(yíng)期提前終止，項(xiàng)目資產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間，發(fā)生了實(shí)質(zhì)性損耗，所以無(wú)論是任何一方的責(zé)任，均要對(duì)資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值進(jìn)行認(rèn)定，從而確定雙方交易的基礎(chǔ)，所以需要進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。

4.舉例

某市水利局采用PPP模式擬對(duì)本地區(qū)某河道進(jìn)行新建與修復(fù)，河道長(zhǎng)度67km，新建45km，加固修復(fù)15km，另有7km為近幾年剛剛建成，目前正常使用?，F(xiàn)存22km的資產(chǎn)，在水利局下屬二級(jí)事業(yè)單位登記管理。相關(guān)資產(chǎn)評(píng)估工作開展情況如下。

（1）確定資產(chǎn)屬性。經(jīng)核查相關(guān)資料，確認(rèn)現(xiàn)存資產(chǎn)屬于事業(yè)單位資產(chǎn)。

（2）大修資產(chǎn)的評(píng)估。按照相關(guān)規(guī)定，對(duì)賬面資產(chǎn)進(jìn)行大修時(shí)，應(yīng)將拆除部分的價(jià)值從賬面減去，增加更新資產(chǎn)價(jià)值。由于資產(chǎn)建成時(shí)間較長(zhǎng)，鑒于當(dāng)時(shí)的資產(chǎn)管理及資料工作較弱，資產(chǎn)無(wú)法按子項(xiàng)區(qū)分，委托資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)該類資產(chǎn)進(jìn)行清查，分類登記造冊(cè)，并對(duì)未拆除資產(chǎn)的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，將評(píng)估后的價(jià)值加上新建資產(chǎn)的價(jià)值作為入賬值。

（3）已建成資產(chǎn)的評(píng)估。對(duì)已建成資產(chǎn)，納入整個(gè)合作項(xiàng)目進(jìn)行管理，雖然所有權(quán)沒(méi)有發(fā)生轉(zhuǎn)移，但按照非經(jīng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的要求，仍然需要進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。

三、存量資產(chǎn)交易定價(jià)方式

1.存量公共資產(chǎn)不同持有主體的交易規(guī)定

（1）企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》中有清晰的規(guī)定，所有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行交易的時(shí)候必須是透明的，同時(shí)所有的交易都會(huì)在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中進(jìn)行。需要注意的是，其中存在一些非公開協(xié)議交易的情況，這種情況很少，可以根據(jù)相應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行執(zhí)行。

（2）行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)。在進(jìn)行資產(chǎn)交易的時(shí)候可以采取的方式有很多，比如招投標(biāo)、公開拍賣以及協(xié)議轉(zhuǎn)讓等，但是這些方式都需要符合相應(yīng)的法律法規(guī)，根據(jù)要求的不同進(jìn)行執(zhí)行。

2.存量資產(chǎn)在PPP采購(gòu)環(huán)節(jié)的交易定價(jià)

（1）通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)定價(jià)。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的交易定價(jià)，首次不得低于經(jīng)有關(guān)部門核準(zhǔn)或備案資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值。二是根據(jù)市場(chǎng)情況采用降價(jià)的，二次轉(zhuǎn)讓底價(jià)原則上不低于評(píng)估價(jià)值的90%，若低于此，應(yīng)經(jīng)轉(zhuǎn)讓行為批準(zhǔn)單位書面同意。

（2）通過(guò)市場(chǎng)測(cè)試方式定價(jià)。結(jié)合PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)測(cè)試流程，對(duì)行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試。其定價(jià)參照產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)定價(jià)要求，首先，通過(guò)市場(chǎng)測(cè)試得到的價(jià)格需要高于最終得到的評(píng)估結(jié)果。其次，其中的新轉(zhuǎn)讓底價(jià)需要不低于評(píng)估結(jié)果的百分之九十，如果不符合就需要具備批準(zhǔn)單位書。

（3）競(jìng)標(biāo)底價(jià)的確定。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)（或市場(chǎng)測(cè)試）的最終定價(jià)作為PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段存量資產(chǎn)的競(jìng)標(biāo)底價(jià)。

3.存量公共資產(chǎn)交易與PPP項(xiàng)目采購(gòu)的協(xié)作

（1）存量公共資產(chǎn)交易與PPP項(xiàng)目采購(gòu)的協(xié)作方式。根據(jù)不同持有單位的存量國(guó)有公共資產(chǎn)的交易方式要求，分析其交易程序發(fā)現(xiàn)不同權(quán)屬資產(chǎn)與PPP項(xiàng)目采購(gòu)最終均會(huì)采用招投標(biāo)的市場(chǎng)競(jìng)價(jià)方式進(jìn)行。行政事業(yè)單位資產(chǎn)通過(guò)“資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值”確定“合理定價(jià)”后，采用競(jìng)價(jià)方式交易。利用競(jìng)價(jià)的招投標(biāo)環(huán)節(jié)與PPP項(xiàng)目采購(gòu)合并進(jìn)行。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)通過(guò)“資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值”確定“進(jìn)場(chǎng)交易定價(jià)”后采用“招標(biāo)采購(gòu)方式交易”。而且投標(biāo)人需要具備預(yù)審資格條件，交易報(bào)價(jià)是其中之一。然后再對(duì)社會(huì)資本采購(gòu)。二者結(jié)合最終確定中標(biāo)單位。

（2）存量公共資產(chǎn)交易與PPP項(xiàng)目采購(gòu)的協(xié)作的條件。存量公共資產(chǎn)交易與PPP項(xiàng)目采購(gòu)在招投標(biāo)環(huán)節(jié)可合并進(jìn)行，前提是要首先協(xié)調(diào)好采用招投標(biāo)方式交易的存量公共資產(chǎn)不需要進(jìn)場(chǎng)（產(chǎn)權(quán)交易所），從而簡(jiǎn)化工作流程。

四、結(jié)語(yǔ)

存量公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估及交易定價(jià)是依據(jù)法律法規(guī)依法開展的，按照有關(guān)規(guī)定存量公共資產(chǎn)采用PPP模式時(shí)，涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等行為屬于法定評(píng)估事項(xiàng)，必須履行法定評(píng)估程序。此外，存量資產(chǎn)鑒于賬務(wù)核算和歷史原因，存在無(wú)賬面價(jià)值或賬面價(jià)值不公允（如不計(jì)提折舊等原因）的情況，賬面價(jià)值與市場(chǎng)價(jià)值不一致，不能依據(jù)賬面價(jià)值作為交易雙方（政府或社會(huì)資本）的交易底價(jià)。通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)的審計(jì)、評(píng)估程序，取得國(guó)有資產(chǎn)市場(chǎng)交易底價(jià)，在招標(biāo)環(huán)節(jié)對(duì)低于底價(jià)的采購(gòu)行為不予以確認(rèn)，確保存量國(guó)有資產(chǎn)不流失。有效化解地方存量債務(wù)壓力，促進(jìn)PPP改革高質(zhì)量發(fā)展，健康持續(xù)推動(dòng)我國(guó)PPP事業(yè)，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)質(zhì)效提升，造福社會(huì)。（責(zé)任編輯：蘭卡）