國家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系探究

宋晉

摘 要：國家公園生態(tài)補(bǔ)償制度的建立是新時(shí)期建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的重要內(nèi)容，文章以三江源國家公園試點(diǎn)出發(fā)，對國家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系進(jìn)行分析，以期從法學(xué)理論的角度上為國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕⑻峁Σ呓ㄗh。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償;國家公園;法律關(guān)系;三江源

國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的建立是我國新時(shí)期生態(tài)保護(hù)的重要方向。從2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》以來相繼設(shè)立了包括三江源國家公園在內(nèi)的十個(gè)國家公園試點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上提出健全國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策等方面的內(nèi)容，由此可見，國家公園生態(tài)補(bǔ)償法律制度是國家公園體制建立中的重要內(nèi)容。

一、國家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系內(nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系，是指補(bǔ)償主體和其他相關(guān)利益主體在補(bǔ)償活動(dòng)過程中，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)政策所形成的以補(bǔ)償權(quán)利和補(bǔ)償義務(wù)為內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系。由于我國對國家公園建設(shè)起步較晚，學(xué)界當(dāng)前對國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯枯^少，不同于西方國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展道路，我國的國家公園生態(tài)補(bǔ)償是從傳統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償模式直接“嫁接”過來的。國家公園具有其特殊性，與傳統(tǒng)的森林、大氣等單一生態(tài)要素的生態(tài)補(bǔ)償不同，國家公園生態(tài)補(bǔ)償需要將整個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行綜合性的考量。

（一）生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體

生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體是指在生態(tài)補(bǔ)償過程中享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的利益主體，例如：國家、自然人和社會(huì)組織等，國家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體按照主體的權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容可以分為補(bǔ)償主體和受償主體。例如：《三江源國家公園管理?xiàng)l例（試行）》中第六條和第四十七條提出當(dāng)?shù)卣褪菄夜珗@生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪饕难a(bǔ)償主體。從實(shí)踐來看，在三江源國家公園生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，主要是以公園內(nèi)的農(nóng)牧民。公共服務(wù)領(lǐng)域所涉及主體、教育機(jī)構(gòu)、學(xué)生等為受償主體。

（二）生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的客體

生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的客體應(yīng)當(dāng)是主體做出法律行為所指向的特定對象，是相關(guān)權(quán)利和義務(wù)的承載體。筆者認(rèn)為它包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是對為生態(tài)環(huán)境做出正效應(yīng)的主體的補(bǔ)償，無論是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者其他形式的補(bǔ)償。二是指整個(gè)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)，特別對于國家公園，與傳統(tǒng)中存在的濕地、森林、野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)不同，其更為關(guān)注整個(gè)區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性的保護(hù)，不僅僅只是自然景觀，還具有很高價(jià)值的文化、科學(xué)價(jià)值。

（三）生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的內(nèi)容

生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的內(nèi)容是指主體依據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)所規(guī)定的享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，是根據(jù)特定的法律規(guī)定將相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行界定，同時(shí)影響到具體的客體。例如在《三江源國家公園管理?xiàng)l例（試行）》第六條中規(guī)定了青海省政府作為國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)積極推動(dòng)流域省份支持三江源國家公園建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容。

二、從三江源實(shí)踐看國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)

三江源地區(qū)是我國重要的生態(tài)功能區(qū)之一，素有“中國水塔”之稱。早在2005年，我國便開始了對三江源地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)劃。10多年來，青海省和國家有關(guān)部委已經(jīng)在三江源地區(qū)逐步開展了形式多樣的生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)保護(hù)政策措施。2016年三江源國家公園試點(diǎn)建立，但其生態(tài)補(bǔ)償并沒有相應(yīng)的進(jìn)行改革。因此，從三江源國家公園改革的目標(biāo)以及補(bǔ)償實(shí)踐來看，生態(tài)補(bǔ)償長效法律機(jī)制還遠(yuǎn)沒有建立起來，主要存在以下問題：

（一）生態(tài)補(bǔ)償主體范圍狹窄

無論從《三江源國家公園管理?xiàng)l例（試行）》還是從國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中看，三江源地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償資金主要來源于政府，而且是以中央政府作為主體的縱向生態(tài)補(bǔ)償。這就造成了補(bǔ)償主體的單一性，并沒有形成多元化的補(bǔ)償主體，從而不僅僅造成了國家中央財(cái)政與地方政府財(cái)政義務(wù)過重，而且會(huì)忽視多元主體的參與，難以將生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源由“輸血式”變?yōu)椤霸煅健薄τ谑軆斨黧w來說，三江源國家公園主要是以公園內(nèi)的農(nóng)牧民、公共服務(wù)領(lǐng)域所涉主體、教育機(jī)構(gòu)、學(xué)生等為主體，盡管所涉及的受償主體范圍已經(jīng)有了明顯的擴(kuò)大，但是要形成長效穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償法律制度而言，其仍然有擴(kuò)大的必要性。特別的對于國家公園管理結(jié)構(gòu)來說，其不僅承擔(dān)著相應(yīng)的國家公園管理職權(quán)，而且還有著組織開展自然資源調(diào)查、監(jiān)測、評估、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表等一系列的其它任務(wù)。因此，盡管國家公園管理機(jī)構(gòu)屬于國家的派出機(jī)構(gòu)，但是也應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)獨(dú)立的受償主體。

（二）生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容存有缺陷

生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容所涉及的是相關(guān)利益主體之間的利益再分配，是一個(gè)利益再平衡的過程。目前三江源國家公園生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低且尚未形成彈性穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制。近年來，國家通過各種補(bǔ)償方式對三江源地區(qū)投入了大量的資金，但是這些資金的投入并沒有考慮到三江源地區(qū)地處高寒，確定補(bǔ)償數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)與三江源地區(qū)的實(shí)際情況相比明顯偏差。園區(qū)內(nèi)的牧民人盡管可支配收入在2017年達(dá)到了7272元，增長速度很快，但相較于全省乃至全國相比差距仍然十分懸殊。同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)是一成不變的，應(yīng)當(dāng)通過制度設(shè)計(jì)在社會(huì)因素發(fā)生變化的時(shí)候，能夠及時(shí)調(diào)整，以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要。三江源地區(qū)自2005年就開始啟動(dòng)三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程，但是，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)自確定后，并沒有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在時(shí)間維度上不進(jìn)行穩(wěn)定彈性調(diào)整并不合理，直接制約了生態(tài)補(bǔ)償法律制度對于生態(tài)環(huán)境外部性內(nèi)部化的能力。

（三）公眾參與度不足

生態(tài)補(bǔ)償?shù)母灸康木褪瞧胶馍鷳B(tài)保護(hù)背后的利益相關(guān)者的利益關(guān)系，因此，在相關(guān)法律政策制定的過程中，公眾參與是必要的，一方面公眾參與能夠提高決策的科學(xué)性，使得政策能夠順利實(shí)施。另一方面，公眾參與就是監(jiān)督的一種手段，作為利益相關(guān)者必然會(huì)對生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施保持一種審慎的態(tài)度和高度的關(guān)注。但從三江源國家公園的實(shí)踐來看，公眾不僅僅主動(dòng)參與意識缺乏，而且參與的途徑也少，只是被動(dòng)的接受政府進(jìn)行的相關(guān)補(bǔ)償，但是往往其相關(guān)權(quán)益沒有得到合理的補(bǔ)償，難以形成對生態(tài)補(bǔ)償事前的監(jiān)督以及達(dá)成利益上的平衡，其生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч匀淮蟠蛘劭邸?/p>

三、完善國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w思路

（一）完善國家公園生態(tài)補(bǔ)償法律制度的主體范圍

完善國家公園生態(tài)補(bǔ)償主體范圍是解決在國家公園生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中的“由誰來補(bǔ)，補(bǔ)償給誰”的關(guān)鍵性問題。目前，實(shí)踐中國家公園生態(tài)補(bǔ)償法律制度中的補(bǔ)償主體僅僅有國家政府，受償主體有園區(qū)居民、公共服務(wù)領(lǐng)域所涉主體、教育機(jī)構(gòu)等。筆者認(rèn)為，目前狹窄的主體范圍尚不完善，難以支撐起長效穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。因此，需要從國家公園利益相關(guān)者的角度出發(fā)，結(jié)合國家公園建設(shè)的實(shí)踐，完善國家公園生態(tài)補(bǔ)償法律制度的主體范圍。筆者通過對補(bǔ)償主體與受償主體的判定，制作下表：

（二）確定科學(xué)的國家公園補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)確定是生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的關(guān)鍵性問題，對于國家公園受償主體來說，其實(shí)質(zhì)上是因?yàn)樵诒Ｗo(hù)國家公園生態(tài)環(huán)境中付出了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)成本，其中既包含主動(dòng)的建設(shè)、保護(hù)、修復(fù)國家公園生態(tài)環(huán)境的成本，還有因生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要而被動(dòng)喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本。目前有多種生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方式，例如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法、機(jī)會(huì)成本法、市場法、意愿調(diào)查法等，但是筆者認(rèn)為這些計(jì)算方法一方面具有較低的操作性與實(shí)際不相適應(yīng)，另一方面難以完美的協(xié)調(diào)國家公園利益相關(guān)者的各種利益。因此，筆者建議以實(shí)際受償主體相關(guān)利益的損失成本進(jìn)行計(jì)算為主，輔之以必要的發(fā)展機(jī)會(huì)成本進(jìn)行計(jì)算。相關(guān)利益的損失不僅包括因保護(hù)環(huán)境而禁止利用國家公園內(nèi)生態(tài)資源受到的損失，還包括建設(shè)、修復(fù)國家公園的費(fèi)用。而對于發(fā)展機(jī)會(huì)成本的計(jì)算則要綜合當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、民生公共服務(wù)等進(jìn)行確定。即形成實(shí)際環(huán)境損失加發(fā)展機(jī)會(huì)成本相結(jié)合的二元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定模式，針對不同的受償主體，根據(jù)上述的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定思路科學(xué)制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）構(gòu)建公眾參與路徑

構(gòu)建國家公園管理局與國家公園社區(qū)協(xié)商平臺，國家公園運(yùn)行過程中離不開當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c，一方面社區(qū)居民的人文環(huán)境已經(jīng)成為了國家公園遺產(chǎn)文化中的一部分，強(qiáng)制將其排除有違國家公園建立的原真性、完整性;另一方面，社區(qū)居民是建立國家公園中不可忽視的相關(guān)利益群體。因此，將國家公園內(nèi)的社區(qū)居民引導(dǎo)參與國家公園的管理，對于生態(tài)補(bǔ)償制度的決策和實(shí)施具有非常重要的作用。特別對于三江源國家公園，園內(nèi)分布有大量的藏族居民，面對不同民族的風(fēng)俗與生產(chǎn)生活方式，如果沒有對生態(tài)補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)政策的充分協(xié)商與溝通，難免會(huì)對法律政策的實(shí)施產(chǎn)生影響。引導(dǎo)社區(qū)居民參與國家公園的管理應(yīng)當(dāng)從立法上給予保障，并規(guī)定相應(yīng)的可操作機(jī)制予以保障。

四、結(jié)語

國家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的研究，為完成我國國家公園體制改革作出了相應(yīng)的貢獻(xiàn)。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，對國家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的研究只是建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的中國特色國家公園體制中的一部分，還需要與其他制度相配合才能將人類共同的生態(tài)遺產(chǎn)保護(hù)好，并完好無損地留給我們的子孫后代！

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