加強和改進我國城市管理立法的思考

王黎瑤

摘要：在全面推進依法治國以及城市化進程加快的大背景下，如何科學(xué)、有效、精準地進行城市管理立法，確保城市管理做到有法可依，切實提升城市管理的法治化水平，讓城市管理更加規(guī)范有序，是一個亟待解決的現(xiàn)實問題。從城市管理立法的必要性入手，介紹了一些城市的典型做法，深入分析現(xiàn)階段我國城市管理立法面臨的突出問題，并提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：城市管理;立法;政策建議

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.011

一、現(xiàn)階段加強和改進我國城市管理立法的必要性

城市是人群、機構(gòu)和資源的匯合之地，也是矛盾、風(fēng)險和危機的積聚之所，城市管理集中體現(xiàn)了城市政府的行政能力。城市管理立法是為了規(guī)范城市管理部門的行政和執(zhí)法行為，由依法享有立法權(quán)的主體按照法定權(quán)限和法定程序制定、修改、補充、廢止規(guī)范性法律文件的活動，目的在于構(gòu)建更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的城市管理體系。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，為依法管城治城提出了新的任務(wù)和要求，迫切需要加強和改進我國城市管理立法工作，提高立法的針對性和有效性，逐步實現(xiàn)城市管理的制度化、程序化、規(guī)范化、法治化。

（一）加強和改進城市管理立法，是建設(shè)社會主義法治國家的必然要求

建設(shè)社會主義法治國家必須堅持依法行政，加快形成完備的法律規(guī)范體系，全面推進科學(xué)立法。作為國家立法體系的重要組成部分，城市管理立法對城市管理范圍，城管執(zhí)法主體地位、職能定位和權(quán)責(zé)內(nèi)容，執(zhí)法權(quán)力的授予、行使和執(zhí)法程序的遵循，城管執(zhí)法溝通協(xié)調(diào)機制等進行安排，提高城市管理執(zhí)法水平，以良法保障人民群眾的合法權(quán)益，讓人民群眾享受美好城市生活。

（二）加強和改進城市管理立法，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

堅持全面依法治國，是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。城市管理是國家治理體系的重要組成部分，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須促進城市管理法治化，從立法上對融合城市管理與城市服務(wù)、加快嚴格執(zhí)法與文明執(zhí)法的有機結(jié)合、推進城市管理執(zhí)法的標準化、實現(xiàn)社會力量與城管隊伍齊抓共管、推進城市管理事務(wù)的社會化等作出制度安排，推進城市管理理念和城市管理方式轉(zhuǎn)變，從而推進政府職能轉(zhuǎn)變，加快法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)。

（三）加強和改進城市管理立法，是提高新型城鎮(zhèn)化水平、實現(xiàn)城鎮(zhèn)管理現(xiàn)代化的必然要求

隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴大，保障城市健康運行的任務(wù)日益繁重，加強和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日漸突出。同時，我國多數(shù)地區(qū)在城市市政、交通運行、人居環(huán)境、應(yīng)急處置、公共秩序等方面的管理仍存在問題，制約了城市健康發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的順利推進。這就要求既要從規(guī)劃建設(shè)的源頭上加強對城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)，又要從管理層面上加強對城鎮(zhèn)管理的規(guī)范管理，從法律制度上解決好現(xiàn)代“城市病”。

二、我國城市管理立法的典型做法

為保障城市化的順利推進，提升市民的幸福指數(shù)，實現(xiàn)城市公共利益的最大化，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2017年3月出臺了《城市管理執(zhí)法辦法》，為規(guī)范城市管理執(zhí)法活動提供了法律遵循，填補了此前20余年城市管理執(zhí)法規(guī)范的空缺。從地方立法看，不少城市進行了積極探索，形成了一些典型做法，為構(gòu)建完備的城市管理法律體系奠定了實踐基礎(chǔ)。

（一）第一個采納“城市管理”概念的城市——長沙市

長沙市以《長沙市城市管理條例》頒布實施為契機，先后頒布實施了《長沙市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》《長沙市戶外廣告設(shè)置管理辦法》《長沙市餐廚垃圾管理辦法》等一系列法規(guī)規(guī)章，逐步形成了“一部法規(guī)，多項制度”的城市管理法律體系，強化城市管理和行政執(zhí)法的可操作性?！堕L沙市城市管理條例》彰顯了城市管理由粗放管理到精細管理轉(zhuǎn)變的理念，城市規(guī)劃的內(nèi)容不僅僅局限于建筑布局，還細化到顏色管理。建立了城管執(zhí)法的統(tǒng)一制度，包括執(zhí)法人員執(zhí)法資格、著裝、執(zhí)法程序等;建立信息共享、執(zhí)法聯(lián)動、部門協(xié)調(diào)機制;除對專業(yè)性強、影響重大或者跨區(qū)域的違法案件外，管轄一般實行屬地原則。

（二）第一個引入“城市治理”概念的城市——南京市

南京市充分發(fā)揮地方立法的積極性、主動性，在全國率先創(chuàng)新理念、探索突破，2012年10月31日制定出具有“龍頭法”意義的《南京市城市治理條例》，這是國內(nèi)首部關(guān)于城市治理的地方性綜合立法?！赌暇┦谐鞘兄卫項l例》突出以人為本的理念，強調(diào)維護市民權(quán)益特別是參與管理權(quán)利，注重完善政府機關(guān)和其他組織的治理責(zé)任制度，精細建構(gòu)上級和基層協(xié)同配合執(zhí)法機制，在立法精神上強調(diào)民主行政、依法行政和高效行政的現(xiàn)代行政法治觀念，條文設(shè)計彰顯多元主體共同參與、柔性管理為核心的城市治理理念，打造多層次的市民和社會組織有序參與城市治理機制，有助于走出當下城管執(zhí)法的特殊困局，形成政民合作、共同治理的行政管理體制和行政法制，符合行政管理體制改革和現(xiàn)代民主法治發(fā)展的方向。

（三）第一個使用“城市綜合管理”概念的城市——武漢市

武漢市委、市政府出臺《關(guān)于全面提升城市綜合管理水平的意見》，要求創(chuàng)新城市綜合管理理念，推進機制體制創(chuàng)新。為鞏固和擴大該成果，形成城市綜合管理長效機制，2013年2月出臺了《武漢市城市綜合管理條例》?！段錆h市城市綜合管理條例》體現(xiàn)城市管理采用強化目標管理、突出考核的理念。對管理目標細化，涵蓋了建筑景觀、臨街商業(yè)網(wǎng)點、建筑立面容貌、道路橋梁、公共排水、施工工地環(huán)境、路燈、戶外廣告和門面招牌、道路交通秩序等20多項內(nèi)容，且每項都劃定了達標基準。將網(wǎng)格化管理與考核結(jié)合起來，通過縱向考核激勵基層組織管理積極性;增加橫向考核機制，強化部門協(xié)調(diào)意識;預(yù)防“釣魚執(zhí)法”，維護執(zhí)法的公正性;明確對欺騙、引誘當事人實施違法行為的直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

三、加強和改進我國城市管理立法面臨的突出問題

我國部分城市的探索實踐為推進我國城市管理立法奠定了基礎(chǔ)、提供了經(jīng)驗。但應(yīng)該清醒地看到，我國城市管理立法存在立法層級不高、效力不強，一些城市立法質(zhì)量不高、問題導(dǎo)向不強，地區(qū)間立法缺乏統(tǒng)籌、進展不平衡，立法技術(shù)不規(guī)范等問題。有效破解這些難題和困局，是加強和改進我國城市管理立法的必然路徑。

（一）缺乏統(tǒng)一的國家立法

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定要建立健全法律法規(guī)，加強城市管理和執(zhí)法方面的立法工作。目前國家層面尚未出臺城市管理法律法規(guī)，地方立法采取以專門法律授權(quán)的方式，授予地方政府相關(guān)部門履行城市管理職能，專門法律的分散性造成地方政府配置城市管理職權(quán)不合理、不規(guī)范，導(dǎo)致部門間權(quán)責(zé)不清、多頭執(zhí)法等城市管理亂象叢生。此外，通過國家立法解決地方城市管理的共性問題，如城市管理的屬性、公民參與的正當性、部門協(xié)同的合理性以及綜合執(zhí)法的合法性等，不僅有利于提高立法效率，而且有利于完善城市管理法律體系。

（二）立法科學(xué)性有待進一步提高

一些城市管理地方立法權(quán)限劃分沒有明確標準，省、市兩級，人大、政府兩類立法權(quán)限劃分不清晰。城市管理地方立法也較為零散，總綱式立法數(shù)量少，同一項城市管理立法事項分散于不同的地方法規(guī)或行政規(guī)章之中，增加了法律規(guī)范沖突風(fēng)險，不利于法制統(tǒng)一。此外，一些地方城市管理立法沒有聚焦城市管理亟待解決的突出問題，缺乏問題導(dǎo)向，對具體事項的規(guī)定往往照搬照抄上位法的內(nèi)容，沒有針對城市管理實踐存在的問題作出制度安排。

（三）區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)給立法帶來挑戰(zhàn)

城市之間經(jīng)濟社會發(fā)展水平的高低，直接影響城市管理地方立法進程，導(dǎo)致地區(qū)間立法質(zhì)量存在較大差距。經(jīng)濟發(fā)達且城市管理水平較高的城市秉持共享共治的治理理念，由城市管理立法向城市治理立法轉(zhuǎn)變，其立法理念與技術(shù)先進，立法數(shù)量較多，經(jīng)濟欠發(fā)達城市立法的管理型和管控型特色顯著，立法數(shù)量較少，城市管理制度難以滿足現(xiàn)代治理需求。城市管理立法作為一項系統(tǒng)工程，既要從全局角度統(tǒng)籌做好各項立法工作，又要兼顧區(qū)域?qū)嶋H、體現(xiàn)城市發(fā)展階段性特征，是立法中的一大難題。

（四）立法技術(shù)不規(guī)范

一是條文表述不夠規(guī)范。按照全國人大常委會制定的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》規(guī)定，法律法規(guī)的條款在表述時應(yīng)使用雙音節(jié)詞語“為了”“可以”“應(yīng)當”等，而不能使用“為”“可”“應(yīng)”等單音節(jié)詞語。二是規(guī)定的操作性不強。例如，柔性管理界定不明確，容易造成實際操作不當。駕駛電動自行車限載的規(guī)定以年齡作為限定界限存在不合理性，因為無法從身高與體重準確界定年齡，不便于實際應(yīng)用。三是責(zé)任主體缺位。比如，地方法規(guī)對噪聲的來源進行了分類，并規(guī)定了相應(yīng)的限制時間和區(qū)域，但是對于噪聲的日常管理以及管理缺位的法律救濟則沒有明確。四是公民參與規(guī)定抽象。城市良好秩序的實現(xiàn)，必須依靠政府和民眾的共同努力，它需要立法對公眾參與制度作出詳細規(guī)定。五是規(guī)定缺乏柔性。例如，對于法律法規(guī)沒有規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)當強制執(zhí)行的違法行為，可以申請人民法院強制執(zhí)行，也可以采取信用公示機制等非司法手段。

四、政策建議

為貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，更好發(fā)揮法治對城市管理的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用，不斷提高城市管理立法質(zhì)量和效率，以良法推進城市管理的法治化和精細化，提出以下政策建議。

（一）樹立科學(xué)的城市管理立法理念

堅持立法為民的理念，始終把人民群眾對美好城市生活的向往和需要放在第一位，運用法治思維和法治方式開展城市管理工作，提高城市管理法治化水平。在共建共享共治成為普遍共識的背景下，城市管理立法要堅持行政管理與公共服務(wù)并舉，扭轉(zhuǎn)重管理輕服務(wù)、重義務(wù)輕權(quán)利、重權(quán)力輕責(zé)任傾向，將樹立服務(wù)理念作為城市管理立法理念轉(zhuǎn)變的有力抓手，由管控型立法向治理型立法轉(zhuǎn)變，保障市民的知情權(quán)，防止行政權(quán)力濫用，為市民的合法權(quán)利提供有效的保障機制與救濟途徑，全面提高城市依法管理能力，為城市管理工作提供有力法治保障。

（二）加快制定出臺《城市管理法》

我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高、進程不斷加快，城市管理處于關(guān)鍵時期。城市管理實踐向前推進一步，法治建設(shè)就要跟進一步，依法科學(xué)有序管理至關(guān)重要?！冻鞘泄芾矸ā纷鳛閲页鞘泄芾眍I(lǐng)域的基本法，對城市管理和執(zhí)法行為中的共性問題做出原則性規(guī)定，起著規(guī)范城市管理和城管行政執(zhí)法行為的作用，是制定城市管理地方性法規(guī)規(guī)章的基本依據(jù)。建議國家層面盡快出臺《城市管理法》，堅持頂層設(shè)計和法治實踐相結(jié)合，確立城市管理立法的價值理念、原則、本位以及空間效力等基本問題，體現(xiàn)綱要性、通則性、基本性、合一性等要求，為在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項城市管理工作，保障城市有序運轉(zhuǎn)提供有力保障。此外，還應(yīng)完善與之配套的《行政處罰法》《行政強制法》《政府信息公開法》《城市居民委員會組織法》等相關(guān)法律法規(guī)。

（三）劃分地方立法權(quán)限

制定劃分省、市兩級城市管理立法權(quán)限的標準，避免重復(fù)立法和資源浪費。如果城市管理事項反映了省內(nèi)的普遍性問題，可以由省級人大及其常委會出臺地方性法規(guī)，各設(shè)區(qū)的市則沒有必要針對這類事項再制定本市的地方性法規(guī);如果城市管理事項在省內(nèi)各市情況復(fù)雜、問題各異，則有必要由各市立法，省級人大可以出臺指導(dǎo)意見。同時，制定劃分地方人大和地方政府立法權(quán)限的標準，確定二者立法權(quán)限范圍，避免沖突。大部分城市管理屬于行政執(zhí)法領(lǐng)域，可以由政府先行制定規(guī)章，并對規(guī)章的適用情況進行評估和檢驗，條件成熟并能夠長期適用的應(yīng)上升為地方性法規(guī)。

（四）堅持城市管理立法的問題導(dǎo)向

以問題為導(dǎo)向，是開展城市管理立法的首要前提，也是檢驗地方立法是否有特色、法規(guī)是否有質(zhì)量的重要標準。一是充分考量城市的經(jīng)濟發(fā)展水平、法治環(huán)境、人文背景等實際狀況，通過立法切實回應(yīng)本地區(qū)的實際需求。二是以立法方式解決城市管理難題，優(yōu)先解決城市環(huán)境、交通道路擁堵、市政設(shè)施短缺、停車難等群眾反映強烈的突出問題，補齊公共服務(wù)短板，提升城市生活品質(zhì)，讓市民擁有更多獲得感。三是立法要體現(xiàn)可操作性，充分考慮行政法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行問題，有效化解諸如城管暴力執(zhí)法、市民暴力抗法等執(zhí)法糾紛，引導(dǎo)廣大人民群眾增強法治意識，依法支持和配合城市管理工作，促進規(guī)范有效執(zhí)行，保障城市安定有序。四是地方立法在立法原則和立法精神上要和上位法保證高度一致，不能突破地方立法權(quán)限，著力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的城市管理法律法規(guī)體系。

（五）規(guī)范地方立法技術(shù)

一是適用宜細不宜粗原則。《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，是為了讓地方結(jié)合具體情況制定有針對性的規(guī)范體系。因此，城市管理地方立法應(yīng)當對癥下藥，因地制宜。二是地方立法語言力求準確、嚴謹、通俗。地方性法規(guī)應(yīng)當尊重法律共同體對法律語言的共識，對不規(guī)范的立法語言進行矯正。同時，采用生活用語風(fēng)格，以便公眾能夠更好地理解和遵守。三是建立地方立法專職人員制度。地方應(yīng)當建立立法專職人員準入制度，設(shè)置職業(yè)準入資格考試和專門管理制度。四是設(shè)置立法審查制度。在市人大常委會批準通過法案之前，設(shè)置立法審查程序，以語言表達、體例設(shè)計、結(jié)構(gòu)編排等方面是否規(guī)范為標準，進行評估。

（六）從立法上推進數(shù)字化城市管理

數(shù)字化城市管理是以現(xiàn)代城市管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督分立制衡為基本理念，將信息技術(shù)應(yīng)用于城市管理實踐，并形成與之相適應(yīng)的城市管理體制、機制、流程和方法。它提供了解決城市綜合管理問題的技術(shù)平臺。城市管理立法應(yīng)當通過規(guī)定數(shù)字化城市管理的管轄權(quán)限與流程、系統(tǒng)及配套設(shè)施的建設(shè)、信息的收集處置反饋以及對公民權(quán)利保護，推進數(shù)字平臺的運行與維護。立法設(shè)計建議有如下幾點考慮：一是建立市民參與機制。城市綜合管理部門應(yīng)當公開行政決策、行政執(zhí)法、行政裁決、行政監(jiān)督等信息，創(chuàng)新機制吸收市民參與城市管理。二是建立部門協(xié)同機制。以城市綜合管理主管部門為主導(dǎo)，通過數(shù)字化城市管理平臺，部門間開展協(xié)同治理工作。三是建立首查責(zé)任機制。為了避免部門間相互推諉造成的管理真空，首先發(fā)現(xiàn)違法情況或接到舉報的部門為首查責(zé)任機關(guān)。違法行為不屬于其管轄的，應(yīng)當在規(guī)定的工作日內(nèi)將案件材料移送負有查處職責(zé)的部門處理;受移送的部門應(yīng)當依法及時查處，并在處理決定做出后在規(guī)定的工作日內(nèi)書面通報首查責(zé)任部門。四是建立監(jiān)督考核機制。城市綜合管理主管部門應(yīng)當將部門權(quán)力清單信息向社會公開，方便群眾查詢，并接受社會監(jiān)督。五是建立權(quán)利救濟機制。公民、法人或其他組織認為其合法權(quán)益受到城市管理部門侵害的，可以通過行政復(fù)議或行政訴訟等方式救濟。

參考文獻：

[1]馬懷德.城市管理執(zhí)法體制問題與改革重點[J].行政管理改革，2016（5）： 24-30.

[2]魏治勛，白利寅.設(shè)區(qū)的市城市管理立法存在的問題與對策建議[J].山東人大工作，2018（10）：19-22.

[3]王毅.城管綜合執(zhí)法實務(wù)操作與典型案例[M].南京：江蘇人民出版社，2019.

[5]陳奇勛.探索城管行政執(zhí)法新機制，提高長沙城市管理新水平[J].法治湖南與區(qū)域治理研究，2012（1）：303-317.

[6]雷振.城市管理改革中的政府職能調(diào)整——以南京市大城管改革及配套立法為例[J].城市管理與科技，2013（4）：57-59.

[7]柳青.武漢城市管理路徑選擇及發(fā)展趨勢研究[J].長江論壇，2012（2）：39-42.

Abstract：Under the background of comprehensively promoting the rule of law and accelerating the process of urbanization， how to make urban management legislation scientific， effective and accurate， ensure that there are laws to adhere to in urban management， effectively improve the level of the rule of law in urban management， and make urban management more standardized and orderly is an urgent practical problem to be solved. Starting from the necessity of urban management legislation， this paper introduces some typical practices of cities， deeply analyzes the outstanding problems faced by urban management legislation in China at this stage， and puts forward relevant policy recommendations.

Key words：urban management; legislation; policy recommendations

責(zé)任編輯：王明洲