屬地管理與老舊社區(qū)“增負(fù)”

趙聚軍 楊星宇

摘要：相比商品房社區(qū)，城市老舊社區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、缺乏專業(yè)的物業(yè)服務(wù)、居民的服務(wù)需求更加強(qiáng)烈和多元化等外部原因，再加上工作人員配置不足、職權(quán)有限等內(nèi)部因素，社區(qū)減負(fù)工作已經(jīng)是困難重重。然而，近年來屬地管理的強(qiáng)化，不但無助于老舊社區(qū)上述典型難題的解決，反而進(jìn)一步加劇了社區(qū)服務(wù)供給與居民實際需求的脫節(jié)，干擾了居民自治的推進(jìn)，已經(jīng)演變?yōu)橥七M(jìn)老舊社區(qū)減負(fù)增效、提升治理水平的新難題。

關(guān)鍵詞：老舊社區(qū);屬地管理;社區(qū)減負(fù)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.010

一、問題的提出

大國治理的基石在基層。[1]作為人類的共同體，社區(qū)是社會結(jié)構(gòu)的細(xì)胞，也是基層社會相對穩(wěn)定的存在形態(tài)。近年來，隨著社區(qū)治理研究熱潮的興起，城市老舊社區(qū)作為一種獨(dú)特的社區(qū)類型，也開始受到廣泛的關(guān)注。一方面，與現(xiàn)階段占據(jù)主導(dǎo)地位的商品房小區(qū)不同，多數(shù)城市老舊小區(qū)源于“房改”之前的單位制社區(qū)。由于建成時間較早，老舊小區(qū)無論是房屋本身，還是相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施配套，都普遍面臨嚴(yán)重的老化。與之相對應(yīng)，有關(guān)老舊社區(qū)升級改造的研究一直是相關(guān)研究的主要熱點(diǎn)。[2]另一方面，老舊小區(qū)普遍沒有引進(jìn)專業(yè)的物業(yè)公司，只能提供保潔等兜底性的準(zhǔn)物業(yè)服務(wù)，導(dǎo)致居民能夠享有的物業(yè)服務(wù)質(zhì)量相比于商品房社區(qū)明顯較低。此外，由于老舊社區(qū)居民的老齡化程度普遍較高，對于養(yǎng)老、醫(yī)療、文娛等社區(qū)服務(wù)的要求也明顯更高。較低的物業(yè)服務(wù)質(zhì)量和較高的社區(qū)服務(wù)需求，加劇了老舊社區(qū)兩委的工作負(fù)擔(dān)。

在近幾年的基層治理實踐中，屬地管理的明顯強(qiáng)化，進(jìn)一步加劇了社區(qū)的工作負(fù)擔(dān)，使得社區(qū)治理，尤其是本身工作負(fù)擔(dān)就相對較重的老舊社區(qū)兩委面臨著更大的壓力和全新的難題，社區(qū)減負(fù)之路越發(fā)困難。作為與垂直管理相對應(yīng)的一種管理體制，屬地管理的主要特點(diǎn)是不考慮“條塊”分割等我國行政管理體制的基本特點(diǎn)，而是以特定的空間作為劃分管理范圍的依據(jù)，特定的管理主體在其管理范圍之內(nèi)對所有的公共事務(wù)負(fù)責(zé)。[3]客觀而言，屬地管理原則有利于緩解“九龍治水”等體制弊病引發(fā)的部門糾紛扯皮等問題。特別是在非常時期，有利于各個職能部門齊心協(xié)力，最大程度地調(diào)動各種資源。例如在近期抗擊新冠肺炎的全民戰(zhàn)役中，堅決貫徹屬地管理原則的社區(qū)工作人員就發(fā)揮了非常重要的作用。然而，在不同于非常時期的日常工作中，屬地管理的全面強(qiáng)化，往往會造成責(zé)任被層層劃分、下壓，社區(qū)等基層單位最終無法避免地成為最主要的執(zhí)行者和“背鍋者”。[4]在這種情況下，屬地管理事實上通過對于行政空間的建構(gòu)、強(qiáng)化、逐次切分，塑造了組織形態(tài)，并最終導(dǎo)致了行政層級的延長。[5]

不可否認(rèn)，目前國內(nèi)學(xué)界在社區(qū)治理領(lǐng)域已經(jīng)取得了豐富的成果，但已有研究也存在一些普遍的問題。比如，普遍將社區(qū)治理僅僅視為社區(qū)內(nèi)部的問題，缺乏對社區(qū)治理與基層管理體制內(nèi)在聯(lián)系的考察，對屬地管理原則等影響社區(qū)治理的外部政策因素關(guān)注不足。本文的主要工作，是以天津市D社區(qū)為案例，從老舊社區(qū)治理的特殊性出發(fā)，具體分析日益強(qiáng)化的屬地管理原則對社區(qū)減負(fù)工作的負(fù)面影響。有關(guān)案例社區(qū)的一手資料均來自于作者2019年10至12月對D社區(qū)工作人員所做的半結(jié)構(gòu)性訪談和對社區(qū)兩委工作的實地觀察，文中不再一一指出。

二、老舊社區(qū)工作的特殊性

（一）D社區(qū)概況

天津市D社區(qū)成立于1980年，屬于典型的原單位制社區(qū)改制社區(qū)。D社區(qū)自上世紀(jì)成立以來居民變化較小，有相當(dāng)數(shù)量的居民為長期居住于此的原棉紡廠下崗職工，老齡人口占比較高，屬于較為典型的老舊社區(qū)。目前，D社區(qū)并未成立業(yè)主委員會，也并沒有公開選聘專業(yè)物業(yè)公司，物業(yè)服務(wù)是由街道引進(jìn)的“準(zhǔn)物業(yè)”公司負(fù)責(zé)，僅提供保潔等最基本的托底物業(yè)服務(wù)。作為社區(qū)日常管理主體的居委會共有工作人員11人。值得注意的是，D社區(qū)居委會除了服務(wù)于老舊小區(qū)D小區(qū)外，還同時負(fù)責(zé)包括一個商品房小區(qū)在內(nèi)的其他四個小區(qū)。目前，該居委會服務(wù)的常住人口超過6 000人，共計57個樓棟，居民戶數(shù)達(dá)到2 222戶。

本文之所以選取D社區(qū)作為案例社區(qū)，一方面是考慮到其在人口構(gòu)成、建筑設(shè)施及社區(qū)服務(wù)等多方面均符合老舊社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)和特點(diǎn)。另一方面則是考慮到該社區(qū)轄域內(nèi)雖然以D小區(qū)這樣的老舊小區(qū)為主，但也存在一個新型的商品房小區(qū)。兩類小區(qū)在居民年齡和職業(yè)結(jié)構(gòu)、生活觀念等多方面的明顯不同，也造就了其與D社區(qū)兩委不同的互動模式，通過對比有助于更加直觀的觀察老舊社區(qū)治理的特殊性。

（二）繁雜的工作職責(zé)與多元化的居民訴求

相比于商品房社區(qū)，老舊小區(qū)在日常社區(qū)治理方面一個重要的特點(diǎn)在于普遍缺乏專業(yè)的物業(yè)公司，導(dǎo)致社區(qū)兩委事實上需要承擔(dān)很多本應(yīng)由物業(yè)公司承擔(dān)的社區(qū)服務(wù)。在D小區(qū)，小區(qū)僅存在“準(zhǔn)物業(yè)”服務(wù)公司，而沒有公開選聘的專業(yè)物業(yè)公司。這樣的準(zhǔn)物業(yè)在社區(qū)中發(fā)揮的作用僅僅是對基礎(chǔ)的樓門環(huán)境進(jìn)行清理。雖然收費(fèi)相對較低，但除了保潔之外，基本不再提供其他服務(wù)。與此形成鮮明對比的是，在同樣由D社區(qū)負(fù)責(zé)的商品房小區(qū)中，選聘的專業(yè)物業(yè)公司所需要負(fù)責(zé)的服務(wù)范圍則要廣泛很多，涵蓋了房屋設(shè)備設(shè)施管理、社區(qū)環(huán)境綠化、社區(qū)安全監(jiān)控、業(yè)主家政服務(wù)等方面。

沒有聘請物業(yè)公司并不意味著老舊小區(qū)的居民不需要相應(yīng)的服務(wù)。相反，在這些小區(qū)之中存在房屋設(shè)施陳舊、公共空間缺乏專業(yè)規(guī)劃等突出問題，相關(guān)的社區(qū)服務(wù)需求反而更加強(qiáng)烈。此外，D小區(qū)由于開放式的空間布局而引發(fā)的居民對于社區(qū)安全的關(guān)注等問題，也較之商品房社區(qū)更為強(qiáng)烈。在D社區(qū)，這些本應(yīng)主要由物業(yè)公司具體負(fù)責(zé)的事務(wù)，現(xiàn)實中大部分都轉(zhuǎn)移給了社區(qū)承擔(dān)，這無疑大大增加了社區(qū)兩委的工作負(fù)擔(dān)。正如D社區(qū)工作人員在訪談中所反映的：在商品房小區(qū)內(nèi)居民遭遇社區(qū)公共問題時，通常是先了解該問題的職責(zé)范圍是屬于物業(yè)或者居委會，但老舊小區(qū)由于物業(yè)服務(wù)的嚴(yán)重缺陷和自組織能力的不足（不存在業(yè)委會），導(dǎo)致居民只要出現(xiàn)問題，最常見的反應(yīng)就是求助于居委會。

此外，老舊小區(qū)居民更樂于通過公共參與提出各種復(fù)雜多元的利益訴求，這在推動社區(qū)治理的同時也在客觀上增加了社區(qū)兩委的工作負(fù)擔(dān)。在D社區(qū)，商品房小區(qū)和老舊小區(qū)在居民構(gòu)成等方面的差異，使得兩種類型小區(qū)的居民在社區(qū)公共參與方面也呈現(xiàn)出了明顯的區(qū)別。在商品房小區(qū)，居民整體年齡更為年輕化，日常工作較為忙碌且物業(yè)服務(wù)本身較為專業(yè)和完善，使得居民與社區(qū)之間的關(guān)系較少，對于社區(qū)公共活動的參與程度較低。而在社區(qū)轄域內(nèi)的其他老舊小區(qū)，由于居民年齡結(jié)構(gòu)偏大，已退休人員較多，閑暇時間較多，再加上小區(qū)人口流動較少，很多居民之間屬于原同事關(guān)系，帶有較強(qiáng)的“熟人社會”特點(diǎn)。老舊小區(qū)居民結(jié)構(gòu)方面呈現(xiàn)出的上述特點(diǎn)使得社區(qū)兩委的社會動員更為便利，居民社區(qū)活動的參與積極性明顯更高。老舊小區(qū)居民更高的公共參與顯然有利于社區(qū)兩委更好地回應(yīng)居民的訴求。然而，這種較高的參與度隨之而來的往往是形形色色、復(fù)雜多樣的利益訴求，這就在客觀上進(jìn)一步加重了社區(qū)兩委的工作負(fù)擔(dān)。尤其是實行社區(qū)黨委書記和居委會主任“一肩挑”的社區(qū)，社區(qū)書記作為社區(qū)工作的第一負(fù)責(zé)人需要隨時隨地準(zhǔn)備處理居民提出的各類訴求。正如D社區(qū)居委會主任在訪談中所指出的：社區(qū)中眾多居民隨時可能有緊急事項需要求助于居委會。例如，社區(qū)內(nèi)獨(dú)自生活的老年人很多，假如凌晨一點(diǎn)有一個大媽在家生病，需要送去醫(yī)院，打通任何一個居委會工作人員的電話，你都不可能因為這不是你的工作時間就不管。

（三）人員不足與有限的職權(quán)

除了上述外部條件的制約，社區(qū)兩委工作人員的不足與流失，也加劇了社區(qū)的工作負(fù)擔(dān)。雖然2018年1月頒布實施的《天津市社區(qū)工作者管理辦法》明確規(guī)定“社區(qū)要合理妥善安排好各班次工作人員，嚴(yán)格落實AB崗、錯時上下班、全日值班、節(jié)假日輪休等工作制度”。但在實際工作中，由于工作人員流失比較嚴(yán)重，崗位配置不足等原因，很多社區(qū)并沒有條件嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。D社區(qū)兩委工作人員雖然有11人，社區(qū)書記認(rèn)為這樣的人員配置依然滿足不了工作需求。造成上述現(xiàn)狀的一個重要原因就是繁雜的社區(qū)事務(wù)使得社區(qū)工作人員工作時間不規(guī)律，工作壓力很大，根本不存在真正意義上的假期。較大的工作壓力使得部分社區(qū)工作人員選擇離職，而較低的薪酬待遇和幾乎不存在的晉升通道，又使得空缺的崗位很難招聘到工作能力較強(qiáng)的專業(yè)人才。近年來，D社區(qū)及周邊社區(qū)也曾有高校社工類專業(yè)的應(yīng)屆畢業(yè)生應(yīng)聘居委會、社區(qū)工作站，但最終大部分人員選擇放棄或半路離職。

此外，與其他類型的社區(qū)相類似，在屬地管理被全面強(qiáng)化之前，老舊社區(qū)的社區(qū)兩委就已經(jīng)普遍開始陷入有限權(quán)力與無限責(zé)任的悖論之中。雖然《居民委員會組織法》詳細(xì)地規(guī)定了居委會應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)范和履行的責(zé)任，但卻幾乎沒有任何關(guān)于居委會職權(quán)的規(guī)定。這樣明顯的權(quán)責(zé)不對稱，導(dǎo)致在解決諸多社區(qū)治理難題時的兩難局面：既要解決問題對上下兩個層面負(fù)責(zé)，但是又沒有足夠的法律支撐采取強(qiáng)制措施，溝通協(xié)調(diào)成為唯一能采取的方案。遺憾的是，如果僅僅依靠溝通，對于問題的解決能起到的作用往往十分有限。

三、屬地管理導(dǎo)致老舊社區(qū)“增負(fù)”的具體表現(xiàn)

（一）無助于老舊社區(qū)傳統(tǒng)治理難題的解決

屬地管理制的設(shè)計初衷是源于各地信訪工作的經(jīng)驗總結(jié)，本質(zhì)上是一種問題導(dǎo)向的管理體制，核心關(guān)注點(diǎn)是必須解決民眾反映的問題。將問題的解決規(guī)定為某一屬地內(nèi)的責(zé)任，從制度設(shè)計的角度來看可以避免因為政府各部門之間相互推諉責(zé)任而導(dǎo)致問題無法解決，無論最終由哪個部門負(fù)責(zé)，都要求在屬地之內(nèi)有責(zé)任主體能夠解決問題。隨著屬地管理制在基層的推廣，其覆蓋范圍也從最初的信訪問題轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣矫娴氖聞?wù)，追求的目標(biāo)是“把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)”。[6]應(yīng)該說，在社區(qū)治理中推廣屬地管理的初衷是良好的，在上級政府施壓、績效考評，乃至于媒體曝光等手段的綜合作用下，有助于減少社區(qū)兩委可能出現(xiàn)的不擔(dān)當(dāng)、不作為現(xiàn)象。

然而，屬地管理并不是解決老舊社區(qū)治理傳統(tǒng)難題的“萬能藥”。老舊社區(qū)的特殊性在于，部分事務(wù)并非是社區(qū)兩委推諉責(zé)任，而是處于責(zé)任主體缺失的狀態(tài)。在老舊社區(qū)，雖然社區(qū)兩委實際上同時承擔(dān)了物業(yè)公司和業(yè)委會的部分職責(zé)，但很多問題事實上是無力解決，而不是不作為、不擔(dān)當(dāng)。因此，單方面強(qiáng)調(diào)屬地概念來督促問題的解決，最終僅僅成為對社區(qū)層面不切實際的施壓。例如，對于老舊社區(qū)居民而言，房屋及基礎(chǔ)設(shè)施更新是一個普遍而且突出的矛盾點(diǎn)。要想解決這一問題，既需要適時的社區(qū)改造升級，也包括對現(xiàn)有建筑的維護(hù)。D社區(qū)居委會主任在談到這兩種措施時就表示：“改造是每一年都會進(jìn)行一部分的，由社區(qū)出面聯(lián)系房管局，尋找施工隊進(jìn)行工作。但日常維護(hù)的工作更復(fù)雜一些，社區(qū)里每一棟居民樓的產(chǎn)權(quán)都不同，為此造成了很大的困難。”社區(qū)居民樓的日常維護(hù)，本應(yīng)由物業(yè)公司和開發(fā)商共同負(fù)責(zé)。不同于商品房社區(qū)，D社區(qū)作為原單位制轉(zhuǎn)型社區(qū)，房屋維修通常只能由居委會申請動用“為民服務(wù)專項經(jīng)費(fèi)”。然而，居委會每年可以申請的轉(zhuǎn)型經(jīng)費(fèi)是固定且有限的，通常只能用于一棟樓的維修。在這種情況下，居民往往就維修的排序問題難以達(dá)成共識，衍生新的難題。

除了基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)升級，另一個困擾老舊社區(qū)治理的普遍難題是停車問題。在商品房社區(qū)，根據(jù)《物權(quán)法》第74條的相關(guān)規(guī)定，社區(qū)內(nèi)的車位一類是由開發(fā)商和物業(yè)公司進(jìn)行租賃、售賣，另一類則由業(yè)主共享，計入房屋公攤面積之中。但在老舊社區(qū)，沒有物業(yè)公司和開發(fā)商對此負(fù)責(zé)，而且在社區(qū)建成初期并沒有對于車位管理的規(guī)劃，隨著私家車的大量增加，往往容易因停車問題產(chǎn)生矛盾糾紛。在D社區(qū)所轄的老舊小區(qū)，由于沒有專門的停車區(qū)域，車主在路邊的隨意停放縮減了其他居民的公共生活空間，開放式社區(qū)則造成還有大量外來車輛出于免費(fèi)的目的在小區(qū)內(nèi)停車。對此，社區(qū)兩委既沒有足夠的工作人員時刻進(jìn)行巡邏管理，也沒有足夠的權(quán)限對于外來車輛進(jìn)行驅(qū)趕，更沒有辦法通過安裝門禁監(jiān)控等手段改變開放式社區(qū)的現(xiàn)狀，最終只能在社區(qū)范圍內(nèi)采取“約定俗成”式的管理：車主默認(rèn)哪些位置可以停車，對于這些空間先到先得。這種治標(biāo)不治本的方案實際上只是對現(xiàn)狀的妥協(xié)，社區(qū)兩委沒有足夠的職權(quán)去解決問題產(chǎn)生的根源。然而《物權(quán)法》同樣規(guī)定了本小區(qū)居民對停車位享有優(yōu)先使用權(quán)，車主對外來車輛的排斥以及無車居民對占用公共空間的不滿同樣是情理之中。

可見，無論是老舊房屋建筑的維護(hù)，還是社區(qū)內(nèi)停車位的合理劃分，這些雖然是合理的居民訴求，卻也是難以妥善解決的現(xiàn)實困境，應(yīng)當(dāng)采取的措施也并非簡單地通過屬地管理制將責(zé)任下壓到社區(qū)。正如居委會主任所說，“社區(qū)層面解決不了的問題，居民向上反映，最終也還是會依據(jù)屬地管理原則重新下派給社區(qū)，社區(qū)沒有能力，解決不了的問題仍舊解決不了。”由此可見，過分地強(qiáng)調(diào)屬地概念，以及主張屬地管理是要管理屬地范圍內(nèi)的一切事物，顯然忽略了社區(qū)兩委的職權(quán)范圍和執(zhí)行能力。對于老舊社區(qū)的治理困境，屬地管理也沒有能夠在屬地范圍內(nèi)重新尋找責(zé)任主體，也就難以有效解決房屋和基礎(chǔ)設(shè)施整修、停車等老舊小區(qū)常見的治理難題。

（二）加劇了社區(qū)服務(wù)供給與居民需求的脫節(jié)

在屬地管理日益強(qiáng)化的態(tài)勢下，再加上問責(zé)的頻繁使用，使得基層政府與居委會之間的互動模式更加傾向于前者對后者進(jìn)行單向度的工作委派和施壓，而后者能夠?qū)η罢哌M(jìn)行的意見反饋十分有限。對此，D社區(qū)居委會負(fù)責(zé)人在訪談中就直言：基層政府在公共服務(wù)建設(shè)中沒有聽取居委會的相關(guān)建議。在2019年度D社區(qū)所涉及的社區(qū)事務(wù)協(xié)商過程中，街道辦事處既沒有作為主體發(fā)起過協(xié)商，也沒有參加過其他主體發(fā)起的協(xié)商過程。而在包括社區(qū)安保、就業(yè)服務(wù)、青少年服務(wù)等在內(nèi)的共計16項社區(qū)服務(wù)中，政府作為直接供給方的僅有5項，其他11項全部交給了社區(qū)承擔(dān)。這些服務(wù)并非某一特定時期社區(qū)的工作主題或任務(wù)，而是在滿足社區(qū)居民日常的生活需要。盡管民政部已經(jīng)多次要求減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)，但在包括D社區(qū)在內(nèi)的眾多社區(qū)，并沒有形成一個明確的社區(qū)減負(fù)清單。居委會主任對此表示，“無論這項工作從職能上應(yīng)該誰負(fù)責(zé)，在社區(qū)內(nèi)最后就是都由居委會負(fù)責(zé)”。社區(qū)的“增負(fù)”，反映的問題是將社區(qū)兩委作為屬地責(zé)任主體后，基層政府的責(zé)任推諉現(xiàn)象。

如前文所述，在類似D社區(qū)這樣的老舊社區(qū)，居民往往對社區(qū)兩委提出的利益訴求更為頻繁和多元化，然而老舊社區(qū)缺少專業(yè)物業(yè)公司這一重要的社區(qū)服務(wù)供給者。由于在資金、人員等方面的優(yōu)勢，專業(yè)的物業(yè)公司和政府職能部門在提供社區(qū)服務(wù)方面的能力，實際上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于社區(qū)兩委的。但對于老舊社區(qū)，前者處于缺失狀態(tài)，后者又借屬地管理之名將一部分自己的責(zé)任推給老舊社區(qū)。在屬地管理制下，政府不僅沒有在社區(qū)服務(wù)供給方面提供有力的支持，反而將更多的服務(wù)供給壓力施加給社區(qū)兩委。過分強(qiáng)調(diào)了屬地之中社區(qū)的責(zé)任，而忽視了政府同樣應(yīng)當(dāng)在基層治理過程中發(fā)揮重要作用。對于老舊社區(qū)居民而言最為重要的社區(qū)養(yǎng)老、殘疾人保障等日常社區(qū)服務(wù)，社區(qū)兩委有限的履職能力使得提供的服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)居民的迫切需求。而由政府作為主要提供方的社區(qū)動遷人員安置等服務(wù)，在老舊社區(qū)存在的矛盾又并不嚴(yán)重，并非社區(qū)居民最為需要的內(nèi)容。由此可見，社區(qū)日常性服務(wù)供給與居民的實際需求出現(xiàn)了明顯的脫節(jié)。

（三）干擾居民自治的開展

社區(qū)不僅要為居民提供日常性的服務(wù)，更要及時解決居民在自治過程中反映的問題。在社區(qū)治理的諸多參與主體中，社區(qū)居民無疑是最重要的主體。積極而富有成效的居民參與不僅是提升社區(qū)治理的根本保障，也是推動基層治理能力現(xiàn)代化的基本目標(biāo)。[7]在黨的十九大報告中，再次強(qiáng)調(diào)了堅持基層群眾自治制度的重要性，將其作為堅持人民當(dāng)家作主的重要部分，強(qiáng)調(diào)打造共建共治共享的社會治理格局。

在屬地管理制的模式下，作為群眾自治組織的居委會卻成為了基層政府各部門實際工作在社區(qū)層面的主要執(zhí)行者。在這種情況下，雖然居委會是基層群眾自治的重要組織，但在社區(qū)日益行政化的當(dāng)下，居委會對于被交付的任務(wù)，無論是否有能力管理或協(xié)調(diào)，通常只能被動地執(zhí)行。從各地的實踐來看，也普遍存在將各類工作過分推給基層，尤其是村、鎮(zhèn)、社區(qū)工作人員的情況。[8][9][10]在屬地管理與目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合的情況下，社區(qū)轄域范圍內(nèi)的各類事項一旦出現(xiàn)問題，基層工作人員通常都難以避免地被問責(zé)。從D社區(qū)的實踐來看，與屬地管理制下政府實際提供的較為有限的支持形成鮮明對比的，是政府主導(dǎo)模式下D社區(qū)居委會工作量激增。D社區(qū)居委會主任在談及居委會與基層政府的關(guān)系時，認(rèn)為現(xiàn)階段居委會的各項工作實質(zhì)上完全是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，自治色彩已經(jīng)比較淡化。

總之，屬地管理作為壓力體制的一種新變種，一定程度上使居委會在基層社會治理過程中成為“政府轉(zhuǎn)嫁職能的支點(diǎn)”。[11]在D社區(qū)，一方面社區(qū)兩委在不同時期承接了大量來自不同基層政府部門施加的工作壓力，其中既有相對固定的工作，如定期開展的人口普查工作，也有因國家政策變化產(chǎn)生的突發(fā)性工作，如在“掃黑除惡”期間的宣傳、排查工作。另一方面老舊社區(qū)所固有的居民對于社區(qū)改造的強(qiáng)烈要求，這些問題通常又都具有較高的治理難度，又需要居委會在長期工作內(nèi)始終投入工作精力進(jìn)行籌備。既要面對源自社區(qū)內(nèi)部居民的訴求，又要完成基層政府指派的相關(guān)任務(wù)，居委會在這一過程中面對雙重壓力，往往只能采用“選擇性應(yīng)付”的策略開展工作。[12]在D社區(qū)的具體實踐中，由于社區(qū)居民并沒有形成對社區(qū)服務(wù)進(jìn)行評估的整體氛圍，且老舊社區(qū)改造的工作原本就具備成效慢的特點(diǎn)，來自居民層面的壓力相對較小，而基層政府布置的工作完成情況則會直接影響對社區(qū)工作的考評。因此“選擇性應(yīng)付”具體的表現(xiàn)為，當(dāng)政府布置的工作與社區(qū)自治任務(wù)產(chǎn)生沖突時，優(yōu)先將工作重心投入到時間要求更為緊急的政府工作中。在這樣的工作模式下，D社區(qū)兩委實質(zhì)上承擔(dān)了較多的主體責(zé)任，社區(qū)日常工作量也大幅度增加。但由于社區(qū)開展的各項工作無法直接滿足居民的相關(guān)利益，居民密切關(guān)心的社區(qū)改造等長期工作，不斷被政府下派的各項短期工作打斷，又導(dǎo)致居民對于社區(qū)兩委的工作產(chǎn)生不滿。就此來看，如何平衡滿足居民的需求，引導(dǎo)居民參與基層社會治理與完成政府安排的各項工作任務(wù)，達(dá)成各類硬性指標(biāo)之間的關(guān)系，已成為了社區(qū)兩委難以平衡的工作難題。實踐中，在有限的工作能力以及政府的考評壓力下，承接基層政府的工作便意味著對社區(qū)居民自治工作的擱置和延緩，居民的訴求往往無法成為社區(qū)兩委的工作重心。

四、結(jié)語

屬地管理模式下老舊社區(qū)兩委面臨的壓力，既有老舊社區(qū)所固有的難題，也有由于屬地管理的強(qiáng)化而額外增加的負(fù)擔(dān)。在未來的社區(qū)工作中，“改造”將會是老舊社區(qū)面臨的長期話題。這種改造絕不僅僅是建筑的翻新和環(huán)境的整修，還應(yīng)當(dāng)涉及到管理模式上的問題。我國目前已有老舊社區(qū)引入專業(yè)物業(yè)公司的積極嘗試。北京棗園尚城回遷社區(qū)采取的“職業(yè)經(jīng)理人”物業(yè)試點(diǎn)模式，改善了老舊社區(qū)傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)水平差、居民滿意度低的情況，[13]南京市的“公益物業(yè)”模式為老舊社區(qū)的順利改造提供了極大的助力，在社區(qū)環(huán)境翻新整修等方面發(fā)揮了巨大的作用。[14]一系列的改造措施將逐步改進(jìn)老舊社區(qū)面臨的困境，但對于管理體制引發(fā)的壓力，則需要對管理體制形成正確的認(rèn)識并進(jìn)行針對性的調(diào)節(jié)。

對于屬地管理制的理解，不能過分強(qiáng)調(diào)屬地的概念，更不能濫用屬地的概念，屬地的劃分應(yīng)當(dāng)有明確的原則，在社區(qū)之中居委會等組織不享有任何行政權(quán)力，將社區(qū)作為一個獨(dú)立的屬地概念并由社區(qū)兩委完全負(fù)責(zé)轄域內(nèi)事務(wù)的管理，這種模式在實際操作中存在著嚴(yán)重的局限，甚至可能成為基層政府推脫責(zé)任的借口。因此，無論采用什么樣的管理體制，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用是通過協(xié)同管理解決現(xiàn)實問題，是合理發(fā)揮各職能部門的作用，而非單純的責(zé)任到屬地。明確社區(qū)兩委的工作重心及屬性，在基層政府之間構(gòu)建更為合理明確的權(quán)責(zé)體系，才能真正解決現(xiàn)實問題。

說明：本文系2019年度國家社科基金重點(diǎn)項目“特大城市基層治理中的社會整合與管理體制優(yōu)化研究”（19AZZ008）的階段性研究成果。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳曉林，張慧敏.治理視野中的城市基層管理改革：問題、悖論與出路.行政論壇[J]，2016（4）：25-29.

[2]燕妮，高紅.國內(nèi)老舊小區(qū)治理研究現(xiàn)狀與熱點(diǎn)主題分析——基于CiteSpace知識圖譜的可視化分析[J].哈爾濱市委黨校學(xué)報，2019（3）：58-63.

[3]尹振東.垂直管理與屬地管理：行政管理體制的選擇[J].經(jīng)濟(jì)研究，2011，46（4）：41-54.

[4]楊凡.屬地管理原則“變形”的表現(xiàn)、根源及其矯治[J/OL].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2020（2）：89-92.

[5]張錚，包涵川.屬地管理：一個關(guān)于行政層級延長的分析框架——基于對Z街道辦事處的觀察[J].中國行政管理，2018（6）：94-99.

[6]袁慶鋒，孫晶.關(guān)于“屬地管理”的探討——以J省基層網(wǎng)格設(shè)置為例[J].行政科學(xué)論壇，2019（3）：17-20.

[7]趙聚軍，張雪莉.城市基層治理中的居民參與與基層管理體制優(yōu)化——基于四個異質(zhì)性小區(qū)的調(diào)查[J].中國行政管理，2019（3）：47-54.

[8]劉效仁.“屬地管理”不是推脫責(zé)任的擋箭牌[N].工人日報，2018-11-08（03）.

[9]周磊.屬地管理不是推責(zé)擋箭牌[N].湖北日報，2018-12-11（07）.

[1]焦申孝.把屬地管理當(dāng)作筐是一種懶政[N].濟(jì)南日報，2017-12-19（07）.

[11]孫旭友.壓力型體制“進(jìn)社區(qū)”：居委會的實踐運(yùn)作與組織形塑——基于南京城市社區(qū)的分析[J].社會工作與管理，2019，19（1）：55-61.

[12]楊愛平，余雁鴻.選擇性應(yīng)付：社區(qū)居委會行動邏輯的組織分析——以G市L社區(qū)為例[J].社會學(xué)研究，2012，27（4）：105-126+243-244.

[13]楊維立.創(chuàng)新老舊小區(qū)物業(yè)管理、提高群眾滿意度[N].中國建設(shè)報，2019-08-09（002）.

[14]郝雪梅.“公益物業(yè)”是老舊小區(qū)改造有益嘗試[N].濟(jì)南日報，2018-01-10（A14）.

Abstract：Compared with the commercial housing community， the old urban community is facing many difficulties due to the external reasons such as old infrastructure， lack of professional property company， stronger and diversified service demand of residents， coupled with the internal factors such as insufficient staff allocation and limited authority. It is difficult to reduce the burden of community. However， in recent years， the promotion of local-oriented has not helped to solve the typical problems of the old communities， and has further intensified the disconnection between the supply of community services and the actual needs of residents， hindered the promotion of community autonomy. This has become a new problem of promoting the old communities to reduce the burden and improve governance.

Key words：old communities; local-oriented management; reduce burden of community

責(zé)任編輯：王明洲