可持續(xù)發(fā)展視角下旅游資源開發(fā)的法律保障

關(guān)鍵詞 可持續(xù)發(fā)展 旅游資源開發(fā) 法律保障

基金項目：本文獲杭州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題基地項目“可持續(xù)發(fā)展視角下旅游資源開發(fā)的法律保障”（2019JD42）資助。

作者簡介：范莉，浙江大學(xué)城市學(xué)院法學(xué)院。

中圖分類號：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.276

一、旅游資源是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)

隨著人們生活水平提高和旅游產(chǎn)品質(zhì)量的提升，我國旅游業(yè)發(fā)展迅速，已發(fā)展為國際旅游大國，在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)更加重要的地位。2019年，我國旅游經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持高于GDP增速的較快增長，全年國內(nèi)旅游人數(shù)60.06億人次，比上年同期增長8.4%;入出境旅游總?cè)藬?shù)3.0億人次，同比增長3.1%;全年實現(xiàn)旅游總收入6.63萬億元，同比增長11%。旅游業(yè)對GDP的綜合貢獻(xiàn)為10.94萬億元，占GDP總量的11.05%。

旅游業(yè)由旅游資源、旅游設(shè)施、旅游服務(wù)三大要素組成，三者缺一不可。旅游行業(yè)只有在合理開發(fā)利用旅游資源的基礎(chǔ)上，加強旅游設(shè)施建設(shè)，才能向旅游者提供具有吸引力的旅游產(chǎn)品。優(yōu)質(zhì)的旅游資源推動旅游業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，如果強調(diào)短期利益，過度開發(fā)利用，則將成為阻礙旅游業(yè)發(fā)展的障礙。因此加強旅游資源開發(fā)和保護(hù)立法，規(guī)范旅游資源開發(fā)過程中的規(guī)劃、環(huán)評、監(jiān)測等制度，進(jìn)而協(xié)調(diào)旅游資源保護(hù)和開發(fā)的關(guān)系，實現(xiàn)旅游資源的可持續(xù)利用是非常值得我們關(guān)注和研究的問題。

二、我國旅游資源開發(fā)法律保障的現(xiàn)狀

（一）我國旅游資源開發(fā)立法概況

旅游業(yè)的健康發(fā)展需要綜合運用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、科技等手段，要實現(xiàn)旅游資源的健康可持續(xù)利用，法律手段是最主要的保障措施?？傮w來看，我國旅游資源立法沒有得到充分重視，起步較晚，數(shù)量較少。從法律淵源上看，與旅游資源有關(guān)的專項立法只有2007年的《旅游資源保護(hù)暫行辦法》，相關(guān)的法律法規(guī)有環(huán)境保護(hù)方面的法律、法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法。例如《環(huán)境保護(hù)法》第二條明確指出，環(huán)境法所稱的“環(huán)境”為“各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體”，這些自然因素當(dāng)然包括各類旅游資源?！段奈锉Ｗo(hù)法》《森林法》《草原法》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等根據(jù)各類資源的特性，以單一環(huán)境要素為調(diào)整對象，這些自然資源與旅游資源是交叉或重合的，并且較《環(huán)境保護(hù)法》有更詳盡的規(guī)定。

從立法內(nèi)容上看，現(xiàn)有的旅游資源有關(guān)法律法規(guī)可分為兩個方面，一類是規(guī)范旅游資源開發(fā)與保護(hù)，主要包括《野生動物保護(hù)法》《文物保護(hù)法》《草原法》等;一類是規(guī)范旅游資源污染防治和環(huán)境保護(hù)，主要包括：《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》《噪聲污染防治法》《大氣污染防治法》 等。

（二）我國旅游資源開發(fā)法律保障存在的不足

如前所述，我國關(guān)于旅游資源開發(fā)立法起步較晚，數(shù)量不足?？傮w來看規(guī)范旅游資源開發(fā)與保護(hù)的法治供給不能滿足客觀需要，使旅游資源甚至生態(tài)系統(tǒng)存在嚴(yán)重生態(tài)風(fēng)險。具體表現(xiàn)為以下三個方面：

1.旅游資源開發(fā)法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性

（1）《旅游法》針對旅游資源開發(fā)僅有原則性規(guī)定。2013年《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）頒布實施，在立法目的中提及“保護(hù)和合理利用旅游資源，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”，提出了對旅游環(huán)境依法保護(hù)的原則和總體要求，但關(guān)于旅游資源的規(guī)定僅涉及四個條文，涉及旅游設(shè)施、資源及旅游者三方面的規(guī)定僅為全文的7%。在法律責(zé)任方面《旅游法》主要規(guī)定了旅行社、旅游經(jīng)營者和導(dǎo)游的法律責(zé)任，在旅游資源方面缺乏可操作的處罰條款?？梢姟堵糜畏ā逢P(guān)于旅游資源開發(fā)利用僅有原則性規(guī)定，無法有效凸顯環(huán)境保護(hù)在旅游發(fā)展中的重要地位。

（2）環(huán)境保護(hù)方面的立法未能充分體現(xiàn)對旅游資源的保護(hù)。在《環(huán)境保護(hù)法》第二十九條提到，各級人民政府對人文遺跡、古樹名木、具有重大科學(xué)文化價值的地質(zhì)構(gòu)造、溫泉等自然遺跡、著名溶洞和化石分布區(qū)應(yīng)予以嚴(yán)格保護(hù)，嚴(yán)禁破壞。雖然強調(diào)對這些具有旅游開發(fā)價值的自然資源應(yīng)加強保護(hù)，但顯然環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定不能涵蓋旅游資源的所有內(nèi)容。同樣，其他環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，如《森林法》《野生動物保護(hù)法》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等涉及旅游資源保護(hù)的內(nèi)容較少且分散于各條款之中，缺乏系統(tǒng)性。因此，我國環(huán)境保護(hù)方面的立法涉及旅游資源保護(hù)的雖然有一定數(shù)量，但因缺乏系統(tǒng)性，只能對部分旅游資源加以保護(hù)，而且重保護(hù)輕開發(fā)，不能滿足旅游業(yè)發(fā)展的需要。

（3）旅游資源專項立法未在旅游資源保護(hù)方面顯示出應(yīng)有作用。在我國目前旅游資源開發(fā)法律體系中，2007年國家旅游局出臺的《旅游資源保護(hù)暫行辦法》可以視為是專項立法，但是作為國家旅游局發(fā)布的部門規(guī)章，法律位階較低，顯然不能作為旅游資源保護(hù)的基本法。該暫行辦法共二十五條，在加強旅游資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用，但受旅游管理部門執(zhí)法權(quán)限的影響，執(zhí)行效果并不令人滿意，自頒布以來沒有在旅游資源開發(fā)保護(hù)方面發(fā)揮應(yīng)有作用。

2.旅游資源管理機構(gòu)權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管困難

目前，涉及旅游資源管理的有文旅、環(huán)保、林業(yè)、水利、國土等多個部門，譬如文化旅游局負(fù)責(zé)旅游業(yè)的管理，林業(yè)、水利、國土部門負(fù)責(zé)旅游資源開發(fā)、景區(qū)建設(shè)審批和管理，環(huán)保部門負(fù)責(zé)環(huán)境影響報告的審批和環(huán)保監(jiān)察。各部門職責(zé)存在交叉，當(dāng)發(fā)生管理權(quán)限的重合或空白時，沒有統(tǒng)管部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，缺乏權(quán)威性、一致性，使得管理難以實施。旅游資源作為具有豐富生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)價值的稀缺資源，在開發(fā)利用中部門化傾向仍然存在，極易形成過度開發(fā)或絕對保護(hù)兩種認(rèn)識，使區(qū)域生態(tài)環(huán)境難以得到合理開發(fā)和有效保護(hù)。同時在管理和執(zhí)法中，執(zhí)法者也因環(huán)保意識薄弱等原因，重視地區(qū)、部門利益，忽略了生態(tài)環(huán)境的整體性和環(huán)境利益，過度追求短期經(jīng)濟(jì)收益，忽略了可持續(xù)發(fā)展。

2017年甘肅祁連山國家自然保護(hù)區(qū)存在違法建設(shè)、違反排污等問題，導(dǎo)致植被破壞、水土流失等一系列生態(tài)損害。2017年一組名為“八達(dá)嶺長城遭刻字”的照片在微博流傳，同時北京的慕田峪長城、八達(dá)嶺長城等也出現(xiàn)刻字涂鴉者。2018年丹霞地貌踩踏事件、甘肅文縣天池景區(qū)內(nèi)戲水事件，2019年越野車隊輾軋內(nèi)蒙古錫林郭勒草原事件，均導(dǎo)致旅游資源遭受嚴(yán)重破壞，雖然相關(guān)責(zé)任人被依法問責(zé)，但是生態(tài)損害的恢復(fù)卻需要數(shù)十年的時間，甚至可能永遠(yuǎn)無法恢復(fù)。這些事件警示著我們在旅游資源開發(fā)建設(shè)過程中必須明晰管理機構(gòu)權(quán)責(zé)，嚴(yán)格監(jiān)管，把旅游資源開發(fā)利用納入到法治軌道。

3.有關(guān)旅游資源開發(fā)的具體制度規(guī)定不足

從旅游資源到旅游產(chǎn)品，是一個較長的開發(fā)利用過程，涉及規(guī)劃、分類、監(jiān)測、環(huán)評、公眾參與等一系列相關(guān)法律制度，這些制度環(huán)環(huán)相扣，互相配合，保障旅游資源開發(fā)利用的合法性和科學(xué)性。從我國的現(xiàn)狀來看，旅游資源開發(fā)的具體制度規(guī)定不足或?qū)嵤┎涣?，例如區(qū)域旅游開發(fā)缺乏全面規(guī)劃，對旅游資源承載量缺乏評估預(yù)測，沒有根據(jù)區(qū)域旅游資源特點進(jìn)行統(tǒng)籌安排，盲目跟熱點，導(dǎo)致眾多低水平重復(fù)開發(fā)項目的出現(xiàn)。旅游資源開發(fā)審批的實質(zhì)條件不統(tǒng)一，對開發(fā)主體資質(zhì)認(rèn)定、開發(fā)項目的評估、開發(fā)程度的限制沒有做出具體規(guī)定，導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不清。項目開工前的環(huán)境影響評價違反法定程序，為了通過環(huán)評審批，部分環(huán)評結(jié)論違反缺乏科學(xué)性、客觀性和中立性。旅游資源開發(fā)與當(dāng)?shù)匕傩盏沫h(huán)境權(quán)利密切相關(guān)，但實踐中往往征求公眾意見流于形式，或者對公眾意見置之不理。

三、加強旅游資源開發(fā)法律保障的建議

（一）完善旅游資源開發(fā)的法律體系

1.以可持續(xù)發(fā)展作為旅游資源立法指導(dǎo)思想

構(gòu)建旅游資源開發(fā)法律保障體系希望是通過法治方式保證資源開發(fā)的有序性和長期性，并不是對旅游經(jīng)濟(jì)的約束和藩籬。因此，旅游資源開發(fā)法律保障體系應(yīng)堅持可持續(xù)發(fā)展的立法指導(dǎo)思想，使社會經(jīng)濟(jì)活動與資源保護(hù)相協(xié)調(diào)，在發(fā)展過程中盡可能減少對環(huán)境的消極影響，實現(xiàn)資源有序利用和旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

以可持續(xù)發(fā)展作為指導(dǎo)思想，應(yīng)在立法中堅持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主等基本原則，將旅游資源保護(hù)作為旅游法的重中之重。世界旅游組織及國際教科文組織為保護(hù)旅游資源和環(huán)境，制定了《可持續(xù)旅游發(fā)展》（1995）、《可持續(xù)旅游發(fā)展行動規(guī)劃》（1995）等一系列國際文件，這些文件為各國保護(hù)旅游資源與環(huán)境提供了有效的法律依據(jù)，我國在具體制度設(shè)計中可以加以借鑒。

2.制定旅游資源保護(hù)基本法

如前所述，我國關(guān)于旅游資源開發(fā)立法缺少系統(tǒng)性。因此應(yīng)盡快出臺《中華人民共和國旅游資源法》作為旅游資源保護(hù)的基本法。首先應(yīng)確定調(diào)整對象和范圍，可以借鑒環(huán)境法中關(guān)于“環(huán)境”的界定，采取概括加列舉的方式確定“旅游資源”的內(nèi)涵和外延。其次應(yīng)規(guī)定旅游資源開發(fā)堅持生態(tài)優(yōu)先原則，充分考慮生態(tài)環(huán)境的承受能力，將其作為審批旅游資源開發(fā)的底線。同時也應(yīng)明確旅游資源開發(fā)者、管理者、旅游者的權(quán)利義務(wù)和所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

3.逐步形成與基本法相配合的旅游資源法律體系

旅游資源作為一種自然要素，具有區(qū)域性和地方特色，應(yīng)鼓勵各地制定旅游資源開發(fā)的地方法規(guī)，因地制宜，對癥施治。同時整合旅游資源方面的行政法規(guī)和部門規(guī)章，逐步形成與基本法相配合的旅游資源法律體系。

（二）構(gòu)建權(quán)責(zé)分明的旅游資源監(jiān)督管理體制

理順管理體制是實現(xiàn)旅游資源合理開發(fā)利用的關(guān)鍵，應(yīng)根據(jù)部門主要職能實現(xiàn)單一劃歸。擴大旅游主管部門的職權(quán)，使其成為一個綜合性的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門。強化旅游管理部門對旅游資源開發(fā)、經(jīng)營的監(jiān)管職責(zé)，實施綜合執(zhí)法和統(tǒng)一監(jiān)管，消除多頭管理的弊病。環(huán)境保護(hù)的管理權(quán)限仍歸屬于環(huán)境保護(hù)部門，環(huán)境保護(hù)部門承擔(dān)對旅游資源保護(hù)的監(jiān)管職責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)管生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)游覽等措施的實施情況，檢查垃圾回收、污水排放等情況，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，對造成旅游資源破壞或污染的違法行為予以監(jiān)管和懲處。

明確了監(jiān)管部門的職責(zé)后，還須構(gòu)建考核評價機制和法律責(zé)任機制，促使監(jiān)管部門積極履責(zé)，考核結(jié)果與干部任免、獎懲等直接掛鉤。從法律責(zé)任上應(yīng)加強對地方政府違法行為的懲處，受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的驅(qū)動，他們對旅游資源開發(fā)中的違法行為采取放任態(tài)度， 減低投資門檻，甚至起到保護(hù)傘的作用。因此不僅對直接責(zé)任人、建設(shè)單位、監(jiān)管部門要嚴(yán)格法律責(zé)任，對政府許可的“建設(shè)性破壞”也應(yīng)強化監(jiān)管，追究相應(yīng)法律責(zé)任。

（三）規(guī)范保障旅游資源可持續(xù)利用的法律制度

1.旅游資源開發(fā)規(guī)劃制度

旅游資源開發(fā)規(guī)劃制度是預(yù)防原則的集中體現(xiàn)，對旅游資源有序利用和充分保護(hù)作用重大。它應(yīng)該體現(xiàn)區(qū)域旅游發(fā)展目標(biāo)和實現(xiàn)方式，從全局性和整體性出發(fā)，保障環(huán)境、自然、文化的統(tǒng)一性，以高屋建瓴的視角對中長期旅游資源開發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。同時制定規(guī)劃應(yīng)堅持因地制宜的原則，在評估地方旅游資源儲備的基礎(chǔ)上走特色發(fā)展的道路，避免同質(zhì)化建設(shè)，這樣的旅游產(chǎn)品才是有競爭力和生命力的。在旅游規(guī)劃制定中還應(yīng)注意與旅游資源分類制度相結(jié)合，對旅游資源進(jìn)行全面普查和科學(xué)分類，并在此基礎(chǔ)上采取對應(yīng)的開發(fā)與保護(hù)是十分必要的。

2.環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價作為一種事先風(fēng)險評價機制，對規(guī)劃和項目實施后可能發(fā)生的不良環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測，并提出消除不良環(huán)境影響的對策措施，有利于旅游資源開發(fā)科學(xué)決策，避免損害發(fā)生后投入大量成本進(jìn)行事后救濟(jì)，并且效果不佳。環(huán)境影響評價是環(huán)境法的基本制度之一，除了遵守《環(huán)境影響評價法》的一般規(guī)定外，還應(yīng)根據(jù)旅游資源開發(fā)環(huán)境風(fēng)險評估的特殊性，制定補充規(guī)定指導(dǎo)旅游環(huán)評的開展。建設(shè)單位進(jìn)行旅游開發(fā)前應(yīng)對環(huán)境容量等指標(biāo)進(jìn)行分析評價，使開發(fā)建設(shè)有科學(xué)依據(jù)。保證旅游開發(fā)的規(guī)模、數(shù)量是適度的，因開發(fā)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞不能突破生態(tài)系統(tǒng)的自我凈化和自我更新能力。遵守生態(tài)損害最小化的要求。同時對現(xiàn)階段存在的未評先建、先評后建等違法行為應(yīng)嚴(yán)格按照《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任，依法予以罰款、恢復(fù)原狀等處罰。

3.旅游資源開發(fā)監(jiān)測制度

在旅游業(yè)發(fā)展中如果違反生態(tài)規(guī)律，超過生態(tài)系統(tǒng)承載力，雖然獲得了一定的經(jīng)濟(jì)價值，但將對旅游資源造成不可逆轉(zhuǎn)的不利影響。因此應(yīng)根據(jù)承載力原則，確立旅游資源開發(fā)監(jiān)測制度，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，對開發(fā)利用活動全過程進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測， 監(jiān)測獲得的數(shù)據(jù)可用于判斷相關(guān)行為的合法性，也是旅游主管部門、環(huán)境保護(hù)主管部門執(zhí)法的依據(jù)。旅游資源監(jiān)測具有科學(xué)技術(shù)性，因此，監(jiān)測制度除了考慮旅游資源本身的特性，也必須注重環(huán)境科學(xué)、生物科學(xué)等知識的綜合運用，尤其在確定監(jiān)測指標(biāo)和檢測方法等方面。

4.特別區(qū)域特別保護(hù)制度

所謂特別區(qū)域特別保護(hù)制度是指對于生態(tài)系統(tǒng)脆弱、易受破壞的區(qū)域，應(yīng)給予特別關(guān)注，實施更為嚴(yán)格的保護(hù)制度和措施。構(gòu)建特別區(qū)域特別保護(hù)制度應(yīng)明確特別區(qū)域的范圍、劃分標(biāo)準(zhǔn)、類型和等級評定，考慮物種生存狀態(tài)、自然與人文旅游資源價值、傳承可能性等因素，確立更嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)措施，并可借鑒環(huán)境保護(hù)中的區(qū)域限批制度，在生態(tài)環(huán)境沒有恢復(fù)之前，暫停該區(qū)域所有旅游開發(fā)和建設(shè)項目的審批，目的在于迅速恢復(fù)易受破壞區(qū)域的生態(tài)和人文環(huán)境。

5.公眾參與制度

旅游資源開發(fā)與保護(hù)應(yīng)形成合力，不僅需要各級政府、管理部門嚴(yán)格監(jiān)管，建設(shè)單位依法開發(fā)建設(shè)，還應(yīng)吸引公眾和旅游者的共同參與。因此，在對旅游資源進(jìn)行開發(fā)利用活動時，必須保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，鼓勵各方主體在事前、事中、事后以聽證會、座談會、個人反饋等形式參與到旅游資源開發(fā)利用活動中。地方政府、旅游主管部門、建設(shè)單位應(yīng)在程序上給予公眾充分表達(dá)的機會，在實體上對公眾的建議形成反饋機制，及時告知意見采納或不采納的理由。充分的公眾參與減少了社會矛盾的發(fā)生也有利于提高決策的科學(xué)性，此外還應(yīng)將加強公眾的環(huán)保教育，推廣旅游環(huán)保知識，倡導(dǎo)旅游者低碳出行、環(huán)保旅游，降低旅游活動中對旅游資源的破壞，減少不文明現(xiàn)象的發(fā)生。

四、結(jié)語

我們在推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，必須始終堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，對旅游資源的開發(fā)利用不得超出其生態(tài)負(fù)荷，不得減損其生態(tài)價值和旅游價值。通過不斷完善相關(guān)法律保障制度，采取有效措施預(yù)防和減少破壞與污染，保護(hù)生物多樣性，以期構(gòu)建人與環(huán)境和諧統(tǒng)一的新型旅游模式。

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