論行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑行使程序之完善

李建飛　李月胤

摘 ? 要： 2015年我國《行政訴訟法》將行政協(xié)議的概念進(jìn)行了明確并規(guī)定就行政協(xié)議有關(guān)問題可以提起行政訴訟，此舉表明行政協(xié)議已經(jīng)在實(shí)踐中得到普遍運(yùn)用，需要法律加以規(guī)定。我國的行政訴訟法律體系也因此得到進(jìn)一步完善，但由于我國強(qiáng)行政權(quán)的歷史傳統(tǒng)，立法上的重點(diǎn)過于偏向?qū)f(xié)議相對人的保護(hù)，而對于行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)途徑規(guī)定甚少。2019年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》就這一問題進(jìn)行了解決，其通過賦予行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利作為滿足行政協(xié)議履行過程中的必要條件下的救濟(jì)途徑，這一救濟(jì)途徑與行政協(xié)議中相對人享有的救濟(jì)途徑具有某種程度上的一致性，有效保證了協(xié)議雙方當(dāng)事人的相對平等，但仍有必要完善行政機(jī)關(guān)主體司法救濟(jì)權(quán)利的程序規(guī)定。

關(guān)鍵詞： 行政協(xié)議; 行政機(jī)關(guān); 司法救濟(jì); 程序規(guī)定

中圖分類號： D922.1 ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： ?A ? ? ? ? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.02.008

On the Perfection of the Procedure of Administrative Organs Relief

Path in Administrative Agreement

LI Jian-fei 1 ， LI Yue-yin 2

（1. Shaanxi College of ELectronic Information Technology， Xian 710049， China; 2. Northwest University of Political Science & Law， Xian 710063， China）

Abstract： The 2015 Administrative Procedural Law included administrative agreement as the exclusive concept of administrative law into the scope of administrative litigation， which shows that administrative agreement has been widely used in practice and needs to be regulated by law. As a result， Chinas administrative litigation legal system has been further improved. However， due to the historical tradition of strong administrative power in our country， the emphasis in legislation is too much on the protection of counterparties to agreements， and there are very few provisions for administrative agenciesrelief channels. The provisions of the Supreme Peoples Court on Several Issues concerning the trial of administrative agreement cases issued in 2019 solved this problem by giving administrative organs the right to apply for court enforcement as a relief path under the necessary conditions to meet the performance process of administrative agreements. This relief path is to some extent consistent with the relief path enjoyed by the counterpart in administrative agreements Consistency effectively guarantees the relative equality of the parties to the agreement. However， it is still necessary to improve the procedural provisions of the judicial relief rights of the administrative bodies.

Key words： administrative agreement; administrative organs; judicial remedies; procedural regulations

一、行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑的立法現(xiàn)狀

2015年《行政訴訟法》關(guān)于行政協(xié)議的有關(guān)規(guī)定被視為行政協(xié)議制度在我國高速發(fā)展的開端。其對于行政協(xié)議概念的統(tǒng)一，及對行政相對人在行政協(xié)議中合法利益遭受侵害的救濟(jì)途徑之規(guī)定具有重大意義。但就行政機(jī)關(guān)遭遇同樣情況時(shí)應(yīng)采取何種救濟(jì)方式則未予以規(guī)定。故而學(xué)界關(guān)于這一問題的觀點(diǎn)眾多，有學(xué)者認(rèn)為，由于行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中本身處于強(qiáng)勢地位，且具有較為廣泛的行政優(yōu)先權(quán)，在協(xié)議的訂立、履行過程中可能遇到的問題都能通過自身解決，無需司法救濟(jì)途徑;有學(xué)者認(rèn)為由于行政協(xié)議固有的協(xié)議性，行政機(jī)關(guān)單方并不能解決所有行政協(xié)議糾紛，因而主張以“民事訴訟方式、申請法院強(qiáng)制執(zhí)行等方式作為行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的主要途徑”[1]98。

2019年《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）首次規(guī)定行政機(jī)關(guān)在行政相對人經(jīng)催告后仍不履行其承擔(dān)的協(xié)議義務(wù)時(shí)，可以做出要求協(xié)議相對人履行協(xié)議的書面決定，行政相對人在接到?jīng)Q定后的法定期限內(nèi)不履行義務(wù)，亦不提起行政復(fù)議或行政訴訟的，行政機(jī)關(guān)則可依據(jù)其做出的書面決定向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，而在行政機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、檢查權(quán)等行政優(yōu)先權(quán)的情況下的同種情況，行政機(jī)關(guān)則可以做出對行政協(xié)議相對人的處理決定并在符合法定條件后，以其做出的處理決定向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。對上述內(nèi)容進(jìn)行分析后可以發(fā)現(xiàn)我國已經(jīng)從立法層面確定了行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)先行處理糾紛的合法性，通過行政機(jī)關(guān)先行做出履行決定或書面決定后經(jīng)過法定期限申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的方式構(gòu)建出行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)途徑。但值得注意的是，該條規(guī)定未系統(tǒng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使這一前置程序時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的程序性規(guī)定。程序性規(guī)定的缺乏可能導(dǎo)致《規(guī)定》24條為行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中享有的救濟(jì)途徑被濫用，因此，筆者將就行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑行使之前置程序的完善提出自己的見解。

二、對行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑行使程序進(jìn)行完善的必要性

如上文提及，前置程序性規(guī)定的缺乏或?qū)?dǎo)致《規(guī)定》24條為行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中享有的救濟(jì)途徑被濫用，這是對其進(jìn)行完善最迫切的原因，筆者認(rèn)為，對行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑的行使程序進(jìn)行完善還具有更深層次的必要性，主要包括以下幾方面：

（一）確保行政機(jī)關(guān)行使司法救濟(jì)途徑行為的合理性

前文提及我國行政法律關(guān)于行政協(xié)議以往的立法宗旨偏向于對行政協(xié)議相對人的保護(hù)，這也是諸多學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)通過申請法院強(qiáng)制執(zhí)行等多種途徑使行政機(jī)關(guān)享有同等尋求救濟(jì)權(quán)利的原因，亦是此次《規(guī)定》第24條的制定目的。但值得注意的是，行政協(xié)議中的行政機(jī)關(guān)擁有諸多行政優(yōu)先權(quán)如強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等，在這一前提下，規(guī)定行政機(jī)關(guān)享有司法救濟(jì)途徑而不對其行使進(jìn)行前置程序規(guī)定，則會(huì)出現(xiàn)類似行政機(jī)關(guān)濫用行政優(yōu)先權(quán)的情況，這與賦予行政機(jī)關(guān)司法救濟(jì)途徑的目的相悖。故在行政機(jī)關(guān)救濟(jì)程序中貫徹正當(dāng)程序原則對保障這一程序的合理性具有重要作用。

（二）保護(hù)行政協(xié)議之協(xié)議性

行政協(xié)議與傳統(tǒng)行政行為不同，雖然其目的是為完成特定行政管理目標(biāo)、提供公共服務(wù)，本質(zhì)上屬于行政行為，具有行政性，但其亦兼具協(xié)議性的本質(zhì)，行政協(xié)議協(xié)議性的本質(zhì)要求行政協(xié)議中的雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)具備相對平等地位。此次《規(guī)定》為行政機(jī)關(guān)提供了申請法院強(qiáng)制執(zhí)行這一救濟(jì)途徑，從而改變了此前行政法律及司法解釋規(guī)定專注于保護(hù)行政協(xié)議相對人權(quán)益的狀況，保障了行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中與協(xié)議相對人相對平等的程序性權(quán)利。但在行政機(jī)關(guān)享有行政協(xié)議優(yōu)先權(quán)的前提下，行政機(jī)關(guān)享有申請法院強(qiáng)制執(zhí)行這一程序性權(quán)利之后，若不對其行使程序加以規(guī)制，則此種救濟(jì)性權(quán)利極易演化為“權(quán)力”，乃至被理所應(yīng)當(dāng)?shù)貧w入行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中享有的優(yōu)先權(quán)，從而破壞整個(gè)行政協(xié)議的架構(gòu)并引發(fā)行政協(xié)議雙方當(dāng)事人之間地位的更加不平等。對行政機(jī)關(guān)行使救濟(jì)途徑的程序進(jìn)行規(guī)定，能保證其在合法、合理的情況下實(shí)施，行政機(jī)關(guān)享有對等的救濟(jì)權(quán)利，且由于行使程序的規(guī)制，此種權(quán)利無法被濫用，有利于保護(hù)行政協(xié)議之協(xié)議性。

（三）提高行政管理效能

司法解釋雖然賦予了行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，但值得明確的是，并非所有行政協(xié)議糾紛最終都需要由法院解決，大部分行政協(xié)議糾紛仍需行政機(jī)關(guān)進(jìn)行先行處理，這一點(diǎn)通過《規(guī)定》24條所明確的法定時(shí)限、催告等程序要件也可以看出。而對這一救濟(jì)途徑進(jìn)行的前置性程序規(guī)定如要求行政機(jī)關(guān)在做出要求履行的書面決定或處理決定之前通知協(xié)議相對人，聽取行政協(xié)議相對人的意見，在必要條件下適用調(diào)解制度等非訴方式，能有效促使協(xié)議糾紛在適用強(qiáng)制執(zhí)行程序之前得到解決。綜上所述，可以看出對行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑行使程序的完善能有效規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，提高行政管理效能。

三、對行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑行使程序進(jìn)行完善的原則

（一）正當(dāng)程序原則

對行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑行使程序進(jìn)行完善，應(yīng)當(dāng)以正當(dāng)程序原則為指導(dǎo)。正當(dāng)程序原則的中心內(nèi)容在于規(guī)定任何人未經(jīng)程序性審判均不得被施加懲罰性行為。20世紀(jì)初，這一原則被逐步適用于行政法領(lǐng)域，核心內(nèi)容演化成避免行政機(jī)關(guān)偏私和聽取行政相對人意見。隨著行政法律的發(fā)展和完善，其內(nèi)涵得以演化成“作出行政行為之主體須與該行政行為利益關(guān)系，以及行政相對人在行政行為作出的整個(gè)過程里享有的得到行政機(jī)關(guān)通知、了解行政機(jī)關(guān)作出特定行政行為的依據(jù)和就特定事項(xiàng)為自己辯護(hù)的權(quán)利”[2]116。我國行政法律并未明文規(guī)定正當(dāng)程序原則的相關(guān)內(nèi)容，但正當(dāng)程序原則的有關(guān)內(nèi)容在法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定中可見一斑，司法實(shí)踐中也早已將正當(dāng)程序原則適用于判決依據(jù)。如2011年《行政強(qiáng)制法》規(guī)定行政相對人的陳述、申辯等權(quán)利應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的過程中得到行政機(jī)關(guān)的保障。在司法實(shí)踐中，法院亦在判決書的說理部分直接引用正當(dāng)程序原則，如在溫保林與左權(quán)縣政府土地行政一案中，法院認(rèn)為“本案中，上訴人溫保林和第三人王志玉因土地權(quán)屬爭議已進(jìn)行過多次訴訟，案情較為復(fù)雜。因此左權(quán)縣國土資源局在接到左權(quán)縣人民政府對爭議案件進(jìn)行處理的指令后進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查時(shí)，理應(yīng)按照上述規(guī)定通知爭議雙方當(dāng)事人提交相關(guān)證據(jù)和進(jìn)行陳述申辯，這既是行政正當(dāng)程序原則的要求，也是查明爭議事實(shí)、分清權(quán)屬關(guān)系的客觀需要”。①無論是基于立法層面還是司法實(shí)踐中，都可以看出貫徹正當(dāng)程序原則對我國構(gòu)建法治社會(huì)的重要性。

（二）實(shí)體公正原則

行政法上的實(shí)體公正原則之主要內(nèi)容在于“應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)與相對人的權(quán)利義務(wù)的分配保持實(shí)體上的公正性，以及公正地對待一切事件和行政管理相對人兩方面內(nèi)容”[2]95。前者主要適用于行政協(xié)議的訂立過程中，如行政協(xié)議義務(wù)的分配;后者亦可適用于行政協(xié)議的訂立過程，如行政機(jī)關(guān)對行政協(xié)議相對人的選擇等。但后者更為重要的意義在于其可以通過要求行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)考慮特定相對人權(quán)勢大小等不合理因素，而應(yīng)對一切相同的情況和對象采取同樣的、平等的對待和處理，對一切不相同的情況和對象采取不相同的對待和處理等措施來規(guī)范行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的過程。值得注意的是，各國的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中普遍存在行政機(jī)關(guān)“選擇性執(zhí)法”的問題，導(dǎo)致實(shí)體公正原則在行政法的諸多領(lǐng)域得不到應(yīng)有的重視。在我國，隨著法治社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)在社會(huì)管理過程中出現(xiàn)的“選擇性執(zhí)法”問題已經(jīng)大大減少，但仍有必要對其進(jìn)行重視。《規(guī)定》賦予了行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的救濟(jì)途徑，但無法避免行政機(jī)關(guān)針對同等情況下的行政相對人給予更多的履行寬限期，或是法定期滿立即向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行等差別待遇的產(chǎn)生，這種情況非但有損于行政協(xié)議相對人履約的積極性，更會(huì)對行政機(jī)關(guān)公信力產(chǎn)生影響，所以應(yīng)當(dāng)以實(shí)體公正原則完善行政機(jī)關(guān)行使救濟(jì)途徑的程序，避免上述不良后果的產(chǎn)生，增強(qiáng)其行使救濟(jì)途徑的合法性和合理性。

（三）誠實(shí)信用原則

行政協(xié)議之協(xié)議性特征決定了將民事法律規(guī)范適用其中的必要性。在司法實(shí)踐中，法院援用誠實(shí)信用原則審理行政協(xié)議案件已成常態(tài)，如在成都億嘉利科技有限公司、樂山沙灣億嘉利科技有限公司因訴樂山市沙灣區(qū)人民政府解除投資協(xié)議并賠償經(jīng)濟(jì)損失一案中，法院認(rèn)為：“行政協(xié)議的本質(zhì)包括行政性，亦包括協(xié)議性。這要求行政機(jī)關(guān)在與行政協(xié)議相對人訂立、履行行政協(xié)議的整個(gè)過程中，既要遵循行政法上的依法行政原則，也要遵循合同法上的誠實(shí)信用等原則。依法行政原則落實(shí)到行政協(xié)議制度中，則要求行政機(jī)關(guān)在協(xié)議訂立、履行過程中對其職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)知悉且可以公開的問題不能進(jìn)行不正確、不完整陳述或者拒絕陳述從而對協(xié)議的訂立、履行和解除造成影響”。②此次《規(guī)定》第27條亦規(guī)定法院在審理行政協(xié)議案件的過程中，遇到行政法及行政訴訟法未規(guī)定的情形，可以參照適用民事合同及民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。綜上，以誠實(shí)信用原則對行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑行使程序進(jìn)行規(guī)制是可行的，在形式上符合我國法律的統(tǒng)一性，在實(shí)質(zhì)上則可以補(bǔ)充行政法律規(guī)范對行政協(xié)議有關(guān)問題規(guī)定不足之處。

四、對行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑行使程序進(jìn)行完善的措施

如前所述，對行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑行使程序進(jìn)行完善應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序原則、實(shí)體公正原則及誠實(shí)信用原則。在實(shí)際完善過程中，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面進(jìn)行：

（一）增加公開制度

在行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑行使程序中增加公開制度，是正當(dāng)程序原則和實(shí)體公正原則的共同要求。就正當(dāng)程序原則而言，行政協(xié)議作為兼具行政性和協(xié)議性的一種社會(huì)治理方式，雖具有一定的柔和性，但其行政性居于更為重要的地位，其本質(zhì)上仍屬于行政行為的一種。故而無論是基于行政行為應(yīng)具有公正、公開性的特點(diǎn)，或是基于保護(hù)被行政協(xié)議所代表的公共利益包含其中的第三人利益，行政機(jī)關(guān)在做出相應(yīng)決定前都應(yīng)履行公開制度。如將行政協(xié)議各種信息資料如法律、法規(guī)、政策等以及行政機(jī)關(guān)做出履行決定或處理決定之依據(jù)及工作制度進(jìn)行公開。公開是公正的先決條件，亦是行政公正的重要保證。通過公開制度，能在最低程度上保證行政機(jī)關(guān)做出決定的形式正義，增加決定做出的合理性。而就實(shí)體公正原則而言，具體到行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑的行使程序，應(yīng)當(dāng)公開的主要內(nèi)容有：

1. 申請強(qiáng)制執(zhí)行程序前的綜合考量。應(yīng)該明確的是，行政機(jī)關(guān)并不能因?yàn)橄碛猩暾埛ㄔ簭?qiáng)制執(zhí)行的救濟(jì)權(quán)利而濫用這一權(quán)利逃避責(zé)任，而將實(shí)踐中產(chǎn)生的較為棘手的關(guān)于行政協(xié)議履行的問題都推給司法機(jī)關(guān)處理。行政協(xié)議之所以在現(xiàn)代社會(huì)得到快速發(fā)展并成為重要的行政管理方式，絕大部分原因是其相較于傳統(tǒng)行政行為的柔和性與及時(shí)性，這要求行政機(jī)關(guān)在向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)就遇到的具體問題進(jìn)行先行考慮，就問題的嚴(yán)重程度和解決辦法進(jìn)行綜合考量，就其是否應(yīng)當(dāng)向訴諸司法機(jī)關(guān)做出合理決斷，并將理由和結(jié)果以書面方式告知特定協(xié)議相對人。

2.基于同等情況制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，《規(guī)定》雖然在程序上對行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑的行使進(jìn)行了一定的規(guī)定，但無法避免在具體實(shí)施過程中由于行政機(jī)關(guān)的偏私而產(chǎn)生的同等情況下的差別待遇。基于此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在社會(huì)管理活動(dòng)中，事先對行政協(xié)議履行過程中已經(jīng)或可能遇到的問題進(jìn)行總結(jié)和規(guī)定，如行政協(xié)議相對人卻因客觀困難而未履行或未完全履行其協(xié)議義務(wù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)履行協(xié)助履行義務(wù)，為協(xié)議相對人提供必要的幫助及便利條件;協(xié)議相對人所負(fù)行政協(xié)議義務(wù)確實(shí)無法履行或已無履行之必要的，行政機(jī)關(guān)可行使其享有的行政協(xié)議優(yōu)先權(quán)如對協(xié)議的單方變更、解除權(quán)解決問題;而對于行政協(xié)議相對人惡意不履行協(xié)議義務(wù)的，則可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行等，并將形成的這些標(biāo)準(zhǔn)以合理的方式告知已確定的和潛在的協(xié)議相對人。

增加公開制度作為對行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑行使程序的完善，有利于協(xié)議相對人對申請強(qiáng)制執(zhí)行措施的理解和認(rèn)識，使其認(rèn)識到自身不履行或不完全履行協(xié)議的錯(cuò)誤性，促進(jìn)行政協(xié)議目的的圓滿達(dá)成，亦有利于提高行政機(jī)關(guān)的公信力，使行政機(jī)關(guān)救濟(jì)途徑的行使具備形式上和實(shí)體上的合理性。

（二）引入聽證程序

聽證程序作為公開原則的延伸，已成為各國行政法的核心制度之一。相較于傳統(tǒng)行政行為的作出和執(zhí)行，或基于行政協(xié)議優(yōu)先權(quán)而產(chǎn)生的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使，行政機(jī)關(guān)就行政協(xié)議履行問題向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行產(chǎn)生的結(jié)果具有更強(qiáng)的嚴(yán)厲性和終局性，無論是行政協(xié)議相對人的利益還是公共利益，都與這一救濟(jì)方式之行使密切相關(guān)。所以行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的前置程序中應(yīng)當(dāng)引入聽證程序，“賦予相對人某種程序上的權(quán)利，是指通過對程序上權(quán)利的行使來維護(hù)自己的合法利益”[3]，舉行聽證有利于行政相對人充分表達(dá)自己對于行政協(xié)議本身的問題以及行政機(jī)關(guān)的意見，另一方面，行政機(jī)關(guān)通過對行政協(xié)議相對人意見的聽取，也能更加全面地了解行政協(xié)議難以得到完全履行的原因，諸如其本身內(nèi)容存在的問題、行政相對人履行不能的原因等，有利于行政機(jī)關(guān)采取更具科學(xué)、合理性的處理辦法。故筆者認(rèn)為，聽證制度的引入對完善行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)途徑具有重要意義，但要充分發(fā)揮聽證程序的作用，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面完善聽證制度的內(nèi)容：

1.聽證程序的內(nèi)容規(guī)定。就聽證制度的內(nèi)容而言，首先應(yīng)當(dāng)重視的問題是避免聽證制度流于形式，這一問題不僅對于傳統(tǒng)行政行為中聽證制度的適用是重點(diǎn)問題，對行政優(yōu)先權(quán)糾紛之解決亦是如此。對此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)針對不同的行政協(xié)議糾紛適用不同的聽證程序，向行政協(xié)議相對人進(jìn)行聽證時(shí)間、地點(diǎn)的告知，聽證人員的選擇、聽證主持應(yīng)當(dāng)遵循回避原則，聽證的過程應(yīng)遵循公開原則，使聽證制度能真正起到作為行政機(jī)關(guān)與行政協(xié)議相對人交流意見之平臺(tái)的作用。其次應(yīng)當(dāng)考慮聽證具體行政協(xié)議所涉及的利益人員。如果涉及的僅是特定行政相對人的利益，則只需告知、邀請?zhí)囟ㄈ藛T參加聽證，程序也可適當(dāng)從簡。但若涉及的是不特定人員，范圍較廣，則需盡可能地舉行較大范圍的聽證會(huì)，確保盡可能多的不特定相對人的看法得到及時(shí)的反應(yīng)和回饋。

2. 聽證程序的適用范圍。值得注意的是，“聽證程序雖然在保障相對人合法權(quán)利和行政行為公正、合理性等方面具有重要作用，但其程序相對繁瑣”[4]，因此在適度擴(kuò)大聽證主體范圍的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對聽證程序的適用范圍進(jìn)行一定的限制。這說明只有在行政機(jī)關(guān)做出處理決定或履行決定之前并未充分聽取行政協(xié)議相對人意見，且“決定的做出會(huì)對相對人的權(quán)益造成重大影響之時(shí)才有必要開啟聽證程序”[5]，其他情況下則可采取較為簡便的方式如詢問、座談等聽取相對人意見。

（三）完善事前告知制度

在行政協(xié)議中，事前告知制度要求行政機(jī)關(guān)在作出如行使行政優(yōu)先權(quán)等行為前必須向行政相對人盡到告知義務(wù)，主要內(nèi)容包括做出特定行為之時(shí)間、地點(diǎn)、主要過程以及行使行政優(yōu)先權(quán)的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，告知其尋求救濟(jì)的途徑和期限等。告知制度能在最大限度上防止和避免行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，亦能促進(jìn)行政協(xié)議的順利履行。具體內(nèi)容包括對行政協(xié)議將要訂立、變更、解除等事項(xiàng)的告知等。對事前告知制度的完善應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手：

1. 事前告知的內(nèi)容。在行政機(jī)關(guān)行使向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行這一救濟(jì)權(quán)利之前，應(yīng)當(dāng)向行政協(xié)議相對人說明此項(xiàng)權(quán)利的法律依據(jù)，及在特定協(xié)議中基于行政相對人不履行或不完全履行協(xié)議內(nèi)容等事實(shí)依據(jù)，并向行政協(xié)議相對人解釋法律的有關(guān)規(guī)定，使其明確按約履行義務(wù)的重要性和不履行義務(wù)將要受到的制裁。通過對上述內(nèi)容的事先告知，行政機(jī)關(guān)的行為具備了充分的合理性，也能敦促行政協(xié)議相對人及時(shí)履行義務(wù)。

2. 事前告知的形式?！兑?guī)定》24條的規(guī)定應(yīng)當(dāng)只適用于行政相對人為特定主體的情況，對于被告知對象為不特定的相對人應(yīng)當(dāng)如何告知，法律應(yīng)當(dāng)加以完善。具體而言，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取公告的形式通知協(xié)議相對人，并就公告的期限進(jìn)行明確。公告期限滿后，無論該不特定相對人是否了解公告內(nèi)容，都視為已經(jīng)了解，以公告方式完成對不特定相對人的告知義務(wù)。

3. 事前告知的適用范圍。筆者認(rèn)為，事前告知制度應(yīng)貫穿于因行政協(xié)議相對人不履行或不完全履行協(xié)議內(nèi)容而產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)做出決定、申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的全過程而不僅僅限于行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行前夕。具體而言，行政機(jī)關(guān)在準(zhǔn)備做出履行決定或處理決定之前，應(yīng)當(dāng)對協(xié)議相對人盡到告知義務(wù)，此處的告知義務(wù)更多的是起到警醒協(xié)議相對人及時(shí)履行義務(wù)的作用，亦能避免行政機(jī)關(guān)與行政相對人由于將要產(chǎn)生訴訟而形成的緊張關(guān)系，更有利于糾紛的解決。

（四）補(bǔ)充有關(guān)協(xié)作履行原則的規(guī)定

此次《規(guī)定》僅就行政協(xié)議相對人經(jīng)催告后在法定期限內(nèi)不采取相應(yīng)措施亦不履行協(xié)議的情況進(jìn)行了規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)的要求則僅是書面告知相對人義務(wù)，這一規(guī)定對于行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行程序的啟動(dòng)條件來說顯然是不足的，可能會(huì)使行政機(jī)關(guān)為避免行使行政協(xié)議優(yōu)先權(quán)現(xiàn)行解決問題而產(chǎn)生的其他糾紛，將行政協(xié)議在履行過程中產(chǎn)生的諸如“履行難”等問題都訴諸法院，在此種情況下，不但會(huì)降低行政機(jī)關(guān)主動(dòng)行使行政協(xié)議優(yōu)先權(quán)去及時(shí)解決因行政協(xié)議履行而產(chǎn)生的諸多問題，會(huì)極大影響行政效率的提升，亦會(huì)使大量關(guān)于行政協(xié)議履行產(chǎn)生的問題被提交到法院，加重司法機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。此外，由于司法機(jī)關(guān)相較于行政機(jī)關(guān)對行政協(xié)議產(chǎn)生的有關(guān)問題的不專業(yè)性，以及法律規(guī)定的申請強(qiáng)制執(zhí)行的期限等問題，使行政協(xié)議履行過程中產(chǎn)生的問題得不到及時(shí)的解決，將大大影響行政協(xié)議目的的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，要解決這一問題，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有規(guī)定基礎(chǔ)之上，加以協(xié)作履行原則對其進(jìn)行規(guī)范。

協(xié)作履行原則是誠實(shí)信用原則在協(xié)議履行過程中的具體化表現(xiàn)，對協(xié)議中的雙方當(dāng)事人履行協(xié)議義務(wù)的內(nèi)容及方式提出了更細(xì)致的要求，實(shí)質(zhì)內(nèi)容包括協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)適當(dāng)履行自身應(yīng)負(fù)的協(xié)議義務(wù)，亦應(yīng)當(dāng)為對方當(dāng)事人履行義務(wù)創(chuàng)造必需條件，提供方便。此外，還包括對協(xié)議應(yīng)當(dāng)注意事項(xiàng)的事先告知義務(wù)。行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中所處的主導(dǎo)地位決定了行政協(xié)議訂立、履行的各個(gè)過程均會(huì)受到行政機(jī)關(guān)意愿的影響，故而在特殊條件下不排除行政協(xié)議相對人需通過行政機(jī)關(guān)的幫助才能完成其所負(fù)協(xié)議義務(wù)的情況產(chǎn)生，此種前提下，若法律及司法解釋不對行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)之協(xié)作履行義務(wù)做出規(guī)定，而只是針對時(shí)限等問題做出規(guī)定，這在實(shí)踐中可能會(huì)導(dǎo)致行政協(xié)議相對人的合法利益遭受過度侵害的情況發(fā)生。[6]基于此，筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部在申請法院強(qiáng)制執(zhí)行之前，應(yīng)當(dāng)先對特定行政協(xié)議中協(xié)議相對人履行協(xié)議約定義務(wù)的難易程度進(jìn)行綜合考察，若發(fā)現(xiàn)因協(xié)議履行產(chǎn)生的問題可以通過行使行政協(xié)議優(yōu)先權(quán)解決，則自行解決，若發(fā)現(xiàn)行政協(xié)議相對人未履行或未完全履行協(xié)議約定義務(wù)存在客觀困難，則需及時(shí)行使協(xié)作履行義務(wù)，以保證協(xié)議目的的達(dá)成。最后應(yīng)當(dāng)明確的是，行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行只能是在發(fā)現(xiàn)行政協(xié)議相對人不履行或未履行協(xié)議義務(wù)是基于惡意的情況下方得行使。

綜上，要求行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中遵循協(xié)作履行原則，能有效彌補(bǔ)由于行政協(xié)議相對人的弱勢地位及個(gè)人、組織能力的不足而對行政協(xié)議目的之實(shí)現(xiàn)造成的阻礙和損害，避免司法解釋賦予行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中的救濟(jì)途徑演化為另一種“優(yōu)先權(quán)”，違背立法原意，亦能有效提高行政機(jī)關(guān)就行政協(xié)議履行產(chǎn)生的諸多問題進(jìn)行先行解決的積極性和效率，有效減輕申請強(qiáng)制執(zhí)行程序給司法機(jī)關(guān)帶來的不必要的壓力。

五、結(jié)語

隨著政府角色定位的轉(zhuǎn)變，行政協(xié)議在社會(huì)治理過程中得到了廣泛適用，可以預(yù)見其將在未來發(fā)揮更為重要的作用。因此，對行政協(xié)議有關(guān)規(guī)定進(jìn)行完善具有必要性。賦予行政機(jī)關(guān)就行政協(xié)議糾紛申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利表明我國的行政法律制度在不斷完善。但應(yīng)當(dāng)注意的是，在賦予行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中的司法救濟(jì)途徑的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)考慮基于行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性地位，以及相關(guān)規(guī)定在實(shí)踐中可能產(chǎn)生的問題加以考慮并對司法救濟(jì)途徑的行使程序加以完善。具體而言，應(yīng)當(dāng)將正當(dāng)程序原則和實(shí)體公開原則以增加公開制度、建立聽證制度等落實(shí)，亦應(yīng)將誠實(shí)信用原則以規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)有協(xié)作履行義務(wù)及完善事先告知制度等體現(xiàn)在對行政機(jī)關(guān)行政協(xié)議救濟(jì)途徑行使程序的完善措施之中。如此既能夠保證行政機(jī)關(guān)權(quán)利行使的合理性，又能夠反作用于行政機(jī)關(guān)，使行政機(jī)關(guān)的效率提升，更能避免賦予司法解釋賦予行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)途徑演化成行政機(jī)關(guān)可能會(huì)濫用的權(quán)力，將有利于我國行政協(xié)議制度未來的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]