云南省珍稀動植物遺傳基因保護管理制度研究

摘 要 云南享有“動物王國”、“植物王國”的美譽，動植物種類繁多，生物多樣性極為豐富。其中有許多的珍稀動植物品種，這些珍稀動植物的生存和發(fā)展隨著經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境破壞、外來物種入侵等因素而受到了嚴重挑戰(zhàn)，珍稀物種的現(xiàn)狀令人堪憂，這些珍稀動植物的遺傳基本保護也被重視起來。遺傳基因的保護能更好的好湖野生動植物發(fā)展，也能避免珍稀動植物品種滅絕的悲劇。本文主要探討從行政管理方式入手，行政機關(guān)通過行政管理的手段從源頭上解決珍稀動植物遺傳基因的保護問題，從而使珍稀動植物保護實施階段更加簡便、有效。

關(guān)鍵詞 珍稀動植物 遺傳基因 行政管理 行政機關(guān)

基金項目：課題來源：教育部人文社科項目 （14YJC820037） 協(xié)商民主視野下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的自然資源利用與保護機制研究；課題來源：云南省人培項目 （KKSY201424078） 協(xié)商民主視野下我國農(nóng)村水資源集體利用的機制研究。

作者簡介：字鴻，昆明理工大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護法學(xué)在讀研究生。

中圖分類號：D922.6 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.230

一、云南省珍稀動植物遺傳基因保護狀況

云南省貴為“動物王國”、“植物王國”，以豐富的物種資源和生態(tài)系統(tǒng)聞名于世，在世界生物多樣性保護中占據(jù)重要地位。云南是我國特有屬種分布最多的省份之一，云南擁有1836種脊椎動物，占全國脊椎動物總數(shù)3317種的55.35%；云南省有180種被子植物，其中有20種被子植物為云南省所特有屬，僅此于馬來西亞和越南。如樺蓋木，全球僅西疇縣小橋溝有七株；還有云南省獨有的藥囊花等。根據(jù)調(diào)查得知，云南省的各種類群物種種數(shù)均接近或者超過全國的一半以上。其中的已知高等植物有426科2592屬1700多種。當(dāng)前，云南省珍稀動植物遺傳基因的現(xiàn)狀有以下幾個特征：

（一）生物多樣性脆弱

云南省擁有擁有復(fù)雜的地形和多樣的氣候，使得云南擁有各種各個氣候帶上生長的動植物，但就是因為復(fù)雜的地形條件和氣候條件使得種群稀、數(shù)量少，分布區(qū)域較小，生態(tài)的適應(yīng)能力較低，尤其是對于外界的干擾非常的敏感，生物多樣性更容易受到自然和人為的破壞，極為脆弱。特別是在邊境地區(qū)，中緬、中越邊境，這里交通不便，經(jīng)濟發(fā)展落后，秩序混亂，大量的野生動植物被販賣，或是野生動植物的棲息地被大肆的破壞，造成了地區(qū)的生物多樣性被破壞，秩序被打亂。

（二）環(huán)境破壞縮小珍稀物種生存范圍

改革開放之后，國家大力提倡發(fā)展經(jīng)濟，然而經(jīng)濟的發(fā)展會伴隨著這污染和破壞，尤其是在云南的邊境地區(qū)就更是如此。野生動植物的棲息地被地表開發(fā)、礦產(chǎn)開采、農(nóng)業(yè)耕地和工業(yè)污染等方式不斷影響、破壞。環(huán)境污染和破壞是直接威脅珍惜野生動植物生存的一大原因，迫使珍稀動植物的生存空間被不斷壓縮，甚至威脅物種的生存。

（三）珍惜動植物販賣嚴重

在邊境地區(qū)最為嚴重的莫過于對珍惜野生動植物的捕殺和食用，這一現(xiàn)象長期存在，且屢禁不止，對地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞極其嚴重，有損地區(qū)的形象。例如：中緬邊境的野生植物販賣嚴重，紅豆杉、榧木、檀木、紅椿等都是名貴的國家一二級珍惜保護植物；其次是野生動物販賣和食用，在中越邊境，獼猴、麂子、白鷴、果子貍、豪豬、豺狗、熊、竹鼠等國家保護野生動物或瀕危物種 ，在此成為各路食客的盤中餐。

（四）外來物種入侵

隨著經(jīng)濟全球化，國家間的交流增多，帶來了不僅是外國的商品，還有外地區(qū)的物種，由于海關(guān)審查不嚴或是生物專業(yè)知識的缺乏，致使有些會沖擊本土物種的外來物種入境，這樣扎根本土以后可能就是瘋狂的擴散，造成生物多樣性的威脅。

（五）當(dāng)?shù)厝吮Ｗo意識差

云南省地處中國的西南部，在經(jīng)濟、文化、科技、教育方面都較東部地區(qū)、沿海地區(qū)落后許多，該地區(qū)人民受教育程度低，且又與其他國家接壤，周邊環(huán)境復(fù)雜，環(huán)保意識淡薄。很多人為追求經(jīng)濟利益而放棄環(huán)境資源 ，加之法律體制不健全，執(zhí)法者見利忘義，執(zhí)法不嚴的局面，導(dǎo)致這一地區(qū)的生態(tài)破壞都比一般的較重，野生動植物生存自然也受到一定得影響。

二、云南省珍稀動植物遺傳基因保護中行政管理體制存在的主要問題分析

（一） 行政機關(guān)多部門共同管理致權(quán)力分散

目前，就我國的珍稀動植物保護來看，行政主體的管理權(quán)比較混亂，環(huán)保部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、城建部門等都有權(quán)來管理珍稀動植物，而在實務(wù)中因為許多法律對各行政機關(guān)的主體權(quán)進行了規(guī)定，致使有很多是重合的 ，多部門都有管理的權(quán)限，造成執(zhí)法困難的局面。例如《野生動物保護法》第七條規(guī)定，陸生動物由林業(yè)部門主管，水生生物由漁業(yè)部門主管；《野生植物保護條例》中規(guī)定在林區(qū)或保護區(qū)內(nèi)的由林業(yè)部門主管，其他區(qū)域由農(nóng)業(yè)部門主管，城市園林園林或風(fēng)景名勝區(qū)的由環(huán)保部門主管；新《環(huán)保法》第十條則是規(guī)定對環(huán)境保護部門對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，這就出現(xiàn)了幾大機關(guān)同時有權(quán)來管理珍稀動植物遺傳基因的權(quán)力，在實施過程中程序繁復(fù)致使保護不力。

行政權(quán)力的多極化也使得產(chǎn)生很多問題，一是行政行為的重復(fù)性，例如一個案件中涉及的可由多個部門管理，可能造成多個部門同時實施行政行為，相互沖突，也無法解決，雖然在《行政處罰法》中規(guī)定了一事不再罰，但是在行政實務(wù)中難免行政行為的重復(fù)；二是行政監(jiān)督不到位，因為多部門主管，部門間職能交叉，各司其職，可能會造成部門間相互推諉，對于復(fù)雜、困難的問題不想管、不敢管，致使問題不能得到有效解決，反而可能變得更差。

（二） 珍稀動植物保護區(qū)開發(fā)缺乏嚴格的許可

云南省的大部分珍稀動植物都生存在自然保護區(qū)中，這有利于珍稀物種的發(fā)展，但是隨著各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需求，很多對生態(tài)、環(huán)境較好的地方進行了開發(fā)。特別是像自然保護區(qū)或是濕地等的地方成了房地產(chǎn)商青睞的理想寶地，很多建設(shè)項目建在了保護區(qū)邊緣，甚至有些直接在保護區(qū)內(nèi)開工建設(shè)。關(guān)于建設(shè)項目的批準(zhǔn)程序缺乏了嚴格的審查，建設(shè)用地竣工環(huán)境驗收許可的審查也亦是如此。作為開發(fā)之前肯定有環(huán)境影響評價來評估項目對珍稀動植物生存、發(fā)展影響，但是事實上卻是行政機關(guān)為了本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展需求而未嚴格審查、評估這些開發(fā)項目的影響，建設(shè)用地的開發(fā)致使珍稀物種的生存空間被不斷的壓縮，直接威脅珍稀動植物的生存。

（三）珍稀動植物保護區(qū)開發(fā)與補償不均衡

珍稀動植物不僅需要保護，還需要充分利用其價值，《生物多樣性公約中》第十條就明確指出生物多樣性組成部分的持久使用，要求在利用時避免或減少對生物多樣性的不利影響，政府和私營部門合作制定生物資源的持久使用方法，在生物多樣性減少的地方實行補救措施。然而在實際的操作中，開發(fā)者往往只顧自身利益，開發(fā)之后就將問題全部拋給政府，行政機關(guān)卻沒有足夠多的人力、物力、財力來支持管理所有的問題。這不僅加大了行政機關(guān)的成本，也使珍稀動植物保護地受到破壞，當(dāng)?shù)匕傩盏馁Y源枯竭。

在云南許多的自然保護區(qū)中，對于珍稀動植物利用和保護區(qū)的開發(fā)過程是缺乏相應(yīng)的補償制度的。中國特有的環(huán)境保護“三同時”原則在實施過程中遇到的也是相同的問題，開發(fā)與保護同時進行，在云南這些珍稀動植物活動的地區(qū)多是少數(shù)民族聚居的落后地區(qū)，在開發(fā)的同時做到保護尤為艱難，國家補償只是適當(dāng)性的，不能給予足夠的支持力度，開發(fā)商卻是為了成本節(jié)省這一部分的開支，就使重任全部落在當(dāng)?shù)鼐用裆砩希?jīng)濟因素的制約使得在珍稀動植物保護上未能達到效果。

（四） 單一行政強制力實施不利于保護珍稀動植物

現(xiàn)階段，云南的珍稀動植物遺傳基因保護大部分是由自然保護區(qū)來進行，而管理則是由當(dāng)?shù)匦姓块T來管轄。管理形式也過于單一，一般也是由林業(yè)部門做出指示或是監(jiān)督，保護區(qū)只是作為林業(yè)部門的一個機構(gòu)存在，可想而知人力、物力投入極少，這種條件下自然保護區(qū)單一的奉行林業(yè)部門的只是工作也就是流于形式，真正的保護卻不能落實。

在保護珍稀動植物的過程中也只是遵從行政機關(guān)的命令，這樣不僅使當(dāng)?shù)厝嗣駸o法較好的利用珍稀動植物資源，也使保護過于刻板，行政行為缺乏靈活性、有效性。特別是這些珍稀動植物生存地本來就有很多少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等來保護珍稀動植物的行為規(guī)范，單一的行政實施沒有結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r不利于保護珍稀動植物遺傳資源，還有可能會與當(dāng)?shù)孛袼紫鄾_突，造成執(zhí)法的困難。

三、云南省珍稀動植物遺傳基因保護行政管理體制的完善思考

（一） 建立“一個主管，多個協(xié)調(diào)”的部分管理機制

我國實行的是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、各部門分工負責(zé)的監(jiān)督管理體制，而具體到生物資源方面，我國主要采取的是分部門分級別監(jiān)督管理體制。目前，對各種生物資源享有監(jiān)督管理權(quán)的部門主要有環(huán)保部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、城建部門、中醫(yī)藥部門等。行政機關(guān)在主管部門的設(shè)置上不合理，沒有形成統(tǒng)一的對外管理體制和權(quán)威的管理機構(gòu)，政出多頭 。其次，主管部門專業(yè)性不強，只是綜合性管理，不是專業(yè)性管理。

為此云南省應(yīng)該統(tǒng)和管理部門的職能，可從行政立法出發(fā)，將多部門的管理的機制改變成為由環(huán)保部門主管，其他部門協(xié)調(diào)分工負責(zé)的機制。并且增設(shè)專門研究、監(jiān)測和保護的遺傳資源研究機構(gòu)，專門負責(zé)對保護區(qū)內(nèi)的珍稀物種生存、活動的實時性監(jiān)測和保護工作。環(huán)境部門統(tǒng)籌各部門的權(quán)能做出規(guī)劃，各部門分工完成，珍稀動植物的利用、貿(mào)易等由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、城建等各部門審批，報環(huán)保部門，經(jīng)由各部門組成委員會決定。環(huán)保部門的規(guī)劃、意見等也應(yīng)交各部門備案，對于珍稀動植物遺傳基因的信息也應(yīng)各部門共享。

（二）增加關(guān)于珍稀動植物保護區(qū)開發(fā)的聽證制度

關(guān)于對珍稀動植物活動的保護區(qū)開發(fā)、利用的，應(yīng)該制定相關(guān)的聽證程序，提高公眾參與力度，將珍稀物種生物資源的利用更加的合法化、合理化?！董h(huán)境保護行政許可暫行辦法》對環(huán)境行政許可進行了規(guī)定，不過在該暫行辦法中指出在可能對環(huán)境影響造成重大影響的建設(shè)項目環(huán)評審核之前可以舉行聽證 。在這應(yīng)該把“可以”改成“應(yīng)當(dāng)”，因為有可能造成重大環(huán)境影響的已經(jīng)存在了巨大風(fēng)險，不只是會給居民造成影響，更大影響在于直接威脅珍稀動植物的生存，不利于珍稀物種的遺傳基因保護，所以在行政許可聽證上應(yīng)實行高標(biāo)準(zhǔn)。

（三） 行政管理與傳統(tǒng)文化相適應(yīng)制度

云南是大部分地區(qū)為少數(shù)民族聚居地區(qū)，珍稀動植物的生存地區(qū)也多是在這些少數(shù)民族聚居的地區(qū)。自古以來這些少數(shù)民族就有一套自己的環(huán)保機制，這些機制有些源于各個少數(shù)民族的民族特性、有些源于少數(shù)民族的自然崇拜、宗教信仰，在這些約定俗成的民俗中形成了自己獨有的、保護本地區(qū)珍稀物種的行為規(guī)范?！渡锒鄻有怨s》第十條中指出保護并鼓勵那些按照傳統(tǒng)文化慣例而且符合保護或持續(xù)利用要求的生物資源習(xí)慣使用方式。云南各民族創(chuàng)造了生態(tài)環(huán)境多樣性和生物多樣性相互適應(yīng)的民族文化多樣性，形成了三位一體，良性互動、高度融合的格局 。

行政機關(guān)應(yīng)將行政行為與少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化相結(jié)合，與少數(shù)民族習(xí)慣法相融合，制作指導(dǎo)性文件或規(guī)定，并且保護涵蓋藝術(shù)作品、農(nóng)作方式和傳統(tǒng)處理方法，可指定其一系列的保護制度。同時得對從傳統(tǒng)文化進行收集整理，建立數(shù)據(jù)庫。這樣不僅可以對傳統(tǒng)品種的保護制度有深入了解，也可以結(jié)合法律法規(guī)對具體的保護珍稀動植物的行政行為進行相應(yīng)的改變和適應(yīng)。

（四）完善珍稀動植物保護區(qū)的補償機制

云南省大部分珍稀動植物的棲息地是經(jīng)濟比較落后的偏遠山區(qū)或是少數(shù)民族聚居地區(qū)，想要做到“三同時”原則來保護珍稀動植物的遺傳資源必須實行相應(yīng)的補償機制。當(dāng)前對于珍稀動植物遺傳資源的補償制度我國沒有明確規(guī)定，所以應(yīng)該建立生物遺傳資源的國家賠償機制 ，完善生態(tài)補償機制。

生物遺傳資源的國家賠償機制使受益共享、受損分擔(dān)，本著適度補償和保護優(yōu)先的原則，從國家角度給予補償能充分調(diào)動當(dāng)?shù)胤e極性，有利于保護珍稀動植物的遺傳資源。但是，國家補償畢竟只是適當(dāng)?shù)?，從國家承載力來看也不可能做到完全補償，所以就得用生態(tài)補償來彌補。生態(tài)補償制度是誰開發(fā)誰補償，誰收益誰補償，開發(fā)者來補償，具有市場性。通過生態(tài)責(zé)任和生態(tài)利益的分配，能夠達到維護生態(tài)系統(tǒng)平衡，從而更好的保護珍稀動植物的遺傳資源，做到持續(xù)發(fā)展與利用。所以要堅持生態(tài)補償為主，國家補償為輔，相互協(xié)調(diào)、補充的補償機制。

（五） 構(gòu)建生態(tài)文明教育和宣傳機制

“十八大”提出的生態(tài)文明建設(shè)成為國家戰(zhàn)略，加強公民的生態(tài)保護意識尤為重要，這也是保護珍稀動植物遺傳資源的必經(jīng)之路，唯有大眾都有生態(tài)保護意識，環(huán)境保護和資源保護才能真正做到可持續(xù)發(fā)展。在生物多樣性資源豐富的地區(qū)更是需要提高大眾的生態(tài)保護意識，這能最大程度的避免環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生，也能發(fā)揮大眾的能動性積極地保護珍稀物種的遺傳基因。

這不是簡單的加強政府工作宣傳，而是一系列的、綜合的宣傳教育制度，對本地區(qū)學(xué)校學(xué)生進行完整的生態(tài)知識學(xué)習(xí)，對機關(guān)單位的工作人員進行教育學(xué)習(xí)，并且定期進行檢驗。對普通公眾做宣傳，開展講座或舉辦展覽。地方行政部門應(yīng)建立交流體系，與環(huán)境保護好、生態(tài)發(fā)展好的地方政府或組織進行交流研討；與相鄰的東南亞國家以生態(tài)保護交流研討會等形式促進交流。構(gòu)建好教育與宣傳體制才能將珍稀動植物基因保護落實到位，才能實現(xiàn)生態(tài)文明。

注釋：

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