宏觀審慎政策下國家審計(jì)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)路徑分析

于佳怡 李作家

[摘 要] 自美國次貸危機(jī)后，我國乃至全球金融監(jiān)管的主要方向以關(guān)注系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的宏觀審慎監(jiān)管為核心，為此中央銀行密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)形勢，實(shí)時(shí)調(diào)整相關(guān)政策，構(gòu)建貨幣政策與宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架，進(jìn)一步完善宏觀審慎管理體系，在此模式下，識別系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定是國家審計(jì)發(fā)揮“免疫”功能、促進(jìn)國家治理的現(xiàn)實(shí)選擇。因此本文將圍繞宏觀審慎政策，對國家審計(jì)的制度優(yōu)勢與路徑選擇進(jìn)行探討。

[關(guān)鍵詞] 國家審計(jì);系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn);宏觀審慎政策

[中圖分類號] F230[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）05-0181-03

一、引言

黨的十九大報(bào)告明確指出，要健全貨幣政策與宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控體系，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防線。雙支柱模式下，全方位多元化的確保金融系統(tǒng)健康穩(wěn)定發(fā)展，盡管目前的監(jiān)督框架改革強(qiáng)化了金融監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)，但對于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)還需要繼續(xù)的完善和改進(jìn)，目前我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)突出，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)前監(jiān)管的首要目標(biāo)，我國國家審計(jì)制度應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注該目標(biāo)并不斷完善，充分發(fā)揮其獨(dú)立性、權(quán)威性、專業(yè)性等特性。

自2008年金融危機(jī)以來，金融監(jiān)管顯現(xiàn)出諸多弊端，為了有效應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，各國政府開始重構(gòu)監(jiān)管框架，探索改革金融監(jiān)管制度革新，逐漸重視宏觀審慎原則，2009年G20峰會提出宏觀審慎監(jiān)管的重要性，同年在我國央行首次提出“宏觀審慎”一詞，用于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管調(diào)控中。近年來，我國逐漸形成宏觀審慎評估體系，通過對其指標(biāo)進(jìn)行分析，加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)以及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范，由此可見，構(gòu)建“雙支柱”體系、完善宏觀審慎原則、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)成為我國監(jiān)管的主要方向，國家審計(jì)在此之間充分發(fā)揮作用，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，因此本文研究有利于破除和化解影響我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中金融風(fēng)險(xiǎn)，對創(chuàng)建制度化審計(jì)約束長效運(yùn)行機(jī)制具有理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

二、宏觀審慎政策下國家審計(jì)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

（一）國家審計(jì)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的框架

國家審計(jì)作為推進(jìn)國家治理的重要途徑，其具有的權(quán)威性、獨(dú)立性以及專業(yè)性等特征，充分發(fā)揮防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的作用，有助于宏觀審慎政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。國家審計(jì)維持金融穩(wěn)定健康發(fā)展的框架內(nèi)容包括評價(jià)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制治理情況、提供預(yù)警信息、宏觀政策的履行能力等，發(fā)揮預(yù)防、揭示與抵御系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的作用。國家審計(jì)應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展變革趨勢，立足于滿足宏觀審慎監(jiān)管框架的運(yùn)行需求，發(fā)揮國家審計(jì)的優(yōu)勢，形成對監(jiān)管框架實(shí)施的支撐。

秉持“分析為前提-評估為基礎(chǔ)-應(yīng)對為根本”的主體思路，堅(jiān)守國家審計(jì)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的框架，通過評價(jià)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制，發(fā)揮預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的作用;通過評價(jià)宏觀政策調(diào)控與政府干預(yù)行為，為預(yù)警機(jī)制提供信息;通過評價(jià)央行貨幣政策以及其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)政策的執(zhí)行情況，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）宏觀審慎監(jiān)管政策面臨的挑戰(zhàn)

2018年銀保合并形成“一行兩會”是我國金融監(jiān)管體制的重大改革，代表著我國金融混業(yè)監(jiān)管做出重要的決策?，F(xiàn)階段系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范和制度建設(shè)還有所欠缺，混業(yè)監(jiān)管模式正逐步走向正軌，但其復(fù)雜的內(nèi)部環(huán)境、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、利益沖突以及監(jiān)管不平衡不協(xié)調(diào)等問題逐漸暴露，使得防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的難度越來越大，相關(guān)制度的建設(shè)仍不夠完善，甚至處于真空階段，風(fēng)險(xiǎn)防范的措施不到位、不科學(xué)、不完善，金融機(jī)制滯后，法律法規(guī)不健全等諸多問題。

影響系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的宏觀因素較多，潛在風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。首先經(jīng)濟(jì)增長方式不合理、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不科學(xué)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，對金融體系尤其是銀行信貸業(yè)務(wù)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響;其次地方政府債券、證券公司、社會保障資金以及公開私募的基金等涉及金額較大、影響廣泛，成為形成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的主要要素;其次經(jīng)濟(jì)全球化，國際資本的暗中涌動，國際化進(jìn)程發(fā)展迅猛，使得我國金融行業(yè)與發(fā)達(dá)國家的關(guān)聯(lián)度不斷深化，增加了我國金融行業(yè)的不確定性和潛在風(fēng)險(xiǎn);最后金融機(jī)構(gòu)、金融系統(tǒng)本身存在內(nèi)生沖擊，構(gòu)成潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、國家審計(jì)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)制度優(yōu)勢

（一）國家審計(jì)具有最高監(jiān)管效力

我國《憲法》規(guī)定了國家審計(jì)的法律地位，因此我國國家審計(jì)比其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更具有權(quán)威性，實(shí)行的審計(jì)監(jiān)管模式屬于最高效力的監(jiān)管模式。同時(shí)，國家審計(jì)獨(dú)立于金融機(jī)構(gòu)以及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與其沒有管理上的關(guān)系和財(cái)政上的聯(lián)系，保證了國家審計(jì)客觀公正的行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，從監(jiān)督職責(zé)角度來看，國家審計(jì)具有更權(quán)威的監(jiān)管力度。

（二）國家審計(jì)具有廣泛的監(jiān)管范圍

近年來為彌補(bǔ)監(jiān)管欠缺，我國成立金融穩(wěn)定委員會，將銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并，由“一行三會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙恍袃蓵钡谋O(jiān)管模式，適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)體制的改革，由于國家審計(jì)監(jiān)管屬于最高效力的監(jiān)管，在“一行兩會”的基礎(chǔ)上，不受監(jiān)管模式的制約，對其進(jìn)行每年一次的監(jiān)督，對其監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管，充分發(fā)揮綜合監(jiān)管的作用，體現(xiàn)國家審計(jì)“全覆蓋”的特征，對整個(gè)金融行業(yè)進(jìn)行全方位的審計(jì)監(jiān)督，從全面、系統(tǒng)甚至關(guān)聯(lián)性的角度提出建設(shè)意見。

國家審計(jì)除了審計(jì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等常規(guī)審計(jì)工作，還針對宏觀層面金融管理存在的問題，開展了專項(xiàng)金融審計(jì)，以此在一定范圍內(nèi)獲取審計(jì)證據(jù)，提出指導(dǎo)性的審計(jì)建議，有利于形成監(jiān)管合力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防范化解順周期效應(yīng)引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，使得國家審計(jì)具有更為廣泛的監(jiān)管范圍。

（三）國家審計(jì)具有自上而下的雙線監(jiān)管模式

金融機(jī)構(gòu)的功能和經(jīng)營模式越來越同質(zhì)化，類似的金融資產(chǎn)也會產(chǎn)生類似的風(fēng)險(xiǎn)，使其與整個(gè)金融業(yè)連接，具有傳染性和聯(lián)動性，金融機(jī)構(gòu)這種功能特點(diǎn)，要求宏觀審慎監(jiān)管更加注重隱藏在金融系統(tǒng)內(nèi)部的共同風(fēng)險(xiǎn)，在某一時(shí)刻引發(fā)累計(jì)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，采用自上而下的監(jiān)管模式。國家審計(jì)的監(jiān)管模式與宏觀審慎監(jiān)管的監(jiān)管模式保持一致，有助于從源頭識別金融風(fēng)險(xiǎn)、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、為維護(hù)金融安全提供制度保障。

四、國家審計(jì)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)路徑選擇

（一）開展金融監(jiān)管績效審計(jì)

開展金融監(jiān)管績效審計(jì)，充分發(fā)揮國家審計(jì)的建設(shè)性作用，國家審計(jì)應(yīng)致力于對金融監(jiān)管的再監(jiān)督，應(yīng)將審計(jì)重點(diǎn)放在監(jiān)管部門對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范措施和成效上，注重對金融監(jiān)管效率性、效果性以及經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行分析和評價(jià)?？冃徲?jì)作為國家治理的重要組成部分，對績效審計(jì)結(jié)果的充分利用有助于深層次揭示和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，有助于宏觀審慎政策框架的穩(wěn)健運(yùn)行。

首先，對各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制度政策是否完善有效、監(jiān)管方式是否靈活、監(jiān)管成本是否合理、是否存在監(jiān)管盲區(qū)或重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象進(jìn)行審計(jì);其次，國家審計(jì)還應(yīng)積極探索對宏觀審慎政策框架實(shí)施績效審計(jì)的方式方法，有助于解決混業(yè)監(jiān)管模式下存在的衍生問題，實(shí)現(xiàn)跨機(jī)構(gòu)、跨領(lǐng)域和跨市場的協(xié)調(diào)監(jiān)管;再次，推動建立集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制，以經(jīng)濟(jì)責(zé)任為核心，通過不斷完善和創(chuàng)新審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容以及審計(jì)方式，實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管，提高監(jiān)管工作的效率，實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要方式;最后，對金融監(jiān)管部門實(shí)施的控制措施、國家審計(jì)機(jī)關(guān)出臺的制度執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。不斷提出完善金融體制建設(shè)、宏觀層面經(jīng)濟(jì)調(diào)整的建設(shè)性意見。

（二）完善國家審計(jì)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)作機(jī)制

我國國家審計(jì)與金融監(jiān)管協(xié)作機(jī)制是實(shí)踐的產(chǎn)物，在面對金融系統(tǒng)中對重大違法違規(guī)問題進(jìn)行揭示和治理時(shí)，兩者的目標(biāo)是一致的，僅在治理對象、所處地位以及開展工作的程序和方法有所差異，由于國家審計(jì)未被納入金融監(jiān)管體系中，國家審計(jì)與監(jiān)管當(dāng)局間缺乏溝通和交流，致使國家審計(jì)未能得到充分的利用，造成監(jiān)管信息重疊和資源浪費(fèi)。隨著金融監(jiān)管與國家審計(jì)逐漸形成一體化的國際發(fā)展趨勢，金融監(jiān)管離不開國家審計(jì)，國際審計(jì)亦離不開金融監(jiān)管，整合國家審計(jì)和金融監(jiān)管的合力，加大資源信息共享力度，發(fā)揮各自領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)全面防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，避免監(jiān)管空白和重復(fù)監(jiān)管，促進(jìn)維護(hù)金融安全與防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)調(diào)。

首先在宏觀審慎政策框架下，國家審計(jì)與金融監(jiān)管協(xié)作更加緊密，有關(guān)部門在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)創(chuàng)新探索新的協(xié)調(diào)內(nèi)容和監(jiān)管模式;其次建立包括政府、審計(jì)機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、社會公眾以及媒體在內(nèi)的多主體、多層次的協(xié)作形式;再次在金融宏觀審慎框架下構(gòu)建大金融監(jiān)管體系，包括國家審計(jì)機(jī)關(guān)開展獨(dú)立審計(jì)監(jiān)督、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展監(jiān)管工作、金融機(jī)構(gòu)開展內(nèi)部審計(jì)等活動，國家審計(jì)充分發(fā)揮監(jiān)督、政策評價(jià)、績效審計(jì)的作用;最后實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管與國家審計(jì)處理和懲戒相協(xié)調(diào)，監(jiān)管過程通過利用審計(jì)結(jié)果提升監(jiān)管的效率與效果。

（三）加強(qiáng)宏觀審慎分析科學(xué)預(yù)警系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)

國家審計(jì)與宏觀審慎政策相輔相成，央行通過不斷完善宏觀審慎政策來及時(shí)預(yù)警，為國家審計(jì)的審計(jì)重點(diǎn)劃定范圍，高效地防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)通過對國家審計(jì)結(jié)果的利用，構(gòu)建科學(xué)預(yù)警體系，對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別、分析、評估來實(shí)現(xiàn)預(yù)警，為采取宏觀審慎政策提供依據(jù)，國家審計(jì)的優(yōu)勢不是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)評估模型的構(gòu)建，而是對相關(guān)信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的分析。

首先，央行應(yīng)不斷完善宏觀審慎政策分析，積極探索更加適用于分析和評估金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的模型和方法，及時(shí)有效的預(yù)警防范風(fēng)險(xiǎn);其次，重點(diǎn)關(guān)注審計(jì)過程中誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的要素，利用相關(guān)預(yù)警指標(biāo)對其進(jìn)行測量;最后，根據(jù)金融業(yè)運(yùn)行的狀況、運(yùn)行變化，及時(shí)擴(kuò)大系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測范圍，對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行動態(tài)分析，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的量化分析能力，有效的防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

（四）創(chuàng)新宏觀審慎工具增強(qiáng)政策的可用性

宏觀審慎政策的工具是預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和金融系統(tǒng)本身的脆弱性的必要手段，宏觀審慎政策可以有針對性的防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，完善貨幣政策在兼顧金融穩(wěn)定目標(biāo)時(shí)可能帶來的不利影響，但目前我國還缺乏有效的宏觀審慎工具，因此應(yīng)加強(qiáng)宏觀審慎工具的研究，使其宏觀審慎政策能夠落實(shí)到實(shí)際工作當(dāng)中，對實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)和完善制度具有至關(guān)重要的作用。

（五）構(gòu)建立體化網(wǎng)絡(luò)框架和審計(jì)信息化平臺

善于運(yùn)用“金審工程”建設(shè)成果，建立審計(jì)數(shù)據(jù)匯總和分析平臺，國家審計(jì)機(jī)關(guān)充分利用數(shù)據(jù)信息優(yōu)勢，從整體角度防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。首先要保持國家審計(jì)與宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的密切聯(lián)系，在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)信息共享，國家審計(jì)充分利用審計(jì)系統(tǒng)專網(wǎng)，構(gòu)建縱向上層銜接國家審計(jì)署、金融審計(jì)司，下聯(lián)各審計(jì)監(jiān)管部門，橫聯(lián)各金融機(jī)構(gòu)的立體化網(wǎng)絡(luò)框架，促進(jìn)宏觀審慎監(jiān)管信息與微觀層面的相關(guān)信息及時(shí)有效、全面溝通，為防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)提供預(yù)警信息、國家審計(jì)政策與法規(guī)、經(jīng)濟(jì)審計(jì)局勢的轉(zhuǎn)變趨勢等，奠定信息共享的基礎(chǔ);其次各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在信息差異化、金融體系各行業(yè)存在差異、數(shù)據(jù)整合模式差異化等，國家審計(jì)應(yīng)充分利用聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)規(guī)范金融信息和格式標(biāo)準(zhǔn)化，為信息共享清除障礙;最后對重要的金融機(jī)構(gòu)建立審計(jì)數(shù)據(jù)和信息整合分析平臺，充分利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，加強(qiáng)重點(diǎn)分析金融系統(tǒng)電子數(shù)據(jù)的能力，深入分析跨行業(yè)、跨機(jī)構(gòu)金融電子數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)金融電子數(shù)據(jù)，更及時(shí)、準(zhǔn)確的識別系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，從而在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠更迅速的反應(yīng)并作出更好的決策。

（六）推行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)治理機(jī)制運(yùn)行

在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、宏觀政策實(shí)施的大環(huán)境下，應(yīng)明確金融領(lǐng)域存在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的不可忽視性，影子銀行、房地產(chǎn)資產(chǎn)泡沫、證券市場以及各種非金融機(jī)構(gòu)的金融活動在暗中涌動、缺乏監(jiān)管，增加了我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，威脅我國宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此推行以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的審計(jì)治理機(jī)制刻不容緩。

其一審計(jì)機(jī)關(guān)以及個(gè)人應(yīng)充分適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式，即“目標(biāo)—風(fēng)險(xiǎn)—行為”首先確認(rèn)審計(jì)目標(biāo)，其次對審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)要素進(jìn)行分析，并制定能管理這些風(fēng)險(xiǎn)要素的相關(guān)政策和控制程序，最后測試現(xiàn)存的控制措施能否有效的管理這些風(fēng)險(xiǎn);其二通過與金融監(jiān)管部門的協(xié)作機(jī)制，密切關(guān)注高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估模型確定審計(jì)重點(diǎn)、調(diào)整審計(jì)布署;其三審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)不同的審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)特征，選用使用的風(fēng)險(xiǎn)測度模型，創(chuàng)新評估方法不斷培養(yǎng)金融數(shù)據(jù)的分析和挖掘能力;其四風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)應(yīng)重視對內(nèi)部控制的評價(jià)，提高審計(jì)的效率和效果，同時(shí)將事后審計(jì)的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)警和事中的跟蹤。國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為宏觀審慎政策的責(zé)任方之一，應(yīng)將審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)識別理念與控制理念貫穿審計(jì)過程中，推行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)治理機(jī)制的運(yùn)行，有助于提升審計(jì)揭示風(fēng)險(xiǎn)的審查能力以及治理機(jī)制的水平，提高審計(jì)資源利用效率。

[參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：潘洪志]