淺析經(jīng)濟責任審計在國家治理中的功能與實現(xiàn)途徑

石文娟

摘要：國家審計是國家治理的組成部分，經(jīng)濟責任審計則是國家審計推動國家治理完善的重要工具，本文從國家審計與國家治理的關系入手，根據(jù)公共受托責任理論、契約理論和公共管理等理論，分析經(jīng)濟責任審計具有國家治理功能的依據(jù)，進一步探討經(jīng)濟責任審計實現(xiàn)國家治理功能的途徑。

關鍵詞：國家治理；國家審計；經(jīng)濟責任審計

前審計長李金華說過：“國家審計是國家治理的工具，要在國家治理過程中發(fā)揮不可替代的作用，而連接國家審計和治理之間的橋梁，正是當今審計必須關注的‘責任?！睂徲嬯P注的“責任”即經(jīng)濟責任審計，是國家治理的重要抓手。

一、國家審計與國家治理的關系

國家審計是各級審計機關開展的工作，具有獨立性、綜合性及專業(yè)性，即依法對各級政府機關、企事業(yè)單位履行公共責任情況進行監(jiān)督、評判并出具書面報告的監(jiān)督活動。

（一）國家治理導致國家審計產(chǎn)生

縱觀審計歷史，國家審計與國家治理兩者關系正如著名會計大師楊時展教授名言：“天下未亂計先亂，天下欲治計乃治”。國家起源于氏族制度，此階段國家治理目標為不受外氏族侵犯和國內(nèi)各項秩序穩(wěn)定，我國西周出現(xiàn)的“宰夫”，即負責監(jiān)督檢查各項朝法，管理各級官員，從而保證有限的財政收入不被濫用；三國兩晉南北朝時期，比部作為專門的審計機構的成立標示著國家審計開始獨立參與治理；封建社會國家治理的最高目標是強化中央集權的專制統(tǒng)治，國家審計從西漢期間的君主“授計”、元朝戶部對司賬的審核等發(fā)展為清朝專設理錢糧核銷之專門機構——會考府等，國家治理監(jiān)督體系逐漸融合了監(jiān)察與審計兩個方面；縱觀世界審計史，公元前443 年古羅馬在文職官員體系中設立了監(jiān)察官職位，其在體系中的地位僅僅低于獨裁官，其職能主要包含監(jiān)督政府財政和公共建設工程；雅典在兩千多年前，官吏任滿離職前就要實行離任經(jīng)濟責任審計，執(zhí)行官員為審計官。雅典的這套審計監(jiān)控體制助力奴隸制經(jīng)濟的發(fā)展繁榮。

近年來，政府職能逐漸向公共服務方向轉變，國家審計也超出傳統(tǒng)的財務審計范圍，績效審計普遍開展，尤其是關乎國家安全和人民利益的范圍延伸。隨著中國的政治改革，國家審計立足于服務大局，圍繞黨和政府關心的重點開展工作，把“推進法治，維護民生，推動改革，促進發(fā)展”作為工作目標，為國家經(jīng)濟社會健康運行提供保障。

以上審計的發(fā)展歷史表明，無論是初期為了政權的牢固，抑或如今的保障國家經(jīng)濟安全等，國家治理的需求推動了國家審計的產(chǎn)生和發(fā)展，簡言之，國家審計產(chǎn)生以來起就是國家治理的重要手段。

（二）國家審計推動國家治理完善

國家審計在國家治理中的主要作用表現(xiàn)為防范、揭露和抵御三種方式，三者統(tǒng)一作用于審計實踐中，對推動國家治理完善有重大意義。

一是防范作用，指國家審計以其權威性及獨立、客觀、全面的特點，對經(jīng)濟社會運行中的危害隱患提前警示，增強國家治理的免疫系統(tǒng)；也可以通過實時監(jiān)測整個經(jīng)濟社會運行情況是否安全，及時發(fā)現(xiàn)威脅因素，依法執(zhí)行公告制度，產(chǎn)生威懾作用；通過綜合分析研究，將掌握的大量審計信息和調(diào)查情況形成高質(zhì)量的審計報告，提出加強和改進國家經(jīng)濟安全的建設性意見與建議，防止萌芽問題轉化為廣泛問題、防止不好的想法付諸行動等。

二是揭示作用，指國家審計通過檢查政策落實等情況，揭示問題，促進整改。根據(jù)《審計法》規(guī)定，監(jiān)督是審計的首要職責，因此審計必須揭露和查處危害國家安全、損害人民群眾利益等行為，并依法對這些行為進行處理；必須揭示體制機制缺陷和管理漏洞，推動各項政策措施得到充分貫徹執(zhí)行。

三是抵御作用，指國家審計通過促進健全體制機制，抵御和防范經(jīng)濟社會運行中可能存在的風險，助力提高國家治理績效。經(jīng)濟社會運行的相關信息是國家審計在實施過程中可以獲取的一手信息，包括宏觀信息和微觀信息，因為其特有的獨立性，相關信息具有真實權威性，而國家治理中制定宏觀政策和評判策績效的主要依據(jù)來源正是這類信息。因此國家審計不僅可以揭示問題，還分析問題產(chǎn)生的本質(zhì)原因，從而促進改革、健全法制和預防危害，提高經(jīng)濟社會運行效率。

綜上所述，國家審計與國家治理關系密切，兩者相伴相生、相輔相成： 國家審計產(chǎn)生于國家治理的需求，其制度體系取決于國家治理的模式，方向由國家治理的目標決定；國家治理的重要組成部分是國家審計，良好的國家治理必須借助于國家審計功能的有效發(fā)揮。

二、經(jīng)濟責任審計具有國家治理功能的理論依據(jù)

（一）公共受托責任理論

根據(jù)INTOSAI（最高審計機關國際組織）定義：公共受托責任是指交付委托給個人或部門的一種責任，這種責任表明受托人已經(jīng)根據(jù)委托人的要求對委托對象如資金等進行掌管。經(jīng)濟責任審計是受托經(jīng)濟責任關系在政府公共管理范疇的擴延和細分，是受人民委托監(jiān)督黨政主要領導干部踐行受托經(jīng)濟責任的行為，其公共責任的主體是政府及具體公共資產(chǎn)管理者，其范疇是公共資產(chǎn)領域，其內(nèi)容包括事項責任和報告責任。由于國家審計機關高公信力的監(jiān)督與評價，解決了行政機關與民眾之間客觀存在信息不對等的難題，讓國家權力的所有者——社會公眾實現(xiàn)了知情權和監(jiān)督制權，順利參與了國家治理。

（二）契約理論

根據(jù)契約理論，一方面，國家是人民與統(tǒng)治者之間訂立契約的產(chǎn)物，人民作為主權者委托政府為代理人，授予政府權力。政府作為執(zhí)行機構，其治理過程就是契約的簽訂和執(zhí)行過程。為了實現(xiàn)被代理人利益的最大化，必須監(jiān)督政府公權力，包括國家財政權力。國家審計權就是人民賦予國家的權力之一，是國家審計機關對使用和管理公共資金的單位進行審計的一種國家監(jiān)督權；另一方面，政府部門與政府官員之間的關系也是契約關系，領導干部履職就是契約的簽訂和執(zhí)行過程，因此經(jīng)濟責任審計就是對該契約關系執(zhí)行情況進行監(jiān)督和評價的行為。同時，經(jīng)濟責任審計自身也是契約行為，是審計人接受政府部門委托，對審計對象履行經(jīng)濟責任情況進行審查，并提供審計報告，其中審計人和政府部門是代理的契約關系，審計對象和審計委托人是產(chǎn)權的契約關系。由此可見，經(jīng)濟責任審計作為一項有效的制度安排，保障政府部門和政府官員之間的契約有效執(zhí)行，促進領導干部更好的履行經(jīng)濟責任，從而推動政府實現(xiàn)善治。

（三）新公共管理理論

新公共管理理論即以公共選擇、新制度經(jīng)濟學、企業(yè)管理等為理論基礎，主張在政府部門采用企業(yè)成功的管理學和方案機制，提高公共服務效率，簡化政府公共職能。其核心特征是強化人民知情權和問責機制，加強采用企業(yè)成功的管理方式和經(jīng)驗，摒棄官僚制，重視服務質(zhì)量和顧客滿意度，發(fā)揮市場機制在公共服務領域中的作用，改善政府實施公共管理的能力，給人民提供成本更低、質(zhì)量更好的政務服務。經(jīng)濟責任審計與新公共管理運動的本質(zhì)要求是一樣的，都是致力于強化政府績效和公共受托責任，因此經(jīng)濟責任審計是實現(xiàn)國家良好治理，創(chuàng)建責任政府、透明政府和廉潔政府的主要途徑。

二、國家治理導向下經(jīng)濟責任審計的功能

經(jīng)濟責任審計是中國特色的審計制度，也是完善領導干部監(jiān)督制度的創(chuàng)新，在國家治理中的運行模式為“官吏監(jiān)督——政令暢通——政通人和——國泰民安”，其主要有以下三個方面功能：

第一，制約監(jiān)督公共權力。公共受托經(jīng)濟責任的履行需要運用公共權力，而權力存在天生的強制性和不對稱性，所以必須要有監(jiān)督機制去監(jiān)督公權力的執(zhí)行。經(jīng)濟責任審計是對領導干部履行公共受托責任的審計，具有預防腐敗、糾偏權力避免濫用及揭露違法違紀行為作用，因此開展經(jīng)濟責任審計既是監(jiān)督和制約權利的有效措施，也是發(fā)揮審計在國家治理中作用的必然要求。

第二，完善公眾參與國家治理機制。憲法賦予國家審計機關權力，使其專業(yè)、獨立的對國有資產(chǎn)及財政資金的使用部門和主要決策人實行監(jiān)督。經(jīng)濟責任審計通過審計公告、審計信息等形式使得社會公眾較好的參與審計過程，使得人民作為國家權力的授予者，可以監(jiān)督自己的代理者有沒有完成其應承擔的責任，有助于公眾在國家治理中享有知情權和參與權，推進了社會民主進程的加快。

第三，保障國家經(jīng)濟安全。國家經(jīng)濟安全，指國家的經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟主權處于不受外部情況威脅，民眾正常生活、國家平穩(wěn)發(fā)展。而經(jīng)濟責任審計的審計對象——黨政、國有企事業(yè)領導等恰恰是國家經(jīng)濟安全政策方針的制定者和執(zhí)行者。因此經(jīng)濟責任審計通過宏觀評價相關政策的有效性，揭示和反映政策措施的貫徹落實情況等手段，評價政策制定的有效性、監(jiān)督政策執(zhí)行到位，從而使國家經(jīng)濟得以安全保障。

三、經(jīng)濟責任審計實現(xiàn)國家治理功能的途徑

如前所述，經(jīng)濟責任審計在國家治理中有不可替代的作用，正確把握好經(jīng)濟責任審計國家治理功能的實現(xiàn)途徑，對于推動國家治理不斷完善具有重要的意義。

第一，圍繞國家治理目標，深化審計內(nèi)容。隨著經(jīng)濟新常態(tài)的提出，我國國家治理目標從“經(jīng)濟的高增長”，轉換為 “以經(jīng)濟建設為中心，政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設科學統(tǒng)籌發(fā)展”，在此背景下，領導干部所承擔的責任的性質(zhì)和對象也在發(fā)生變化，因此，審計也要順應時代的發(fā)展，圍繞審計對象的新職責，不停拓寬和深入審計內(nèi)容。當前，環(huán)境保護、社會保障、社會公平、官員反腐等社會矛盾日益凸顯，經(jīng)濟責任審計更應該關注以領導干部公共權力運用而導致的責任履行狀況，如領導干部如何貫徹執(zhí)行國家的重大經(jīng)濟政策，關注重大經(jīng)濟決策的效益好壞，揭示重大決策錯誤、損失浪費、破壞生態(tài)環(huán)境等事項，更好地推進國家治理目標的實現(xiàn)。

第二，引入績效審計思路，創(chuàng)新審計方法。新公共管理理論在國家治理機制上要求體現(xiàn)民主、服務和效率型政府的理念，而績效審計是對資源利用的“經(jīng)濟性”、“效率性”和“效果性”的審計，兩者聯(lián)系密切，因此引入績效審計，有助于經(jīng)濟責任審計深化審計內(nèi)容，如評判重大決策的效果、公共資金的使用效益等，從而督促審計對象提高管理水平，助推其所在單位或地區(qū)的良性發(fā)展。

第三，重視審計整改，完善審計結果運用機制。經(jīng)濟責任審計的最終目的和工作成效的最終表現(xiàn)是結果運用。結果運用要建立健全公告制度，提升政府工作公開和透明；要設立各相關部門整改聯(lián)動機制，充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議的作用，鞏固監(jiān)督成果，提升工作成效；要加強責任追究制度，針對整改執(zhí)行主體應承擔的責任應提出明確要求，促進領導干部依法行使權力、履行職責；審計結果要運用到干部管理工作中，如干部的提拔、獎懲等都須與審計結果掛鉤；要結合預防和懲治腐敗體系的建立，解決群眾反映的突出問題，從而有效施展國家審計的免疫系統(tǒng)功能。

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（作者單位：南京市審計局）