智慧城市背景下居民自治的發(fā)展困境與法律應(yīng)對(duì)

夏永梅

關(guān)鍵詞：智慧城市;居民自治;協(xié)商自治;網(wǎng)格化管理;法律應(yīng)對(duì)

引言

黨的十九大報(bào)告中明確提出要建設(shè)“智慧社會(huì)”，“提高社會(huì)治理智能化水平”，面對(duì)信息化社會(huì)的到來(lái)，要“走出傳統(tǒng)的思維方式，實(shí)現(xiàn)革命性的社會(huì)治理方式的變革”。報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！被鶎幼灾问巧鐣?huì)治理的神經(jīng)末梢，直接關(guān)系到人民的幸福感和國(guó)家的安定有序。智慧城市建設(shè)對(duì)社區(qū)居民自治會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？能否如理論預(yù)設(shè)那般有效推動(dòng)居民自治發(fā)展，促進(jìn)“共建共治共享”社會(huì)治理格局的形成，讓人民群眾在信息化發(fā)展中有更多獲得感、幸福感和安全感？法律如何為智慧城市居民自治的發(fā)展保駕護(hù)航？帶著上述困惑，筆者于2018—2019年間，對(duì)全國(guó)首批智慧城市試點(diǎn)示范城市C市的民主法治示范社區(qū)K社區(qū)進(jìn)行了多次實(shí)地調(diào)研，并查閱了大量一手資料。筆者嘗試通過(guò)對(duì)C市K社區(qū)這個(gè)典型案例的深描，透視智慧城市建設(shè)進(jìn)程中社區(qū)居民自治的新呈像與發(fā)展困境，并嘗試提出法律的破解之道，以期為智慧社會(huì)基層自治的法治化提供鏡鑒。

一、智慧城市背景下居民自治之新呈像——以C市K社區(qū)為例

2018年6月國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布了《智慧城市頂層設(shè)計(jì)指南》（GB/T 36333—2018）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。截至2018年末，中國(guó)智慧城市試點(diǎn)數(shù)量已接近800個(gè)。①智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)有四種模式：政府投資運(yùn)營(yíng)、企業(yè)參與建設(shè)的政府主導(dǎo)模式;政府與企業(yè)合資建設(shè)與管理模式;政府規(guī)劃、企業(yè)投資建設(shè)與管理模式;企業(yè)投資建設(shè)、政府和公眾購(gòu)買服務(wù)的運(yùn)營(yíng)模式。智慧社區(qū)是智慧城市建設(shè)的二級(jí)版塊，以社區(qū)居民為服務(wù)核心，依托通信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行公共信息服務(wù)平臺(tái)架構(gòu)、社區(qū)民生服務(wù)和社區(qū)商圈搭建等智慧應(yīng)用層面的開(kāi)發(fā)和推廣。K社區(qū)是C市民主法治示范社區(qū)，在打造智慧社區(qū)過(guò)程中，不斷創(chuàng)新自治模式，為信息化時(shí)代基層自治制度的完善積累了豐富的實(shí)證研究素材。通過(guò)對(duì)K社區(qū)的觀察發(fā)現(xiàn)，智慧城市背景下社區(qū)居民自治呈現(xiàn)出許多新樣態(tài)。按照學(xué)術(shù)研究倫理的要求，文中所涉地點(diǎn)和人物筆者均做了技術(shù)性處理。

（一）科技助力，民主參與便捷性顯著提高

社區(qū)公共事務(wù)應(yīng)當(dāng)由居民通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督完成，這是社區(qū)居民自治的要義。在涉及需要居民共同參與決策的事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)或者管理規(guī)約召開(kāi)居民會(huì)議。法律法規(guī)對(duì)投票民主有著較為嚴(yán)格的程序性規(guī)定，這種規(guī)范的程序管理使采用傳統(tǒng)方式行使民主參與權(quán)的模式遭遇成本制約。依據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照便于居民自治的原則，一般在100戶至700戶的范圍內(nèi)設(shè)立。但隨著城市化的推進(jìn)，實(shí)際設(shè)立居委會(huì)的社區(qū)規(guī)模遠(yuǎn)超這一標(biāo)準(zhǔn)。以K社區(qū)為例，K社區(qū)現(xiàn)有居民戶6000余戶，居住人口16 000余人。在使用智能投票系統(tǒng)以前，為統(tǒng)計(jì)社區(qū)居民意見(jiàn)，K社區(qū)H居民小區(qū)不僅設(shè)置了流動(dòng)票箱，還組織了12個(gè)志愿者小組，利用休息時(shí)間逐棟上門統(tǒng)計(jì)投票，居民小組和志愿者均疲憊不堪。這種傳統(tǒng)模式下的民主投票統(tǒng)計(jì)工作繁復(fù)拖沓，而且當(dāng)前社區(qū)公共事務(wù)日益增多，倘若每次都要依賴人工統(tǒng)計(jì)，過(guò)高的決策成本勢(shì)必會(huì)削弱居民自治的效果。

智慧城市公共信息服務(wù)平臺(tái)和智能管理系統(tǒng)的運(yùn)用為公眾參與提供了智慧基礎(chǔ)。城市社區(qū)綜合信息平臺(tái)的使用擴(kuò)展了信息表達(dá)的機(jī)會(huì)，提供了了解社情民意的渠道，有效提高了民生服務(wù)的效率。在智能技術(shù)的加持下，社區(qū)信息公開(kāi)和居民民主表達(dá)的效率提高，基層群眾的知情權(quán)和投票權(quán)在技術(shù)層面可以得到充分保障。根據(jù)法律規(guī)定，居民委員會(huì)的工作內(nèi)容包括“辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)”“向人民政府或它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議”等內(nèi)容。社區(qū)網(wǎng)絡(luò)議事平臺(tái)的建立為社區(qū)居民反映意見(jiàn)和表達(dá)訴求提供了便利。社區(qū)居民通過(guò)社區(qū)綜合信息平臺(tái)和智能投票系統(tǒng)，能夠方便及時(shí)地參與社區(qū)公共事務(wù)。例如K社區(qū)通過(guò)建立社區(qū)綜合信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息推送、投票統(tǒng)計(jì)，又通過(guò)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)議事平臺(tái)收集和反饋居民意見(jiàn)，使社區(qū)居民突破時(shí)間和空間限制，無(wú)論身處何方都能迅速便捷地獲取信息和參與投票。

（二）利益相關(guān)性增強(qiáng)，居民話語(yǔ)權(quán)重新分配

傳統(tǒng)模式下，在居民自治的具體實(shí)踐中，多表現(xiàn)為民主選舉，涉及民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的公共事務(wù)較少。偶有需要召開(kāi)居民會(huì)議或居民代表會(huì)議的事項(xiàng)時(shí)，參加者也大多是中老年人，青年人因?yàn)樯习嗷驌嵊优雀鞣N原因并不熱衷于參加居民會(huì)議或居民代表會(huì)議，社區(qū)青年普遍“缺席”社區(qū)或院落公共事務(wù)的管理。②對(duì)理性的現(xiàn)代人而言，參與公共事務(wù)至少需要支出時(shí)間成本，如果收益甚微，經(jīng)過(guò)計(jì)算的理性人就有可能放棄行使權(quán)利。換言之，居民自治的參與度取決于相關(guān)利益的大小，自治有效性取決于利益相關(guān)性，兩者的組合決定居民自治最有效的實(shí)現(xiàn)形式。①

智慧城市建設(shè)背景下，隨著政府和企業(yè)建設(shè)資金的投入，還有關(guān)聯(lián)企事業(yè)單位和社會(huì)組織的加入，社區(qū)公共事務(wù)增多且利益相關(guān)性明顯增強(qiáng)，社區(qū)居民尤其是青年的社區(qū)參與度顯著提高。為促進(jìn)城市社區(qū)盡快升級(jí)，地方政府推出了若干配套的資金支持政策，改善社區(qū)硬件、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、系統(tǒng)平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施，建立安全防控系統(tǒng)和智能家居系統(tǒng)。社區(qū)資源配置關(guān)乎每一位居民的切身利益。利益是最好的推動(dòng)力，利益相關(guān)性的增強(qiáng)有效促進(jìn)了居民的社區(qū)參與度。通過(guò)對(duì)K社區(qū)的觀察發(fā)現(xiàn)，在這兩年中，參與社區(qū)公共事務(wù)的青年人越來(lái)越多。以K社區(qū)Z居民小區(qū)為例，該小區(qū)在社區(qū)備案的監(jiān)督委員會(huì)共有成員39人，其中44歲以下的青年人有25人，占64%;45～59歲的中年人有9人，占23%;60歲以上的有5人，占13%。呈現(xiàn)這一逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象的原因，除了青年人對(duì)智能服務(wù)系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)議事平臺(tái)的使用率較高，能夠突破時(shí)空限制參與社區(qū)公共事務(wù)外，就是“有利可圖”，期待“利益均沾”。青年人的社區(qū)參與度提高，改變了過(guò)去社區(qū)公共事務(wù)主要由中老年人參與和決策的局面，社區(qū)青年通過(guò)議事平臺(tái)頻繁發(fā)聲，居民話語(yǔ)權(quán)重新分配。

（三）社區(qū)多元利益格局加速形成，沖突凸顯

當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)多元化和異質(zhì)化的社會(huì)。社區(qū)居民基于多層次、多類型的利益需求和偏好形成多樣化的利益群體，這些利益需求和偏好是居民自治的前提和基礎(chǔ)。智慧城市建設(shè)加速了社區(qū)多元利益格局的形成，也促使利益分化與沖突浮出水面。如前所述，智能技術(shù)的運(yùn)用和利益相關(guān)性的增強(qiáng)推動(dòng)話語(yǔ)權(quán)重新分配。傳統(tǒng)的表達(dá)機(jī)制更有利于“有閑”的老年人，年輕人的訴求容易囿于時(shí)空限制而被迫放棄表達(dá);信息社會(huì)的表達(dá)機(jī)制則覆蓋了一切“有網(wǎng)”的人，社區(qū)內(nèi)各個(gè)利益群體均可以發(fā)聲。于是，往昔被遮蔽于社區(qū)“利益共同體”概念下的利益分化和沖突隨著話語(yǔ)權(quán)的重新分配而日益凸顯。

以K社區(qū)修建停車樓為例。為升級(jí)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施，改善社區(qū)停車難問(wèn)題，基層政府鼓勵(lì)K社區(qū)修建停車樓并承諾給予一定資金補(bǔ)助。但修建停車樓要占用綠地，居民隨即分化為支持、中立和反對(duì)三大陣營(yíng)。K社區(qū)H居民小區(qū)征求意見(jiàn)的結(jié)果顯示，住戶明確表示支持的約占20%，明確表示反對(duì)的也是約占20%，其余均保持中立。反對(duì)者以老年居民居多，認(rèn)為占用綠地修建停車樓會(huì)破壞居住環(huán)境，老年人沒(méi)有地方休閑娛樂(lè);表示支持的居民多是因?yàn)樾^(qū)停車位緊張，下班晚時(shí)很難停車，認(rèn)為修建停車樓既可緩解停車壓力又能增加經(jīng)濟(jì)收益;而已有固定停車位的居民則大多表示中立。以往社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)參與度較低，需求差異雖存在但并不突出。智慧城市背景下，社區(qū)居民參與度提高，各利益群體均能通過(guò)線上或線下途徑積極參與議事和投票。因此，社區(qū)昔日表象的“利益共同體”逐漸分化為相互對(duì)立的利益群體，不同利益群體之間的文化和價(jià)值鴻溝也日益浮現(xiàn)。

二、智慧城市背景下居民自治的發(fā)展困境

智能技術(shù)的加持是否意味著智慧社區(qū)可以擺脫以往居民自治成本過(guò)高的“民主困境”？通過(guò)對(duì)K社區(qū)的觀察發(fā)現(xiàn)，民主參與便捷性與參與度的提高并不必然導(dǎo)致民主決策效率的提高，多元主義的訴求表達(dá)與平衡可能導(dǎo)致居民自治的成本不降反升。簡(jiǎn)單地預(yù)測(cè)“智慧城市建設(shè)能有效推進(jìn)居民自治的發(fā)展”并不利于我們?nèi)娴乩斫饩用褡灾伟l(fā)展中面臨的困境。唯有從理論預(yù)設(shè)與居民自治真實(shí)發(fā)展之間的悖論切入，深入剖析矛盾的所在，方能對(duì)癥下藥。

（一）社區(qū)自治立法滯后于智慧城市建設(shè)

1.“居民”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一

依據(jù)《憲法》規(guī)定，城市按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定：“居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生?！睂?duì)“居民”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一主要緣于各地對(duì)“本居住地區(qū)”的理解不一致，通常情況下處理問(wèn)題的依據(jù)以當(dāng)?shù)仡C布的直接選舉實(shí)施細(xì)則為準(zhǔn)。在居民登記工作中，一般以在戶口所在地登記為原則。對(duì)于戶籍不在本社區(qū)，但在本社區(qū)購(gòu)房或租房居住滿一定期限者，可以在取得戶口所在地的選民資格證明后，在現(xiàn)居住地申請(qǐng)進(jìn)行選民登記，并且經(jīng)社區(qū)居民代表會(huì)議同意列入居民名單。由于關(guān)乎“居民”認(rèn)定具體標(biāo)準(zhǔn)的法律文件位階較低，各地的實(shí)施細(xì)則內(nèi)容又有一定差異，加之對(duì)“居民”身份的確認(rèn)程序需要依申請(qǐng)而啟動(dòng)，因此實(shí)踐中很多城市流動(dòng)人口未能參與所在社區(qū)居民自治的活動(dòng)。如今，智慧城市建設(shè)提高了居民與社區(qū)公共事務(wù)的利益相關(guān)性，“喚醒”了社區(qū)成員的“居民”意識(shí)，使“居民”身份認(rèn)同增強(qiáng)。但現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于“居民”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，無(wú)法滿足智慧城市居民自治實(shí)踐對(duì)“居民”身份認(rèn)定的需求。

2. 民主參與和監(jiān)督機(jī)制缺失

居民自治的內(nèi)容包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。目前的法律法規(guī)中，除關(guān)于民主選舉的程序性規(guī)定較為完備外，關(guān)于民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的內(nèi)容和方式并無(wú)明確的規(guī)定。主要是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)法治建設(shè)發(fā)展不均衡，基層法治邊緣化現(xiàn)象嚴(yán)重，法律法規(guī)缺位而且位階較低，既有的內(nèi)容大多是原則性的規(guī)定，缺乏對(duì)居民自治權(quán)的具體設(shè)計(jì)和保障性規(guī)定。智慧城市背景下，社區(qū)商圈的參與者眾多，包括房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、物業(yè)服務(wù)商、社區(qū)運(yùn)營(yíng)商、業(yè)務(wù)提供商、設(shè)備提供商、系統(tǒng)集成商、電信運(yùn)營(yíng)商等等，社區(qū)要充分整合這些參與者提供的資源為居民提供服務(wù)。整合過(guò)程中，涉及居民共同利益的社區(qū)公共事務(wù)應(yīng)當(dāng)由居民進(jìn)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。但現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)居民何時(shí)行使、如何行使民主參與權(quán)并無(wú)明確規(guī)定，也未建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制保障居民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)。民主參與和監(jiān)督機(jī)制的缺失，導(dǎo)致居民對(duì)于應(yīng)當(dāng)參與決策、管理、監(jiān)督的社區(qū)公共事務(wù)無(wú)能為力，實(shí)際參與范圍有限。制度建設(shè)落后于信息社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，無(wú)法回應(yīng)智慧城市建設(shè)的需要。

3. 法律法規(guī)適用范圍不清

我國(guó)城市社區(qū)中存在著居民自治和業(yè)主自治兩種自治機(jī)制。社區(qū)工作的內(nèi)容包括基層政府委辦事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于利益相關(guān)性較低，社區(qū)居民自治內(nèi)生動(dòng)力不足。相較而言，基于小區(qū)產(chǎn)權(quán)性利益的“業(yè)主”身份比“居民”身份更受社區(qū)成員的認(rèn)可。實(shí)踐工作中，社區(qū)事多人少，所以工作人員經(jīng)常把居民委員會(huì)承辦的事項(xiàng)交由業(yè)主委員會(huì)組織完成，業(yè)主自治漸漸與居民自治相融合。①隨著智慧城市建設(shè)的推進(jìn)，社區(qū)承擔(dān)的政府委辦事務(wù)大量增加，業(yè)主委員會(huì)作為居民委員會(huì)向下延伸的自治組織，也承擔(dān)了許多社區(qū)公共事務(wù)。但囿于資金和人力不足，以及智能化水平較低，居民委員會(huì)將許多社區(qū)公共事務(wù)交由智能化程度較高的物業(yè)管理公司承擔(dān)。物業(yè)管理公司除了為本小區(qū)業(yè)主提供物業(yè)服務(wù)外，還分擔(dān)了居民選舉、人口普查、電梯加裝、衛(wèi)生防疫和社會(huì)治安等社區(qū)公共事務(wù)。許多智能物業(yè)APP都涵蓋社區(qū)服務(wù)，還有些物業(yè)APP是合二為一的社區(qū)物業(yè)APP。

居民委員會(huì)與業(yè)主委員會(huì)以及物業(yè)公司之間的職能交叉忽視了業(yè)主自治與居民自治的本質(zhì)區(qū)別，導(dǎo)致法律法規(guī)的混亂適用。首先，法律依據(jù)不同。居民自治的法律依據(jù)是《城市居民委員會(huì)組織法》，業(yè)主自治和物業(yè)管理的法律依據(jù)主要是《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》。其次，權(quán)利基礎(chǔ)不同。居民行使民主參與權(quán)的前提是在“本居住地區(qū)有選舉權(quán)的居民”，可見(jiàn)居民自治的權(quán)利基礎(chǔ)是公民權(quán)。而在業(yè)主自治中，業(yè)主權(quán)利的行使基礎(chǔ)是物權(quán)，業(yè)主自治是小區(qū)業(yè)主基于物權(quán)自主管理小區(qū)公共事務(wù)的過(guò)程。再次，投票計(jì)算方式不同。居民自治中投票的形式是居民直投、戶代表投票或居民代表投票，計(jì)票方式是“一人一票”或“一戶一票”。而業(yè)主自治中，業(yè)主大會(huì)行使權(quán)力遵循面積和人數(shù)“雙重計(jì)票”的規(guī)則。自治實(shí)踐中，業(yè)主自治擴(kuò)展到居民自治的領(lǐng)域，作為居民自治下沉的院落自治也涉足物業(yè)管理的內(nèi)容?，F(xiàn)行立法對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)的范圍并無(wú)明確界定，對(duì)于物業(yè)公司與居民委員會(huì)之間的關(guān)系也沒(méi)有說(shuō)明，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中多頭管理和職能交叉，并引發(fā)法律法規(guī)適用的混亂

（二）共識(shí)困境與分異風(fēng)險(xiǎn)

制度形成領(lǐng)域的“人民公意”可以建立在投票民主的基礎(chǔ)上，即使有“民主的不滿”，也可以通過(guò)憲法平衡和兼顧少數(shù)群體的權(quán)利保護(hù)，從而避免“多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的暴政”。但基層自治直接關(guān)系到人民的獲得感、幸福感和安全感。如何把多元化、異質(zhì)化的各種訴求整合起來(lái)，是居民自治首先需要面對(duì)的難題。

1. 利益共識(shí)之困境

智慧城市建設(shè)加速了社區(qū)多元利益格局的形成，社區(qū)居民的利益分化和沖突隨著話語(yǔ)權(quán)的重新分配日益凸顯。社區(qū)民主決策關(guān)乎每一個(gè)參與者的自身利益，亦關(guān)系到鄰里和睦與和諧社區(qū)建設(shè)。正如哈貝馬斯所言，“公正的判斷依賴于對(duì)以下問(wèn)題的回答，即所有參與者相互沖突的需要和利益是否得到了應(yīng)有的承認(rèn)，是否從參與者自身的角度得到了考慮”。①社區(qū)民主決策不能完全建立在投票民主的基礎(chǔ)上，無(wú)法簡(jiǎn)單按照少數(shù)服從多數(shù)的原則展開(kāi)。除了利益分化和沖突頻繁，信息社會(huì)居民的訴求表達(dá)還有一個(gè)特點(diǎn)，就是隨機(jī)性和變動(dòng)性較大，個(gè)體的主張和訴求可能反復(fù)發(fā)生變化，由此導(dǎo)致共識(shí)達(dá)成的效率低下，居民自治的成本不降反升。

以K社區(qū)既有住宅加裝電梯為例。為既有住宅加裝電梯是政府主推的智慧城市智能家居系統(tǒng)升級(jí)的內(nèi)容之一。地方政府為符合條件的居民住宅加裝電梯提供資金補(bǔ)貼，但加裝電梯需“取得本單元、本幢或本小區(qū)房屋專有部分占建筑物總面積2/3以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)2/3以上的業(yè)主同意，其他業(yè)主無(wú)異議”。大部分樓層高的住戶表示支持;部分一樓住戶反對(duì)，理由是加裝電梯影響其采光;還有一些低樓層住戶以及出租戶在中立和反對(duì)之間不斷變換立場(chǎng)。K社區(qū)D小區(qū)有一個(gè)單元，除一樓業(yè)主外都同意加裝電梯，但一樓業(yè)主R某要求其所在單元其他業(yè)主高額補(bǔ)償自己的損失才肯放棄異議，利益分化導(dǎo)致加裝電梯一事久拖不決。K社區(qū)加裝電梯的共識(shí)困境并非個(gè)案，而是一種常態(tài)。

投票民主無(wú)法應(yīng)對(duì)智慧城市建設(shè)進(jìn)程中社區(qū)內(nèi)層出不窮的利益分化和沖突，利益共識(shí)的最終達(dá)成有賴于協(xié)商民主。用哈貝馬斯的話說(shuō)，要對(duì)后果達(dá)成共識(shí)，最好的辦法就是實(shí)際參與和理性溝通。而韋伯認(rèn)為，工具理性使人們的行動(dòng)擺脫了價(jià)值和道德判斷，生活目標(biāo)僅僅局限于功利追求，它所追求的合理性不是內(nèi)容上是否合理的判斷，而是處理方式是否正確的判斷。在多元化和異質(zhì)化的社區(qū)中，只有找到或制造出利益重疊的部分，居民之間的利益共識(shí)才有望達(dá)成。

2. 價(jià)值共識(shí)之難題

現(xiàn)代社會(huì)不僅呈現(xiàn)出利益多元，還折射出價(jià)值的多元主義。在信息社會(huì)中，不同利益群體之間的文化和價(jià)值鴻溝也日漸清晰，只是在工具理性影響力擴(kuò)張的背景下，價(jià)值多元和價(jià)值沖突往往被遮蔽于利益沖突之下。通常在價(jià)值問(wèn)題上，基于道德標(biāo)準(zhǔn)和文化背景的差異，人們很難達(dá)成共識(shí)。哈貝馬斯認(rèn)為存在普遍道德，所以即使在價(jià)值多元化的領(lǐng)域仍然有望通過(guò)理性溝通達(dá)成共識(shí)。但現(xiàn)實(shí)是，并非每個(gè)參與商談的主體都具有普遍道德。

從價(jià)值觀“祛普遍性之魅”的視角出發(fā)，或許能夠理解價(jià)值共識(shí)難題。柏林從“文化多元主義”推衍出“價(jià)值多元主義”思想，并且認(rèn)為“原則上可以發(fā)現(xiàn)所有價(jià)值都能和諧相處的模式”是“建立在關(guān)于世界本質(zhì)的一種錯(cuò)誤的、先驗(yàn)的觀念之上”。②在柏林看來(lái)，價(jià)值是無(wú)法通約（incommensurable）也不能兼容的。利益分化和沖突或許可以通過(guò)理性溝通形成利益重疊和利益共識(shí)，但價(jià)值分化和沖突可能導(dǎo)致拒絕溝通的情形，或者即使通過(guò)理性溝通也無(wú)法達(dá)成共識(shí)。尤其在非政治領(lǐng)域，人們可能不溝通、不妥協(xié)，最終加劇空間分異和社會(huì)分層。

3. 空間分異之隱憂

智慧城市建設(shè)加速我國(guó)城市社會(huì)空間結(jié)構(gòu)變化和空間分異，城市空間資源分配不平等和空間發(fā)展矛盾升級(jí)。社區(qū)是由利益或價(jià)值分異的成員組成的，社區(qū)劃分以地域性為特征，以認(rèn)同感為紐帶。依據(jù)公共選擇（Public Choice）理論，①公共選擇機(jī)制是各參與主體通過(guò)交易來(lái)謀求自我利益最大化的實(shí)現(xiàn)，其過(guò)程是個(gè)人偏好向社會(huì)偏好轉(zhuǎn)化的過(guò)程。利益沖突可能通過(guò)利益重疊達(dá)致利益共識(shí)，價(jià)值沖突則難以消解。頻繁的利益沖突和價(jià)值沖突會(huì)令部分居民基于對(duì)現(xiàn)狀的不滿產(chǎn)生“逃離”當(dāng)前社區(qū)的沖動(dòng)，期望進(jìn)入擁有身份認(rèn)同和文化認(rèn)同的理想社區(qū)。這種被動(dòng)的“逃離”和選擇強(qiáng)化了空間分異和社會(huì)分層。

傳統(tǒng)空間分異主要取決于經(jīng)濟(jì)條件，但在智慧社會(huì)——人成為數(shù)據(jù)人的時(shí)代，人們更傾向于根據(jù)對(duì)社區(qū)居民的大數(shù)據(jù)分析選擇具有身份認(rèn)同（包括受教育背景、職業(yè)背景和價(jià)值取向等社會(huì)分異要素）的社區(qū)，空間分異逐漸過(guò)渡到亞層次的分化，即以文化、價(jià)值觀和職業(yè)等社會(huì)分異要素進(jìn)行群體區(qū)隔?？臻g分異所帶來(lái)的負(fù)面社會(huì)效應(yīng)是多重的，包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與福利權(quán)利空間的分異與對(duì)立，甚至可能導(dǎo)致社會(huì)分層加劇和社會(huì)極化現(xiàn)象產(chǎn)生。目前我國(guó)智慧城市建設(shè)本身也存在發(fā)展不均衡的問(wèn)題。隨著智慧城市空間分異與社區(qū)均質(zhì)化發(fā)展的推進(jìn)，居民自治水平也會(huì)呈現(xiàn)出兩極分化的樣態(tài)。均質(zhì)化發(fā)展較好的社區(qū)，社區(qū)成員更易達(dá)成共識(shí)，居民自治水平相對(duì)較高;反之，非均質(zhì)化的社區(qū)居民自治水平較低。

（三）網(wǎng)格化管理與居民自治發(fā)展失衡

網(wǎng)格化管理與居民自治之間存在張力。一方面，網(wǎng)格化管理在政府與公民之間搭建起溝通交流平臺(tái)，客觀上更有利于服務(wù)基層群眾;另一方面，網(wǎng)格化管理的行政擴(kuò)張及其數(shù)據(jù)采集在一定程度上侵入到私人自主的領(lǐng)域，可能危及居民自治的自主性。網(wǎng)格化管理與居民自治發(fā)展失衡主要表現(xiàn)在以下方面。

1. 重“管控”輕“自治”

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)基層治理是一種專制權(quán)力支配下“官治”與“民治”（鄉(xiāng)紳自治）互相嵌入的組織結(jié)構(gòu)，這種官民互嵌的方式在近代得到延續(xù)。20世紀(jì)50年代以來(lái)，單位組織作為政治單元、生產(chǎn)單元和社會(huì)單元成為基層治理的中介，社區(qū)成為國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)單位，“附屬于國(guó)家權(quán)威管制體系的現(xiàn)代再造過(guò)程當(dāng)中”。②改革開(kāi)放以后，“單位人”越來(lái)越多地轉(zhuǎn)化為“社會(huì)人”，現(xiàn)在的基層社會(huì)是政府直接面對(duì)異質(zhì)化的個(gè)體民眾，基層自治組織在基層治理中發(fā)揮著連接政府與社會(huì)的中介作用?；鶎诱唤o基層自治組織委辦的行政事務(wù)越來(lái)越多，自治組織徹底行政化。黨政系統(tǒng)的外圍組織，如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)以及掛靠政府的社團(tuán)組織，也通過(guò)與政府建立關(guān)系，宣傳政策法規(guī)，處理公共事務(wù)，發(fā)揮政府助手的作用。概言之，基層治理體系逐步實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織的“官治化”和“去自治化”，以“管控”為核心的治理邏輯貫穿始終。

目前，智慧城市的建設(shè)片面強(qiáng)調(diào)通過(guò)網(wǎng)格化管理提升政府效能，忽視了基層自治的發(fā)展。根據(jù)智慧城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，智能社區(qū)要打造全實(shí)時(shí)安全防控平臺(tái)，利用科技手段實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)人員、車輛、房屋、重點(diǎn)部位的全覆蓋動(dòng)態(tài)化管控。這一舉措對(duì)社區(qū)人、事、物的管理和服務(wù)模式帶來(lái)了很大轉(zhuǎn)變。比如，可以輕松實(shí)現(xiàn)對(duì)特殊人群的有效管控，還可以利用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算提升社區(qū)管理的趨勢(shì)預(yù)判能力，防患于未然。在基層自治領(lǐng)域，一方面伴隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的改革，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的行政任務(wù)有增無(wú)減，居委會(huì)的行政化傾向愈發(fā)明顯;另一方面，基于建設(shè)智慧城市的需要，政府獨(dú)立或聯(lián)合企業(yè)通過(guò)財(cái)政支持或項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的方式投入資金實(shí)現(xiàn)社區(qū)升級(jí)，社區(qū)對(duì)政府或關(guān)聯(lián)企業(yè)有了更多的依附性，進(jìn)而可能忽略社區(qū)居民的利益訴求。無(wú)論是行政化還是向上和向外依附，都使得居民難以成為居委會(huì)的主要服務(wù)對(duì)象，社區(qū)居委會(huì)與居民的關(guān)系走向異化。

2. 重“維穩(wěn)”輕“維權(quán)”

網(wǎng)格化管理最初是以犯罪預(yù)防和社會(huì)控制為目標(biāo)，將社區(qū)劃分為不同區(qū)域，并配備專門的網(wǎng)格管理員，以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、即時(shí)通訊工具和信息平臺(tái)為技術(shù)工具，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)情況的充分掌握和控制。網(wǎng)格管理員對(duì)于城市社區(qū)中的人、事、物的信息收集，為政府采取行動(dòng)提供信息，也促進(jìn)各部門工作相互協(xié)調(diào)。近年來(lái)，網(wǎng)格化管理已經(jīng)成為社會(huì)治理的代名詞。智慧城市背景下，網(wǎng)格化管理以“維穩(wěn)”為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)利用大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)，全面收集社區(qū)信息，清晰刻畫人車軌跡，為案件偵破提供線索，打擊預(yù)防犯罪，提高社區(qū)居民安全指數(shù)。習(xí)近平總書記在一系列重要講話中指出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理理念，努力適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局變化的現(xiàn)實(shí)要求，不斷增強(qiáng)廣大人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。這種重“維穩(wěn)”輕“維權(quán)”的價(jià)值取向下的網(wǎng)格化管理，忽視居民的權(quán)利訴求，偏離了智慧城市建設(shè)以人為本的宗旨。

以K社區(qū)為例。K社區(qū)在街道、派出所牽頭下成立了社區(qū)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，主要是以“維穩(wěn)”為目的。派出所通過(guò)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)密切關(guān)注社區(qū)動(dòng)態(tài)，一旦發(fā)現(xiàn)矛盾立刻積極介入，以保障社區(qū)穩(wěn)定。K社區(qū)W居民小區(qū)業(yè)主對(duì)物業(yè)公司不滿，擬通過(guò)業(yè)主大會(huì)解聘物業(yè)公司。盡管業(yè)主大會(huì)已經(jīng)投票表決解聘物業(yè)公司，但社區(qū)和派出所工作人員仍建議不要解聘，社區(qū)和派出所負(fù)責(zé)人更是在網(wǎng)絡(luò)議事平臺(tái)中直言要以大局為重，要維護(hù)小區(qū)穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定。解聘物業(yè)公司是居民以業(yè)主身份行使的權(quán)利，于法有據(jù)，程序規(guī)范，理應(yīng)得到支持。但社區(qū)和派出所以“維穩(wěn)”為目的，簡(jiǎn)單壓制矛盾，忽視公眾的訴求，以“堵”代“疏”，短期看來(lái)似乎實(shí)現(xiàn)了“維穩(wěn)”的目的，長(zhǎng)期看來(lái)并不利于和諧社區(qū)的構(gòu)建。

3. 重“數(shù)據(jù)”，輕“隱私”

對(duì)信息化社會(huì)來(lái)說(shuō)，大數(shù)據(jù)應(yīng)用除了使政府借助于網(wǎng)格化管理提升管控能力外，還有一個(gè)重要的變化就是數(shù)據(jù)共享。智慧城市強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)共享。在智慧社區(qū)商圈中，關(guān)聯(lián)企業(yè)對(duì)基于安全防控或者智能服務(wù)而獲取的數(shù)據(jù)并不具有獨(dú)占性權(quán)利。企業(yè)收集的平臺(tái)數(shù)據(jù)中包含了大量個(gè)人數(shù)據(jù)，理論上居民基于信息自決原則對(duì)此類數(shù)據(jù)享有數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的權(quán)利。但數(shù)據(jù)共享背景下，政府、社區(qū)、社會(huì)組織、關(guān)聯(lián)企業(yè)、居民個(gè)人之間關(guān)于數(shù)據(jù)的權(quán)屬如何配置？比如，關(guān)聯(lián)企業(yè)獲取和傳輸網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的個(gè)人數(shù)據(jù)是否需要用戶個(gè)人授權(quán)？其他主體獲取數(shù)據(jù)是否需要數(shù)據(jù)平臺(tái)和用戶個(gè)人的雙重授權(quán)？毋庸置疑，個(gè)人數(shù)據(jù)隱私權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒杀Ｗo(hù)，但如何界定個(gè)人數(shù)據(jù)的范圍、如何設(shè)計(jì)保護(hù)機(jī)制尚無(wú)定論。

以智能動(dòng)態(tài)防控平臺(tái)為例。智能動(dòng)態(tài)監(jiān)控不僅支持智能檢索與智能研判，還能夠?qū)崿F(xiàn)跨域、跨平臺(tái)傳遞結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。視頻監(jiān)控共享互聯(lián)平臺(tái)把傳統(tǒng)安防技術(shù)、視頻智能分析、多媒體通信等技術(shù)融合在一起。這種數(shù)字化、智能化的視頻網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控發(fā)展為政府加強(qiáng)管理提供了極大的便利。比如，人臉大數(shù)據(jù)平臺(tái)和車輛大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)共享于警務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，滿足公安部門、政法部門和應(yīng)急管理部門日常管理工作的需要。目前我國(guó)在智能監(jiān)控技術(shù)層面出臺(tái)了《公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)信息安全技術(shù)要求》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但關(guān)于視頻圖像信息庫(kù)的數(shù)據(jù)交換與共享、清洗與保密并無(wú)法律規(guī)范。智能技術(shù)蓬勃發(fā)展，伴隨著智慧城市的建設(shè)投入使用，但配套的個(gè)人信息保護(hù)立法沒(méi)有跟上，不利于居民數(shù)字權(quán)利的保障。缺乏法律規(guī)制的大數(shù)據(jù)，隨時(shí)可能從“阿拉丁神燈”變成“潘多拉魔盒”，危及公民個(gè)人數(shù)據(jù)隱私。

三、法律應(yīng)對(duì)

黨的十九大報(bào)告明確指出要“提高社會(huì)治理法治化水平”。法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托，是社會(huì)治理的基礎(chǔ)性保障。促進(jìn)社區(qū)自治理念的更新，明確價(jià)值取向，完善相關(guān)立法，滿足智慧城市居民自治發(fā)展中的實(shí)踐需要，是基層自治法治化的具體要求。

（一）價(jià)值取向

1. 以“維權(quán)”為導(dǎo)向，尊重與保障人權(quán)

21世紀(jì)以來(lái)，由于社會(huì)沖突增加，群體性事件頻發(fā)，基層政府的首要任務(wù)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。公共社會(huì)的異質(zhì)性和多元化特征決定了社會(huì)矛盾的多發(fā)，而基層民主是社會(huì)矛盾的泄洪道。當(dāng)社會(huì)組織的行政化和去自治化消解了自治組織的中介功能時(shí)，這一泄洪道被關(guān)閉，對(duì)民眾正當(dāng)?shù)臋?quán)利訴求的忽視與壓制可能導(dǎo)致矛盾積累后更易爆發(fā)。社會(huì)治理的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是使人民群眾的合法權(quán)益得到最大限度的維護(hù)，使人人都享受和諧狀態(tài)。社會(huì)和諧與社會(huì)穩(wěn)定是一種正相關(guān)關(guān)系。社會(huì)矛盾從表面上看是利益沖突，但實(shí)質(zhì)在于民眾的基本權(quán)利沒(méi)有得到尊重和保障。消解矛盾的最佳途徑是開(kāi)放基層民主的通道，有效利用互聯(lián)網(wǎng)了解社情民意，及時(shí)把握民眾的訴求，以人民群眾為中心，以“維權(quán)”為導(dǎo)向，尊重居民的表達(dá)權(quán)與自治權(quán)，舒緩基層群眾的焦慮與對(duì)抗情緒，通過(guò)“維權(quán)”達(dá)致“維穩(wěn)”的目的。

尊重和保障人權(quán)是法治社會(huì)的價(jià)值取向和最高標(biāo)準(zhǔn)。一種法律秩序之為合法的程度，取決于它在多大程度上能兼顧公民的私人自主和公共自主。①網(wǎng)格化管理的推進(jìn)不能也不應(yīng)當(dāng)阻礙居民自治的發(fā)展。首先，社區(qū)治理應(yīng)以民生維權(quán)為價(jià)值取向。公共服務(wù)的滿意度首先取決于民眾的獲得感和幸福感。矛盾的產(chǎn)生主要是人與人之間關(guān)系的不和諧導(dǎo)致的沖突?！熬S權(quán)”的目的是通過(guò)民生保障創(chuàng)造和諧的人居環(huán)境，讓人“不上火”;“維穩(wěn)”的目的是“滅火”，強(qiáng)調(diào)把社會(huì)矛盾控制在一定范圍內(nèi)。其次，社區(qū)治理要從“治民之術(shù)”走向“治權(quán)之術(shù)”，推進(jìn)社區(qū)居委會(huì)的去行政化，保障居民自治的發(fā)展空間。再次，智慧城市有必要構(gòu)建新的人權(quán)保護(hù)機(jī)制。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和智慧社會(huì)的深入發(fā)展，人權(quán)形態(tài)開(kāi)啟了以“數(shù)字人權(quán)”為代表的第四代人權(quán)。社會(huì)治理需要確立全新的人權(quán)觀，為“數(shù)字人權(quán)”提供有效的法治化保障。②

2. 以“善治”為導(dǎo)向，引領(lǐng)科技向善

智慧治理應(yīng)追求“善治”，力求避免價(jià)值取向的異化。善治是一種理念，也是一種價(jià)值追求。善治所要達(dá)到的目的在于激發(fā)人的善念。“真正無(wú)愧為一‘城邦者，必須以促進(jìn)善德為目的?！雹墼诠诺渌枷爰铱磥?lái)，以德性為基礎(chǔ)的生活才是幸福的生活，才是法的終極目的。美德的特性在于團(tuán)結(jié)人們的心靈，使他們?yōu)榱俗陨淼睦媛?lián)合起來(lái)。盧梭一針見(jiàn)血地指出，“無(wú)論哪個(gè)國(guó)家的人民都有一種離心力……使他們不斷地互相發(fā)生影響，都想犧牲鄰人來(lái)擴(kuò)大自己，因而弱者不久就有被吞滅的危險(xiǎn)，而且，除非大家都處于某種平衡狀態(tài)，使壓力處處都差不多相等，否則，誰(shuí)也保不住自己”。④立法者作為教育者，應(yīng)以正義（美德）為基礎(chǔ)制定法律，通過(guò)法律追求善、恢復(fù)善，塑造好的社會(huì)。“法律的真正目的是誘導(dǎo)那些受法律支配的人求得他們自己的德行”，社會(huì)共同體必須以善為目標(biāo)。⑤

國(guó)務(wù)院副總理劉鶴在2019年8月26日的智博會(huì)上指出，“智能技術(shù)發(fā)展要以人民為中心，展現(xiàn)科技向善的力量，更好滿足人類需要，努力提高人類福祉，要提高人類駕馭人工智能的能力，防范技術(shù)失控引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)”?？萍际鞘侄危蛏剖沁x擇。信息社會(huì)的科技進(jìn)步是把雙刃劍，對(duì)智能技術(shù)的運(yùn)用若不能以法律加以規(guī)制和防范風(fēng)險(xiǎn)，極易滑向惡的深淵。目前我國(guó)科技倫理界限和法律規(guī)制都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于科技發(fā)展。公眾在享受科技發(fā)展帶來(lái)的福利同時(shí)，也明顯體察到科技的負(fù)外部性。智慧城市建設(shè)進(jìn)程中智能技術(shù)被廣泛運(yùn)用，立法應(yīng)當(dāng)緊隨其后，倡導(dǎo)人類善用科技，引導(dǎo)技術(shù)和產(chǎn)品放大人性之善，通過(guò)科技服務(wù)人民美好生活。

（二）立法完善

1. 權(quán)利保障精細(xì)化

一部法律的規(guī)定有很多，但公眾最關(guān)注的往往就幾條。立法如果針對(duì)公眾關(guān)注的“關(guān)鍵幾條”精細(xì)設(shè)計(jì)具有可操作性的條款，就可以解決大部分問(wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)立法工作也在強(qiáng)調(diào)從粗放型立法向精細(xì)化立法轉(zhuǎn)變。居民自治立法尤其應(yīng)以“立足實(shí)用、確保管用”為基本要求，以解決問(wèn)題、保障居民自治權(quán)為基本出發(fā)點(diǎn)，精細(xì)設(shè)計(jì)切實(shí)可行的制度，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。

其一，統(tǒng)一“居民”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，在“本居住地區(qū)有選舉權(quán)的居民”可列入居民名單。城市人口大量流動(dòng)必然導(dǎo)致人戶分離的現(xiàn)象，具體有兩種：一種是戶口在本社區(qū)，但是人不在本社區(qū);另一種是人居住在本社區(qū)，但戶口不在本社區(qū)。結(jié)合憲法、居民委員會(huì)組織法和戶口登記條例的精神，實(shí)際居住情況是確定一個(gè)公民是否為某一社區(qū)居民的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也是是否享有基層群眾自治組織選舉權(quán)和被選舉權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，而不是當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)登記在冊(cè)的戶籍。我國(guó)關(guān)于居民身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的法律文件位階較低，各地的實(shí)施細(xì)則內(nèi)容又有一定差異，因而實(shí)踐中居民身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一。這一問(wèn)題伴隨著智慧城市的建設(shè)有望得到解決。各地立法機(jī)關(guān)可以對(duì)居住期限做出統(tǒng)一規(guī)定，比如規(guī)定在戶籍所在地具有選民資格的公民，在本居住地區(qū)居住滿一年以上即可列入居民名單。智慧城市要求數(shù)據(jù)共享，大數(shù)據(jù)時(shí)代人戶分離的公民是否在原戶籍所在地具有選民資格，是否在現(xiàn)居住地居住滿一定期限，智能管理系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)統(tǒng)計(jì)和計(jì)算，符合條件者可以自動(dòng)納入居民名單，無(wú)須依申請(qǐng)而認(rèn)定，有效避免了居民身份認(rèn)定的真空地帶。

其二，完善居民自治的民主參與機(jī)制。現(xiàn)行法律法規(guī)僅比照我國(guó)選舉法對(duì)基層自治組織的民主選舉做出了較為全面的規(guī)定，但就社區(qū)公共事務(wù)的范圍、居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)如何行使民主參與權(quán)等并無(wú)明確規(guī)定。民主參與機(jī)制的缺失導(dǎo)致居民對(duì)于應(yīng)當(dāng)參與決策、管理、監(jiān)督的社區(qū)公共事務(wù)無(wú)能為力。智慧城市背景下，居民行使自治權(quán)應(yīng)當(dāng)以直接參與為主。以居民委員會(huì)選舉為例。依據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生;根據(jù)居民意見(jiàn)，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。傳統(tǒng)模式下，為降低自治成本，社區(qū)傾向于采用戶代表投票或居民小組選舉代表投票的方式做出民主決策。對(duì)于戶代表投票，可能“一人一票”與“一戶一票”的差異會(huì)導(dǎo)致“票”“值”不相當(dāng);對(duì)于居民小組選舉代表投票，真正的風(fēng)險(xiǎn)在于代表的有效性大大降低，背離了直接民主的初衷。智慧城市的智能投票系統(tǒng)足以支撐居民直接參與民主決策，并確?！耙蝗艘黄薄焙汀耙黄币恢怠?，無(wú)須再通過(guò)間接民主的參與方式?，F(xiàn)在我國(guó)部分省市已經(jīng)在基層自治組織選舉中推廣直選方式，既保障了民主的有效性，又降低了賄選的風(fēng)險(xiǎn)。

其三，澄清社區(qū)自治法律法規(guī)的適用范圍。居民自治與業(yè)主自治的交叉與融合要求澄清法律法規(guī)的適用范圍。首先應(yīng)當(dāng)澄清居民自治與業(yè)主自治的區(qū)別，明確二者的法律依據(jù)、權(quán)利基礎(chǔ)以及計(jì)票方式的差異。在業(yè)主委員會(huì)代行居民委員會(huì)職責(zé)或者院落委員會(huì)代行業(yè)主委員會(huì)職責(zé)時(shí)，能夠明確應(yīng)當(dāng)適用的法律法規(guī)。其次應(yīng)當(dāng)明確基于公民權(quán)的社區(qū)公共事務(wù)和基于物權(quán)的小區(qū)公共事務(wù)的具體范圍和劃分標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行立法對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)的范圍并無(wú)明確界定，鑒于社區(qū)與居民小區(qū)在物理空間上有重合的部分，實(shí)踐中自治主體也極易混淆社區(qū)公共事務(wù)與小區(qū)公共事務(wù)的界限，很難判斷如何適用法律法規(guī)。再次應(yīng)當(dāng)通過(guò)地方立法規(guī)范社區(qū)自治，理順社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司的關(guān)系。智慧社區(qū)資源配置帶來(lái)的高利益相關(guān)性使“居民”身份認(rèn)同增強(qiáng)，居民自治發(fā)展勢(shì)頭良好。但居民自治的智能化程度有待提高，亟待利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代科技手段為社區(qū)賦能，增強(qiáng)社區(qū)居民自治的功能，讓社區(qū)回歸社區(qū)自治的本位。

2. 協(xié)商自治制度化

社區(qū)居民共識(shí)的達(dá)成建立在投票民主和協(xié)商民主融合的基礎(chǔ)上。在一個(gè)多元化和異質(zhì)化的社區(qū)中，每一個(gè)居民的訴求都應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?。平等的?duì)話、各方利益的兼顧與平衡更有助于維護(hù)社區(qū)鄰里的和諧氛圍。在社區(qū)共同體內(nèi)部，任何單純以投票、表決、命令為工具的強(qiáng)制性的自治方式都可能傷及少數(shù)群體的利益和情感。居民自治的良性運(yùn)轉(zhuǎn)有賴于科學(xué)的共識(shí)達(dá)成機(jī)制。社區(qū)協(xié)商議事機(jī)制能夠通過(guò)商談發(fā)現(xiàn)或制造利益重疊，有效促成社區(qū)居民利益共識(shí)的達(dá)成。哈貝馬斯對(duì)在多元主義條件下如何通過(guò)商談達(dá)成共識(shí)展開(kāi)了詳細(xì)的討論。在他看來(lái)，“商談”的目的是對(duì)于“什么可以被通約化”達(dá)成一種共識(shí)。在這種構(gòu)建中，個(gè)人的需要和訴求以及興趣不必也不能被排除出去。程序性的制度規(guī)定是協(xié)商民主得以實(shí)現(xiàn)的重要保障，有必要將協(xié)商自治納入“硬治理”，通過(guò)地方立法予以規(guī)制。

地方立法應(yīng)當(dāng)面向智慧城市的協(xié)商自治實(shí)踐，通過(guò)案例自下而上地推動(dòng)協(xié)商議事制度的完善與演進(jìn)。通過(guò)立法規(guī)范協(xié)商主體和協(xié)商程序，用合理的制度設(shè)計(jì)指引協(xié)商行為，保障協(xié)商結(jié)果的合法性。社區(qū)協(xié)商除了坐下來(lái)面對(duì)面議事，還可以借助視頻會(huì)議平臺(tái)開(kāi)展線上議事。社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨委、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司代表和居民可以參加視頻協(xié)商會(huì)議，不僅不受地域限制，而且效率很高?！胺赏瑫r(shí)一身兼二任：即是知識(shí)系統(tǒng)，又是行動(dòng)系統(tǒng)。它既可以理解為一種表達(dá)規(guī)范的語(yǔ)句和解釋規(guī)范的文本，也可以理解為一種建制，也就是說(shuō)理解為諸行動(dòng)規(guī)則的復(fù)合體?！薄胺捎捎谄漭^高的合理性程度而區(qū)別于自然長(zhǎng)成的建制秩序?！雹賲f(xié)商自治制度化是居民自治法治化的重要內(nèi)容。法治框架下展開(kāi)的基層協(xié)商自治，不僅能有效破解居民利益分化與共識(shí)困境，還能有效降低空間分異的風(fēng)險(xiǎn)。

3. 監(jiān)督機(jī)制具體化

完善對(duì)基層自治組織的監(jiān)督機(jī)制是保障居民自治權(quán)的題中應(yīng)有之義。正如洛克所言，人民一旦將手中的權(quán)利交出去，獲得權(quán)利的主體如果不受制約便極有可能異化為人民的對(duì)立面，進(jìn)而侵犯人民的權(quán)利。無(wú)論是政府組織還是基層群眾自治組織，其成員首先是人而不是神?！叭藗儾扇⌒袆?dòng)時(shí)主要是自利的、利己主義的和工具性的;他們根據(jù)自己的個(gè)人福利（或者是他們臨時(shí)性家庭的福利）所得來(lái)決定采取怎樣的行動(dòng)。”②理性選擇理論假定所有人都是自私自利的“小人”，一旦不受約束就會(huì)最大限度實(shí)現(xiàn)自己的利益，甚至損害他人或社會(huì)利益也在所不惜。

智慧城市市場(chǎng)的巨大體量和潛力吸引了眾多企業(yè)的參與。在智慧社區(qū)商圈中，參與方除政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織以外，還有許多關(guān)聯(lián)企事業(yè)單位。社區(qū)居委會(huì)可以購(gòu)買公共服務(wù)，也可以興辦有關(guān)的服務(wù)事業(yè)。智慧城市建設(shè)給居民帶來(lái)“好處”（利益相關(guān)性）的同時(shí)，也為居民委員會(huì)制造了權(quán)力尋租和腐敗的空間?，F(xiàn)行法律關(guān)于居民自治組織的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督都還停留在原則性條款上，不具有可操作性。以回避制度為例。目前僅有部分地方性法規(guī)規(guī)定居民委員會(huì)成員之間實(shí)行回避制度。比如，《湖北省社區(qū)居民委員會(huì)選舉辦法》規(guī)定，居民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員;③《成都市社區(qū)居民委員會(huì)直接選舉規(guī)程》規(guī)定，按照回避原則，社區(qū)居民選舉委員會(huì)成員本人的直系親屬被提名為正式候選人并決定參加選舉的，其職務(wù)自行終止。④但對(duì)居民委員會(huì)成員近親屬涉足社區(qū)服務(wù)事業(yè)或在關(guān)聯(lián)企業(yè)工作時(shí)是否需要回避并未有法律規(guī)制。由于掌握信息和資源的不平衡和不對(duì)稱，這種基于親屬關(guān)系形成的利益鏈和利益輸送現(xiàn)象極易滋生。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，家庭成員中一方系居民委員會(huì)成員或社區(qū)專干，利用工作便利為在關(guān)聯(lián)企業(yè)工作的家庭成員牽線搭橋，實(shí)現(xiàn)隱性利益輸送的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。

2016年10月通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶不得違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)，要求阻隔領(lǐng)導(dǎo)干部與從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)的家庭成員間形成隱性利益輸送鏈。盡管在過(guò)去的基層自治實(shí)踐中，我國(guó)通過(guò)“一肩挑”與“兩票制”的改革嘗試將基層群眾自治組織中從事管理的人員納入黨內(nèi)監(jiān)督的范疇，但在實(shí)踐中，對(duì)村和社區(qū)一級(jí)中的非黨員干部仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。2018年3月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》首次將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監(jiān)察范圍，為解決這一問(wèn)題打下了基礎(chǔ)。但是，監(jiān)察法僅規(guī)定“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象，關(guān)于“監(jiān)察主體”“監(jiān)察內(nèi)容”“監(jiān)察程序”和“監(jiān)察方式”等問(wèn)題仍有待細(xì)化與完善。因此有必要通過(guò)立法規(guī)制居民委員會(huì)成員和社區(qū)工作者近親屬的關(guān)聯(lián)營(yíng)利行為。首先，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確居民委員會(huì)在自治事務(wù)范圍內(nèi)的權(quán)、責(zé)、利和居民的監(jiān)督權(quán)，確保居民委員會(huì)對(duì)居民負(fù)責(zé);其次，根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研判與智慧社區(qū)建設(shè)高關(guān)聯(lián)的行業(yè)，明確應(yīng)當(dāng)回避的親屬關(guān)系及利益沖突事項(xiàng)，避免隱性利益鏈的形成;再次，加大對(duì)基層群眾性自治組織中從事管理的人員的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)力度，使居民委員會(huì)真正成為服務(wù)社區(qū)居民的基層自治組織。

結(jié)語(yǔ)

九尺之臺(tái)，起于壘土?；鶎幼灾稳羰冀K深陷“內(nèi)卷化”困境，必不利于國(guó)家建設(shè)發(fā)展?！皬?qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”模式和“共建共治共享”格局是智慧社會(huì)治理的發(fā)展主流。“當(dāng)代基層社會(huì)秩序的重構(gòu)，一方面要建立在傳統(tǒng)社會(huì)秩序規(guī)則與現(xiàn)代社會(huì)秩序規(guī)范的貫通基礎(chǔ)上，另一方面要把秩序原則確立在法治框架下的社會(huì)自治基礎(chǔ)上?！雹俜ㄖ问腔鶎幼灾蔚倪吔绾捅Ｕ?。無(wú)論是居民自治的推進(jìn)與下沉，還是協(xié)商自治的確認(rèn)與展開(kāi)，都必須在法律的框架下進(jìn)行。智慧城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)奉以人為本的“智慧治理”為圭臬，“智慧治理”的縱深發(fā)展亦應(yīng)以基層群眾的“智慧自治”為基石。關(guān)于社區(qū)自治的立法應(yīng)當(dāng)深刻把握信息社會(huì)的時(shí)代境遇和社會(huì)治理理念的轉(zhuǎn)向，審慎平衡政府網(wǎng)格化管理權(quán)和社區(qū)居民自治權(quán)的關(guān)系，重新塑造基層政府、基層群眾自治組織與居民之間的關(guān)系，為基層自治的良性運(yùn)行提供有效法律支撐。