新功能主義視角下的東盟海洋合作與治理

張安琪

摘要：東南亞地區(qū)幾乎被海洋包圍，向海而生、依海而存是許多東南亞國家的文化。海洋一直是東盟十分重視的領(lǐng)域，海洋合作與治理是東盟一直以來努力推進(jìn)的領(lǐng)域，同時也面臨著重重矛盾和挑戰(zhàn)。新功能主義為東盟的海洋合作與治理提供了一個解釋框架，并且為其一體化的推進(jìn)提供了動力和方向。

關(guān)鍵詞：東盟;海洋合作;新功能主義;外溢效應(yīng)

從新加坡、印度尼西亞、馬來西亞三國共管馬六甲海峽到東盟海事論壇建立，從打擊海盜到防治海洋污染，從傳統(tǒng)安全到非傳統(tǒng)安全，海洋安全合作始終是東盟的一個重要議題。2012年，東盟海事論壇擴(kuò)大會議的召開，使其成為又一個以東盟為中心的國際多邊合作機(jī)制。

目前，國內(nèi)對于東盟海洋合作的研究較少，且多集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。如王勤從東南亞海洋經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀出發(fā)，詳細(xì)介紹了印尼、馬來西亞、泰國等國家的海洋運(yùn)輸、海洋油氣業(yè)、船舶工業(yè)等發(fā)展?fàn)顩r，并提出了中國與東盟海洋經(jīng)濟(jì)合作對策（王勤，2016）。對于中國與東盟海洋合作的較多，比如蔡鵬鴻重點關(guān)注了中國—東盟海洋合作的歷史進(jìn)程與現(xiàn)狀，并對中國—東盟海洋合作的特征、動力等進(jìn)行了較為深入的分析（蔡鵬鴻，2015）。在海洋經(jīng)濟(jì)合作方面，余珍艷從現(xiàn)狀、機(jī)遇和挑戰(zhàn)及建議等方面，初次對中國—東盟海洋經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)行了多方面研究（余珍艷，2016）。趙嵐將目光聚焦在東南亞漁業(yè)糾紛上，從安全化的角度挖掘漁業(yè)紛爭的實質(zhì)（趙嵐，2019）。

隨著東盟共同體發(fā)展日漸成熟，越來越多的學(xué)者用新功能主義來解釋東盟的一體化進(jìn)程。本文將梳理東盟海洋合作的歷史與現(xiàn)狀，并且嘗試從新功能主義的視角，分析東盟海洋合作治理的動因，以期為其日后的發(fā)展提供方向。

一、新功能主義與外溢理論

新功能主義是二十世紀(jì)中期為了解釋歐洲一體化而出現(xiàn)的理論，是在功能主義批判和繼承的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的?！巴庖纭笔枪δ苤髁x和新功能主義的核心概念。新功能主義的代表人物有厄恩斯特·哈斯（Ernst B.Haas）、利昂·林德伯格（Leon N.Lindberg）等。哈斯將“外溢”同機(jī)構(gòu)的發(fā)展及權(quán)力的擴(kuò)展性轉(zhuǎn)移聯(lián)系在一起。外溢過程的最終受益者是超國家機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在一些逐漸政治化的問題上不斷擴(kuò)展的其力量和權(quán)限（房樂憲，2009）。

新功能主義強(qiáng)調(diào)，“外溢”是一個能動或自覺的過程，起初這種外溢只產(chǎn)生在功能性領(lǐng)域內(nèi)，但隨著統(tǒng)合進(jìn)程的不斷加快，也將改變或影響有政治內(nèi)涵的部門。核心機(jī)構(gòu)的權(quán)力在外溢的發(fā)展下也相應(yīng)隨之增加，成員國的政治敏感領(lǐng)域?qū)⒅饾u被統(tǒng)合侵占，進(jìn)而影響民族國家的核心利益。因此，一個新生的政治共同體逐漸從雛形走向成熟。

將不同領(lǐng)域與不同類型的問題聯(lián)系在一起，一個問題的處理與解決必須依賴另一個問題的改善，這種“刻意聯(lián)系”由政治人物和利益集團(tuán)出于政治或意識形態(tài)上的考量而穩(wěn)步推進(jìn)的。所以，新功能主義外溢理論認(rèn)為充分要發(fā)揮政府的主動角色。成員國只有從共同利益出發(fā)行事，促使他們建立共同的認(rèn)同，各國才可能順利完成統(tǒng)合（苗麗，2011）。

二、東盟海洋合作與治理中的外溢理論

功能主義將外溢理論分為三種：功能性外溢、政治性外溢和地理性外溢。

（一）功能性外溢

林德伯格將功能性外溢定義為“指這樣一種狀態(tài)，在其中最初的目標(biāo)只有通過采取進(jìn)一步的行動才能實現(xiàn)，從而創(chuàng)造了一種新的條件和對更多行動的需要”（Leon N.Lindberg，1963）。哈斯認(rèn)為，“一體化在一個經(jīng)濟(jì)部門的建立和深化將對相關(guān)部門帶來一體化的壓力......通過這種壓力，一體化將從一個部門傳遞到其他部門，形成外溢。但是，并不是所有的部門都具有同樣的擴(kuò)展和外溢潛力。那些功能性的、低級政治的、與人民生活密切相關(guān)的領(lǐng)域才具有一體化外溢的潛能?！保◤堟?zhèn)江，2009）

因此，在新功能主義看來，實現(xiàn)功能性外溢要先從低級政治（即經(jīng)濟(jì)、科技等）入手。東盟國家有著漫長的海岸線，遼闊的海域和豐富的海洋資源，給海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了得天獨(dú)厚的條件。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織 （FAO）的統(tǒng)計，2000—2013年東盟十國的漁業(yè)產(chǎn)量從1703.3萬噸升至4059.9萬噸。其中，東盟五國（印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國）的漁業(yè)產(chǎn)量從1332.5萬噸升至2890.7萬噸（FAO，2014）。在海洋運(yùn)輸方面，2014年國際客運(yùn)量達(dá)到377.24萬人次，國際海洋貨物吞吐量達(dá)到2126.04百萬噸，國際港口數(shù)量在2012年達(dá)到588個（ASEAN，2018）。為了改善海洋作業(yè)條件，讓東盟各國更好的依托海洋促進(jìn)發(fā)展，2003年巴厘峰會上，東盟通過《巴厘第二宣言》，提出了在2020年之前建立東盟共同體的目標(biāo)，并在2007年第十二屆東盟峰會上制定了《東盟經(jīng)濟(jì)共同體藍(lán)圖》，要把東盟建設(shè)成為一個商品、服務(wù)、投資、技術(shù)工人和資本自由流動的地區(qū)。東盟的一體化已從開發(fā)水電能源的領(lǐng)域外溢到其他相關(guān)的領(lǐng)域部門。

可見，經(jīng)濟(jì)是東盟各國開展海洋合作的基礎(chǔ)和驅(qū)動力。這種從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域著手，在關(guān)鍵性的功能領(lǐng)域合作，促進(jìn)各成員國合作的意向從某一個領(lǐng)域的合作拓展到相關(guān)領(lǐng)域并展開更深入的合作，符合新功能主義外溢理論的思想。

（二）政治性外溢

政治與經(jīng)濟(jì)總是相互滲透、相輔相成的。政治性外溢指在共同體的新制度條件下，共同利益觀念的形成和擴(kuò)展、國家精英的利益和期望趨同。根據(jù)新功能主義理淪，國家間在經(jīng)濟(jì)、科技等領(lǐng)域的合作中，要實現(xiàn)該領(lǐng)域的合作，則需要各國在高級政治領(lǐng)域中發(fā)展超國家層次的一體化，進(jìn)而建立起政治共同體，并最終形成超國家機(jī)構(gòu)。斯坦利·霍夫曼認(rèn)為，功能性溢出確實會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和福利等低層次上的政治合作（Stanley Hoffmann，1966）。

東盟有著其獨(dú)特的“東盟方式”：對非正式和松散安排的偏愛、依賴于個人關(guān)系而非機(jī)制，強(qiáng)調(diào)成員國主權(quán)平等，不干涉他國內(nèi)政，避免明顯領(lǐng)導(dǎo)，決策中的協(xié)商一致等（魯?shù)婪颉.塞韋里諾，2012，第33～34頁）。由于東南亞國家對于主權(quán)的尤其重視以及導(dǎo)致的拒絕“主權(quán)讓渡”，讓東盟政治一體化始終進(jìn)程緩慢。但是，隨著旅游、環(huán)境、海洋等領(lǐng)域跨界問題出現(xiàn)，“不干涉”原則受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對和解決問題，東盟各國加強(qiáng)了合作，并取得了新突破。在1992年召開的東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，各國號召東盟在其他情況之中，“通過運(yùn)用在東盟和對話伙伴之間的東盟部長擴(kuò)大會議，加強(qiáng)在政治和安全事務(wù)中的外部對話”（魯?shù)婪颉.塞韋里諾，2012，第159頁）。2003年10月7日，東盟成員國在印度尼西亞巴厘島召開了第九次首腦會議。與會成員國簽署了《巴厘第二協(xié)議宣言》，其中包括安全、經(jīng)濟(jì)、社會與文化共同體三個部分，文件強(qiáng)調(diào)了各國將在環(huán)境保護(hù)、人口增長、弱勢群體的生活水準(zhǔn)以及災(zāi)難管理等社會各方而加強(qiáng)合作。盡管困難重重，東盟的一體化還無法與歐盟相比，但是在經(jīng)濟(jì)合作的“推動”下，東盟在努力向政治合作的方向邁進(jìn)。

（三）地理性外溢

所謂地理性外溢，是指共同體對非成員國的沖擊，不僅僅是通過改變現(xiàn)存的貿(mào)易模式，而且當(dāng)被排除在外的國家感覺到共同體這個經(jīng)濟(jì)巨人對他們的直接影響時，他們將越來越傾向于加入這個共同體。

在美國的東南亞戰(zhàn)略中，加強(qiáng)與東南亞國家的海事安全合作一直占據(jù)著非常重要的位置。2004年，美國曾向東南亞國家提出“地區(qū)海事安全合作倡議”，但因為印尼和馬來西亞兩國的疑慮和擔(dān)心而擱淺。2007年10月，美國發(fā)布了新的海洋戰(zhàn)略《21世紀(jì)海權(quán)合作戰(zhàn)略》，明確指出了西太平洋是美國海洋力量重點關(guān)注兩個區(qū)域之一。在美國看來，海事安全合作不僅是鞏固美國與地區(qū)國家和組織關(guān)系的重要合作領(lǐng)域，更能借此來塑造海洋行為規(guī)范，建立機(jī)制化的合作框架 （如東盟海事論壇擴(kuò)大會議），影響甚至遏制中國（周玉淵，2014）。

中國與東盟國家自1991年建立對話關(guān)系以來，經(jīng)過二十多年在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的合作，已成為區(qū)域睦鄰友好合作的典范。目前，中國與東盟在海洋經(jīng)濟(jì)、科技、海上互聯(lián)互通、海洋環(huán)保、海洋人文、防震減災(zāi)等領(lǐng)域開展了全方位、多層次的合作。在中國東盟（10+1）框架下，包括國家發(fā)改委和國家海洋局聯(lián)合發(fā)布的《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》、中國國家海洋局所發(fā)布的《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃（2016-2020 年）》等等，海洋經(jīng)濟(jì)合作是其中的支柱項目。2004年11月27日，《中國—東盟交通合作備忘錄》順利簽署，該備忘錄繪制了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通便利化、航空、海運(yùn)、海事、能力資源建設(shè)開發(fā)和信息交流領(lǐng)域的合作藍(lán)圖，還明確了雙方在交通領(lǐng)域進(jìn)行合作的中長期目標(biāo)。中國與東盟還建立了海洋合作論壇、泛北部灣經(jīng)濟(jì)論壇等，為雙方的合作提供制度保障。

三、新功能主義對東盟海洋合作與治理的啟示

新功能主義理論強(qiáng)調(diào)的不是特定的結(jié)果，而是統(tǒng)合的過程。同樣，東盟海洋合作也要注重合作進(jìn)程中各要素的有機(jī)統(tǒng)合，只有把推動海洋合作的各要素真正有機(jī)統(tǒng)合起來，才會達(dá)到理想的效果，獲得預(yù)期的收益（苗麗，2011）。所以，在開發(fā)水電能源合作的過程中，要將各國的政治合作與經(jīng)濟(jì)合作相統(tǒng)合，將港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)改良相結(jié)合;將海洋資源開發(fā)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)相統(tǒng)合;將當(dāng)?shù)卣呢斦Y金與引進(jìn)外資相統(tǒng)合;將各國利益分歧與協(xié)調(diào)機(jī)制相統(tǒng)合;將相關(guān)的立法、政策與開發(fā)海洋能源的整體目標(biāo)相統(tǒng)合。各種有機(jī)要素在統(tǒng)合的進(jìn)程中要循序漸進(jìn)、有條不紊，只有這樣海洋合作的目標(biāo)才會順利地實現(xiàn)。

新功能主義外溢理論認(rèn)為實現(xiàn)外溢和政治統(tǒng)合的關(guān)鍵在于政府要發(fā)揮其主動作用。所以在東盟的海洋合作與治理的過程中也要重視和充分發(fā)揮政府的作用。東盟各國政府應(yīng)制定海洋合作與治理規(guī)劃，統(tǒng)籌國內(nèi)與國際需求，站在全局和戰(zhàn)略的高度，有序推進(jìn)合作。依托現(xiàn)有的合作機(jī)制，如東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會、東盟海事論壇等，開展多邊合作與交流，以促進(jìn)共同治理。政府要強(qiáng)化服務(wù)意識和提高服務(wù)水平，在政策引導(dǎo)、資金扶持、市場開發(fā)等方面形成完善的服務(wù)體系。

域外大國的支持也是促進(jìn)東盟海洋合作的重要力量。海洋是中國與東盟關(guān)系發(fā)展的一個重要紐帶，中國一直比較注重與東盟國家開展海洋合作，在“21世紀(jì)海上絲網(wǎng)之路”戰(zhàn)略不斷推進(jìn)的背景下，雙方要抓住中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)“升級版”的機(jī)遇，積極爭取亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金以及中國—東盟海上合作基金的資金支持，促進(jìn)雙方合作的深入廣泛發(fā)展，逐漸走向互利共贏，成為促進(jìn)中國與東盟合作的新引擎。

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