建設(shè)領(lǐng)域電子文件全生命周期管理探索

施偉華

摘 要：建設(shè)領(lǐng)域電子文件全生命周期管理，從前期的材料歸集管理，到中期的辦理流轉(zhuǎn)管理，以及后期的電子文件歸檔管理，三者之間緊密聯(lián)系、相輔相成。經(jīng)大量調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于三者之間步調(diào)不一致，導(dǎo)致電子文件全生命周期并不完善，特別是辦理流轉(zhuǎn)中的數(shù)據(jù)沒(méi)有按標(biāo)準(zhǔn)固化和封裝，以及后期的電子文件歸檔環(huán)節(jié)處于嚴(yán)重缺失的狀況。通過(guò)引入規(guī)范和加強(qiáng)制度建設(shè)，利用信息化技術(shù)，從而確保電子文件全生命周期的真實(shí)、完整、可用和安全。

關(guān)鍵詞：建設(shè)領(lǐng)域;電子文件;全生命周期;電子檔案管理

一、建設(shè)領(lǐng)域電子文件分析

1.建設(shè)領(lǐng)域電子文件發(fā)展背景

隨著國(guó)務(wù)院第716號(hào)令《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》的發(fā)布，各地都為加快建設(shè)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)做著大量的工作，“最多跑一次”、“不見(jiàn)面審批”、“一網(wǎng)通辦”等工作重心進(jìn)入人們的視野，相對(duì)于過(guò)去辦事審批環(huán)節(jié)多、程序繁瑣、邏輯關(guān)系混亂等問(wèn)題有了非常大的改善和進(jìn)步。隨即呼之欲出的電子文件全生命周期管理，由此而來(lái)?，F(xiàn)有的工作模式已打破傳統(tǒng)紙質(zhì)文件的運(yùn)轉(zhuǎn)流程，一切通過(guò)指定辦事大廳的網(wǎng)頁(yè)入口提交材料，到后臺(tái)審批，最終完成并答復(fù)，在建設(shè)領(lǐng)域體現(xiàn)的尤為明顯，大幅度減少了工作周期和人力投入。

2.建設(shè)領(lǐng)域電子文件特征

由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭制定的《建設(shè)電子文件與電子檔案管理規(guī)范》已于2017年發(fā)布并實(shí)施，將在城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)及其管理活動(dòng)中形成的，可依靠計(jì)算機(jī)等數(shù)字設(shè)備閱讀、處理，并可在通信網(wǎng)絡(luò)上傳送的數(shù)字格式的信息記錄，出臺(tái)了非常完整的管理規(guī)范。建設(shè)領(lǐng)域電子文件的全生命周期包括電子文件的形成、電子文件歸檔、電子檔案移交和接收、電子檔案保管以及電子檔案利用。

3.建設(shè)領(lǐng)域電子文件研究的目的

建設(shè)領(lǐng)域包含住房和城鄉(xiāng)建設(shè)各行業(yè)和專業(yè)管理部門（例如城市建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)、燃?xì)獾龋?，各業(yè)務(wù)流程獨(dú)立且復(fù)雜，故需要專門建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保障建設(shè)領(lǐng)域電子文件全生命周期的流轉(zhuǎn)。本篇主要針對(duì)建設(shè)領(lǐng)域電子文件全生命周期進(jìn)行分析，從多角度剖析管理模式，引入上海市建設(shè)領(lǐng)域“一網(wǎng)通辦”的工作流程，探索電子文件歸檔制度建設(shè)和技術(shù)路徑方法，提升檔案工作為政府行政管理服務(wù)效能。

二、建設(shè)領(lǐng)域電子文件所面臨的問(wèn)題

1.制度保障不到位

建設(shè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)繁多，各類事項(xiàng)各自擁有其獨(dú)特的辦理方法。由于種類多，繼而導(dǎo)致很難用一個(gè)通用的文件來(lái)規(guī)范業(yè)務(wù)辦理流程。上海市“一網(wǎng)通辦”雖然能夠很好地解決了各委辦局事項(xiàng)分散在各自系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)無(wú)法得到共享的問(wèn)題，但也帶來(lái)了“三種模式”的流轉(zhuǎn)機(jī)制，即現(xiàn)階段并未達(dá)到統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)方式。相對(duì)應(yīng)的制度建設(shè)方面，暫時(shí)沒(méi)有得到很好的保障。雖說(shuō)現(xiàn)已出臺(tái)的《上海市“一網(wǎng)通辦”電子檔案管理暫行辦法》和《政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”電子文件歸檔管理技術(shù)規(guī)范》已對(duì)該問(wèn)題有明確的要求和說(shuō)明，但從實(shí)際操作的角度來(lái)看，“一網(wǎng)通辦”各類審批事項(xiàng)早已對(duì)外正常開展服務(wù)，后期的電子文件歸檔已處于后置和被動(dòng)的狀況，而且必須通過(guò)一系列的各類信息系統(tǒng)改造，方能符合文件中的要求，由此帶來(lái)大量的人力和財(cái)力消耗，甚至?xí)?duì)現(xiàn)有系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行帶來(lái)不小的影響。

2.電子文件全生命周期不完整

建設(shè)領(lǐng)域中的業(yè)務(wù)流程，大類中細(xì)分小類，每種類別的流程都不同，從而導(dǎo)致電子文件歸檔范圍很難及時(shí)得到準(zhǔn)確的確定。先期開展建設(shè)類電子文件流轉(zhuǎn)工作之時(shí)，由于沒(méi)有及時(shí)考慮后期歸檔的操作方式，制度未能及時(shí)保障，從而導(dǎo)致文件生命周期不完整，辦結(jié)完畢的電子文件信息依舊留存于業(yè)務(wù)系統(tǒng)之中，沒(méi)有得到及時(shí)規(guī)范化地歸檔和利用。特別是對(duì)于檔案從業(yè)人員來(lái)說(shuō)，要熟悉所有業(yè)務(wù)流程，才能確定電子文件歸檔的完整性，并保障后期的準(zhǔn)確利用。

3.電子文件歸檔保障缺失

由于電子文件歸檔操作沒(méi)有第一時(shí)間跟進(jìn)，而且在全生命周期中如果未考慮后期電子文件歸檔方面的要求，將會(huì)影響到以后電子文件的利用。若在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，電子文件的元數(shù)據(jù)信息未能及時(shí)固化和封裝，電子文件的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性都難以得到保障。以上?！耙痪W(wǎng)通辦”中的模式二和模式三為例，所謂模式二，即在“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)上受理后，進(jìn)入業(yè)務(wù)系統(tǒng)，由業(yè)務(wù)系統(tǒng)流轉(zhuǎn)后把結(jié)果推送給統(tǒng)一平臺(tái)，電子文件的全生命周期都在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中留存;所謂模式三，即用戶通過(guò)“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)登陸后直接進(jìn)入業(yè)務(wù)系統(tǒng)，全過(guò)程都在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中進(jìn)行，電子文件的全生命周期也都在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中留存。電子文件歸檔由于出臺(tái)晚，并未同步跟進(jìn)在全生命周期中進(jìn)行建設(shè)，由此帶來(lái)大量的系統(tǒng)改造工作以及后期與電子檔案管理系統(tǒng)對(duì)接的問(wèn)題。

三、建設(shè)領(lǐng)域電子文件管理的方法和措施

1.創(chuàng)新“一站式”工作流機(jī)制，強(qiáng)化辦事流程管理

近年來(lái)，為了把建設(shè)領(lǐng)域電子文件全生命流轉(zhuǎn)這項(xiàng)工作做實(shí)做細(xì)，按照“零材料”“零跑動(dòng)”最高標(biāo)準(zhǔn)，不斷優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，拓展移動(dòng)端、自助終端辦理渠道，全面推進(jìn)高頻公共服務(wù)事項(xiàng)“不見(jiàn)面”辦理。以事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化、指南精細(xì)化為基礎(chǔ)，以證照調(diào)用、數(shù)據(jù)共享為支撐，以動(dòng)態(tài)監(jiān)管、人工復(fù)核為保障，積極探索“無(wú)人干預(yù)自動(dòng)辦理”新模式。以通辦為原則、不通辦為例外，進(jìn)一步增加個(gè)人政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)數(shù)量。深化和拓展長(zhǎng)三角“一網(wǎng)通辦”，實(shí)現(xiàn)個(gè)人申請(qǐng)出具異地貸款繳存使用證明“全程網(wǎng)辦”。鞏固完善社會(huì)投資項(xiàng)目“一站式”在線辦理功能，并逐步復(fù)制應(yīng)用到政府和國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目的辦理。以建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目全覆蓋、業(yè)務(wù)全流程、數(shù)據(jù)全歸集為目標(biāo)，制定項(xiàng)目共享庫(kù)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，將主線審批、輔線審批和評(píng)估評(píng)審等涉及企業(yè)辦事入口全部歸集到一個(gè)系統(tǒng)中。不斷完善系統(tǒng)功能，加強(qiáng)效能監(jiān)督。加強(qiáng)數(shù)據(jù)系統(tǒng)互聯(lián)互通，全力推動(dòng)工程建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在統(tǒng)一平臺(tái)上一口進(jìn)出，實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)材料信息“一次提交、多次復(fù)用”。推動(dòng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)線上線下辦理一套業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、一個(gè)辦理平臺(tái)，確保同一事項(xiàng)、同一辦事形成線上辦事指南和線下窗口業(yè)務(wù)流程一致、辦理標(biāo)準(zhǔn)一致。開展線上線下咨詢服務(wù)，為“一網(wǎng)通辦”提供更加細(xì)致的服務(wù)保障。依托政務(wù)服務(wù)窗口和服務(wù)熱線，做好建筑領(lǐng)域行政審批事項(xiàng)和網(wǎng)上平臺(tái)操作的咨詢服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)“一線接聽解答”和“一站式服務(wù)”，不斷提升企業(yè)辦事的獲得感，確保電子文件前端收集齊全。

2.加強(qiáng)辦事系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一管理，業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)施“撤網(wǎng)并入”整合

建設(shè)領(lǐng)域?qū)徟马?xiàng)多而復(fù)雜，為了盡可能簡(jiǎn)潔前臺(tái)辦事系統(tǒng)和后臺(tái)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的流程，上海市住建委以“分類實(shí)施，穩(wěn)步推進(jìn)”為基本原則，針對(duì)特定項(xiàng)的移動(dòng)端政務(wù)服務(wù)應(yīng)用，根據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)路線，分別采用“渠道關(guān)閉”、“渠道保留”、“渠道融合”三種方式進(jìn)行分級(jí)整合。由點(diǎn)及面、由易到難，逐步入駐“隨申辦”移動(dòng)端超級(jí)應(yīng)用。加強(qiáng)監(jiān)管數(shù)據(jù)匯聚，確保各類監(jiān)管行為信息及時(shí)歸集，歸集的監(jiān)管行為信息應(yīng)覆蓋所有監(jiān)管事項(xiàng)。按照“誰(shuí)采集、誰(shuí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)數(shù)據(jù)質(zhì)量責(zé)任，確保監(jiān)管數(shù)據(jù)質(zhì)量符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。依托“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái)，開發(fā)或接入重點(diǎn)條線監(jiān)管應(yīng)用，積極開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管。

對(duì)建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行整合，通過(guò)“融合”或“聯(lián)通”的方式，形成深度應(yīng)用、上下聯(lián)動(dòng)、縱橫協(xié)管的“大系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一門戶集成、統(tǒng)一用戶管理、統(tǒng)一接入管理、統(tǒng)一授權(quán)管理、統(tǒng)一安全防護(hù)、統(tǒng)一資源管理等“六個(gè)統(tǒng)一”。上海市住建委構(gòu)建流程高效協(xié)同、數(shù)據(jù)共享應(yīng)用、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一的政務(wù)信息系統(tǒng)“1+3+3”（即1個(gè)數(shù)據(jù)資源中心、3個(gè)門戶、3大業(yè)務(wù)板塊）總體框架。以建設(shè)工程管理、住房管理、城市管理三大業(yè)務(wù)板塊為基礎(chǔ)，按照能并則并、應(yīng)減盡減的基本原則，分條線對(duì)信息系統(tǒng)進(jìn)行梳理、研判和歸并整合，將分散、獨(dú)立的信息系統(tǒng)整合為互聯(lián)互通、業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享的“大系統(tǒng)”、“大平臺(tái)”。

3.制定電子文件歸檔制度，確保建設(shè)領(lǐng)域電子檔案真實(shí)、完整、可用、安全

有了電子文件全生命周期的工作機(jī)制保障，還需要建立健全適用于各自單位的制度，確保相關(guān)工作責(zé)任到人，從前期的文件材料收集，到中期的流轉(zhuǎn)辦理，直到后期的歸檔，都需要有相應(yīng)的文件保障工作的可持續(xù)推進(jìn)。如今，信息化技術(shù)已從之前的輔助工具轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ饕劳械幕A(chǔ)，一個(gè)良好的系統(tǒng)建設(shè)對(duì)于工作的順利開展尤為重要。建設(shè)領(lǐng)域電子檔案的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性，已完全依托于信息系統(tǒng)技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

由于系統(tǒng)的使用面廣，系統(tǒng)穩(wěn)定性、可用性要求高，因此建設(shè)領(lǐng)域電子文件檔案管理應(yīng)用系統(tǒng)必須具有良好的可管理和易于維護(hù)的特點(diǎn)。整個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)產(chǎn)品應(yīng)具有良好的可管理性和可維護(hù)性。完善的管理機(jī)制中可維護(hù)性和管理性是兩點(diǎn)重要的考察指標(biāo)。系統(tǒng)應(yīng)該具備安裝方便、配置方便、使用方便等特點(diǎn)，同時(shí)要求有較強(qiáng)的系統(tǒng)管理手段，系統(tǒng)能夠合理地被配置、調(diào)整、監(jiān)視及控制，保證系統(tǒng)的良好運(yùn)作。

系統(tǒng)的安全性對(duì)于系統(tǒng)的正常運(yùn)行舉足輕重。影響系統(tǒng)安全性的因素很多，主要有系統(tǒng)運(yùn)行平臺(tái)（包括硬件、網(wǎng)絡(luò)通訊、系統(tǒng)軟件、開發(fā)工具軟件等）和應(yīng)用軟件兩方面。建設(shè)領(lǐng)域電子檔案應(yīng)用系統(tǒng)的安全性包括系統(tǒng)安全、應(yīng)用安全和網(wǎng)絡(luò)通訊安全。系統(tǒng)安全、穩(wěn)定、可靠的運(yùn)行，首先取決于系統(tǒng)的整體設(shè)計(jì)、平臺(tái)的選擇以及應(yīng)用程序的質(zhì)量;其次，必須考慮到各種特殊情況下的恢復(fù)機(jī)制和備份機(jī)制，以保證數(shù)據(jù)的一致性、完整性以及災(zāi)難恢復(fù);嚴(yán)格的管理制度也是系統(tǒng)安全性的重要保證。此外，完整的權(quán)限控制機(jī)制、考慮充分的系統(tǒng)保密措施也是保證安全的重要因素。建設(shè)領(lǐng)域電子檔案應(yīng)用系統(tǒng)需依據(jù)信息訪問(wèn)權(quán)限，向用戶提供授權(quán)操作，有效避免越權(quán)使用，同時(shí)系統(tǒng)應(yīng)具有對(duì)敏感信息的保護(hù)措施，以免被不當(dāng)利用。

系統(tǒng)能夠支持較大并發(fā)用戶同時(shí)進(jìn)行瀏覽、檢索等與數(shù)據(jù)庫(kù)的交互式的操作，并且相對(duì)占用較少的硬件資源。當(dāng)意外事件發(fā)生時(shí)，能通過(guò)快速的應(yīng)急處理，實(shí)現(xiàn)故障修復(fù)，保證數(shù)據(jù)的完整性，避免丟失重要數(shù)據(jù)。同時(shí)，系統(tǒng)建設(shè)將充分考慮系統(tǒng)運(yùn)行時(shí)的應(yīng)變能力和容錯(cuò)能力，具備自動(dòng)或手動(dòng)恢復(fù)措施，以便在發(fā)生錯(cuò)誤時(shí)能夠快速地恢復(fù)正常運(yùn)行。確保系統(tǒng)在運(yùn)行時(shí)反應(yīng)快速、安全可靠。

一個(gè)良好的系統(tǒng)體系結(jié)構(gòu)，應(yīng)該具有處理未來(lái)變化和發(fā)展所需要的可擴(kuò)展性。不僅基于建設(shè)領(lǐng)域電子檔案當(dāng)前的需求，真正符合多層瀏覽器/服務(wù)器體系結(jié)構(gòu)，并能夠保證系統(tǒng)今后的平滑升級(jí)。考慮到和各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的連接，系統(tǒng)應(yīng)具有良好的外部接口，將來(lái)隨著業(yè)務(wù)的不斷擴(kuò)充，整個(gè)系統(tǒng)中應(yīng)能夠方便地添加新的業(yè)務(wù)模塊，也是可擴(kuò)充性的一個(gè)重要特征。隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展，越來(lái)越多的新服務(wù)出現(xiàn)，系統(tǒng)需具備高開放性，可以很容易隨著業(yè)務(wù)模式的改變而發(fā)生變化?？苫凇捌脚_(tái)+應(yīng)用”的架構(gòu)，采用“構(gòu)件模式”來(lái)構(gòu)建各功能模塊，便于系統(tǒng)的二次開發(fā)和升級(jí)改造。

四、總結(jié)

建設(shè)領(lǐng)域電子文件擁有其特殊性，從住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)電子文件與電子檔案管理規(guī)范》中可以看出，該領(lǐng)域的電子文件復(fù)雜，難以用一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范所有的事項(xiàng)。引入信息化技術(shù)后，為了盡可能優(yōu)化全生命周期，按照“實(shí)戰(zhàn)管用，基層愛(ài)用，群眾受用”的要求，進(jìn)一步完善管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，努力做好各項(xiàng)為民辦事的工作。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦建設(shè)領(lǐng)域中的風(fēng)險(xiǎn)隱患和瓶頸難題，不斷完善體征指標(biāo)、推出應(yīng)用場(chǎng)景，最終為建設(shè)“觀”全面、“管”到位、“防”見(jiàn)效的建設(shè)領(lǐng)域大系統(tǒng)持續(xù)發(fā)力。