人民銀行強(qiáng)化采購人責(zé)任體系的建議

梁珺

摘 要：本文基于組織設(shè)計(jì)杠桿原理，對當(dāng)前人民銀行采購管理的組織結(jié)構(gòu)、診斷控制系統(tǒng)、互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和集體責(zé)任進(jìn)行了分析，并論證了以建設(shè)信息化網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化診斷控制系統(tǒng)功能，是當(dāng)下人民銀行強(qiáng)化采購人責(zé)任體系的路徑，建議搭建“1+3”采購信息系統(tǒng)，以提升采購人責(zé)任體系效能。

關(guān)鍵詞：人民銀行;采購人;主體責(zé)任;組織設(shè)計(jì)杠桿

2018年11月，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過《深化政府采購制度改革方案》，方案指出深化采購制度改革要堅(jiān)持“兩個(gè)強(qiáng)化四個(gè)機(jī)制”，其中一個(gè)“強(qiáng)化”就是“強(qiáng)化采購人主體責(zé)任”。在此改革思路下，人民銀行完善采購人主體責(zé)任體系、提升采購人責(zé)任體系能效，對基層行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作提質(zhì)增效有著重要意義。

一、運(yùn)用組織設(shè)計(jì)杠桿強(qiáng)化責(zé)任體系的原理

羅伯特·西蒙斯（Robert Simons）在《組織設(shè)計(jì)杠桿：管理者如何利用責(zé)任體系增進(jìn)績效和奉獻(xiàn)精神》（Levers Of Organization Design：How Managers Use Accountability Systems）一書中闡述了組織設(shè)計(jì)的四個(gè)杠桿，認(rèn)為通過調(diào)節(jié)平衡組織設(shè)計(jì)杠桿可以提升責(zé)任體系效能。這四個(gè)杠桿分別為：組織結(jié)構(gòu)、診斷控制系統(tǒng)、互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、集體責(zé)任。

組織結(jié)構(gòu)，是組織的全體成員為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，在管理工作中進(jìn)行分工協(xié)作，在職務(wù)范圍、責(zé)任、權(quán)力方面所形成的結(jié)構(gòu)體系，是管理責(zé)任體系的基礎(chǔ)框架。診斷控制系統(tǒng)，即利用評價(jià)和激勵(lì)系統(tǒng)去管理責(zé)任制。診斷控制系統(tǒng)是對充分放權(quán)的例外管理，即管理層確定目標(biāo)并下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，聚焦關(guān)注核心成功因素（KSF），而執(zhí)行層有權(quán)采取自己認(rèn)為合適的方式達(dá)成關(guān)鍵績效指標(biāo)并對結(jié)果負(fù)責(zé)。這是管理層承擔(dān)決策責(zé)任、執(zhí)行層落實(shí)執(zhí)行責(zé)任的具體指標(biāo)體現(xiàn)?；?dòng)網(wǎng)絡(luò)，即促進(jìn)人際互動(dòng)和信息流動(dòng)的機(jī)制，用于追蹤戰(zhàn)略目標(biāo)的改變并觸發(fā)新的學(xué)習(xí)活動(dòng)以對不斷變化的環(huán)境做出適應(yīng)性調(diào)整。集體責(zé)任，即保證適當(dāng)?shù)娜嗽谶m當(dāng)?shù)穆毼?，集體責(zé)任通過理念認(rèn)同和技術(shù)支援來實(shí)現(xiàn)對個(gè)人崗位責(zé)任的支持，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建組織共同信念和行為規(guī)范、組織認(rèn)同度等。

以上四個(gè)組織設(shè)計(jì)杠桿，組織結(jié)構(gòu)和診斷控制系統(tǒng)為剛性杠桿，互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和集體責(zé)任為軟性杠桿。剛性杠桿帶有制度規(guī)范性，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)劃分;而軟性杠桿具有靈活人性化特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)共享共擔(dān)。剛性杠桿和軟性杠桿存在互補(bǔ)的關(guān)系。

以責(zé)任主體的微觀視角來看，羅伯特·西蒙斯認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)和集體責(zé)任可以給予責(zé)任主體權(quán)利和支持，形成人、資、物等組織資源的供給，而診斷控制系統(tǒng)和互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)引致了責(zé)任主體的責(zé)任和壓力，形成組織資源的需求。責(zé)任體系要充分發(fā)揮效能就應(yīng)該實(shí)現(xiàn)組織資源供給和需求的平衡。通過動(dòng)態(tài)調(diào)整剛性杠桿和軟性杠桿，可以實(shí)現(xiàn)組織資源供給和需求的平衡。

二、目前基層行采購管理的組織設(shè)計(jì)存在的問題

1.基層行采購“矩陣式”組織結(jié)構(gòu)“上寬下窄”

目前，人民銀行整個(gè)采購呈現(xiàn)出復(fù)雜的矩陣型組織結(jié)構(gòu)?？v向上，分級授權(quán)至各層級機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)垂直四級授權(quán);橫向上，各層級機(jī)構(gòu)通過集中采購管理委員會(huì)、集中采購辦公室、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門，實(shí)現(xiàn)環(huán)狀管理機(jī)制。但是這個(gè)矩陣式組織結(jié)構(gòu)卻表現(xiàn)總行采購組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、基層行采購組織結(jié)構(gòu)簡單的“上寬下窄”的特點(diǎn)，具體說來，一是基層行分散采購、零星采購授權(quán)較為凌亂、不統(tǒng)一;二是基層行特別是縣支行人員少客觀條件導(dǎo)致采購崗位設(shè)置難以細(xì)化匹配。

在縱向的分級授權(quán)上，人民銀行采購按照集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)分為集中采購和分散采購，分散采購權(quán)力完全下放至各層級分支機(jī)構(gòu)，集中采購則實(shí)行“統(tǒng)一管理、分級授權(quán)”的管理原則。從2015年開始，人民銀行采購參照國務(wù)院定期發(fā)布的政府集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)確定集中采購范圍，以集中采購、分散采購和零星采購的形式進(jìn)行分級授權(quán)。其中集中采購和分散采購納入政府采購，應(yīng)遵循政府采購程序及相關(guān)法律法規(guī)要求;而零星采購不納入政府采購范圍，可由各分支機(jī)構(gòu)自行組織實(shí)施。目前人民銀行集中采購授權(quán)統(tǒng)一，但是分散采購和零星采購的授權(quán)各地區(qū)不盡相同。

在橫向的崗位分工上，各級分支機(jī)構(gòu)采購決策層以委員會(huì)制形式組織;管理層常設(shè)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門;監(jiān)督層主要為內(nèi)審紀(jì)檢部門;執(zhí)行層則有集中采購中心（事業(yè)部制）、采購項(xiàng)目小組（項(xiàng)目制）等組織形式，下面根據(jù)人員情況設(shè)置采購組織、采購評審、合同履約等崗位。一些基層行，特別是縣支行，由于人員數(shù)量少，往往難以匹配這些細(xì)化的崗位，基層行的項(xiàng)目小組或項(xiàng)目經(jīng)理制臨時(shí)性強(qiáng)，難以適應(yīng)采購專業(yè)化要求。

2.基層行采購診斷控制系統(tǒng)成為“最短板”

目前，人民銀行為實(shí)現(xiàn)對采購崗位的激勵(lì)制定了很多管理辦法，例如采購評審人員管理辦法等，但是對大部分的采購崗位和相關(guān)部門缺少完善的采購績效評價(jià)，致使診斷控制系統(tǒng)成為采購4個(gè)組織設(shè)計(jì)杠桿中的最短板，直接限制采購人主體責(zé)任的管控效能。這主要原因還在于人民銀行采購診斷控制系統(tǒng)的關(guān)鍵成功因素不明確，這也是很多非營利性組織的通病。不同于企業(yè)的以財(cái)務(wù)指標(biāo)為核心績效指標(biāo)，人民銀行等非營利性組織可以量化的績效考評相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)非常有限，導(dǎo)致有限的關(guān)鍵績效指標(biāo)難以支撐復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)和崗位設(shè)置。羅伯特·西蒙斯提出對以非營利性組織，應(yīng)在財(cái)務(wù)指標(biāo)基礎(chǔ)上綜合定性的績效考核指標(biāo)，形成關(guān)鍵成功因素，匹配組織結(jié)構(gòu)的管理寬度，以激勵(lì)組織成員。目前，人民銀行采購的績效評價(jià)有的強(qiáng)調(diào)“過程”導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)“公平、公開、公正”，有的強(qiáng)調(diào)“結(jié)果”導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)“物有所值”等等，關(guān)鍵成功因素?zé)o法明確。最終導(dǎo)致績效考評的缺位，責(zé)任落實(shí)無法與權(quán)利賦予向匹配，影響主體責(zé)任整體的管控效能。

3.基層行采購的“輪型”互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中溝通渠道不足

從溝通模式上看，人民銀行采購工作中負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)溝通的部門為集中采購委員會(huì)辦公室，溝通協(xié)調(diào)工作主要為內(nèi)部溝通和外部溝通。內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通對象，主要為采購人內(nèi)部與采購相關(guān)的部門機(jī)構(gòu)，包括集中采購管理委員會(huì)、采購主辦（或?qū)嵤┎块T、采購需求部門以及采購監(jiān)督部門。外部協(xié)調(diào)溝通對象，主要為社會(huì)上其他單位或個(gè)人、外部審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等。信息溝通網(wǎng)絡(luò)形成以常設(shè)在會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門的采購辦公室為中心的“輪型”溝通以匹配當(dāng)前采購組織結(jié)構(gòu)?！拜喰汀睖贤ňW(wǎng)絡(luò)集中化程度高，組織性較好，信息傳遞和解決問題的速度較快，組織控制比較嚴(yán)格。但是組織成員之間的橫向溝通不足，橫向協(xié)調(diào)效率難以掌控，同時(shí)信息中心的信息管理和決策能力要求較高。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門作為人民銀行采購互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的信息樞紐，需要具備傳遞上下級信息、溝通平級信息、接收并組織學(xué)習(xí)外部法律政策變化、為決策層提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等信息功能，這往往需要借助信息化手段來實(shí)現(xiàn)。

從技術(shù)手段上看，目前人民銀行采購主要通過會(huì)計(jì)綜合系統(tǒng)（AIIS）中的集中采購管理模塊實(shí)現(xiàn)溝通的信息化處理，但目前功能仍不能滿足龐大的采購業(yè)務(wù)信息溝通和處理需求。一是該系統(tǒng)雖然設(shè)置了集采需求經(jīng)辦人、集采批量信息接收人、集采經(jīng)辦人、集采實(shí)施采購執(zhí)行人、集采預(yù)算編制人、集采總行系統(tǒng)管理員等用戶角色，但不能對采購單位的橫向溝通進(jìn)行覆蓋，導(dǎo)致大多數(shù)采購橫向正式溝通不足，留下橫向部門之間、采購內(nèi)外部非正式溝通越位的風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是由于該系統(tǒng)在內(nèi)部業(yè)務(wù)網(wǎng)運(yùn)行，與外部互聯(lián)網(wǎng)的溝通不足，導(dǎo)致采購互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)對外部法律環(huán)境、市場信息和供應(yīng)商反饋的反應(yīng)較為遲緩。三是該系統(tǒng)目前主要是對采購正式信息溝通的支撐，由于“輪型”信息溝通網(wǎng)絡(luò)在橫向環(huán)形信息溝通中存在先天不足，導(dǎo)致系統(tǒng)從根本上不能對非正式溝通信息進(jìn)行管理。

4.基層行采購雙重領(lǐng)導(dǎo)下的集體責(zé)任被弱化。

組織往往通過領(lǐng)導(dǎo)力、價(jià)值認(rèn)同和技術(shù)支持來強(qiáng)化集體責(zé)任。人民銀行目前的采購矩陣式組織結(jié)構(gòu)，決定了采購崗位的雙重領(lǐng)導(dǎo)，一方面，基層行的采購都受本層級采購管理委員會(huì)和上級行的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的溝通樞紐均在會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門，導(dǎo)致采購集體責(zé)任集中在會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門，在一定程度上削弱了采購決策層的領(lǐng)導(dǎo)力;另一方面，采購的技術(shù)支持主要由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門提供，但是采購人才機(jī)制的缺位、信息系統(tǒng)的學(xué)習(xí)功能不強(qiáng)等等因素導(dǎo)致技術(shù)支持乏力。

三、強(qiáng)化基層行采購責(zé)任體系的調(diào)整路徑及建議

1.強(qiáng)化基層行采購責(zé)任體系的調(diào)整路徑

通過前面分析，基層行當(dāng)前的組織設(shè)計(jì)杠桿從整體上看，組織結(jié)構(gòu)和集體責(zé)任較強(qiáng)，診斷控制系統(tǒng)和互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)相對較弱，診斷控制系統(tǒng)和互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)對組織結(jié)構(gòu)的支撐力不足，導(dǎo)致總體上的采購組織資源供給大于組織資源需求。如此，雖然人民銀行采購業(yè)務(wù)量不斷增長、采購需求滿足度不斷提升，但是采購制度執(zhí)行和主體責(zé)任落實(shí)往往不到位。

要解決采購組織資源供給大于組織資源需求的現(xiàn)狀，主要是強(qiáng)化診斷控制系統(tǒng)和互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)來激發(fā)組織資源需求，具體實(shí)踐中有兩個(gè)路徑。平衡路徑1：以完善診斷控制系統(tǒng)引領(lǐng)信息化網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，需要組織自行搭建制度規(guī)則，然后配套開發(fā)信息化管理系統(tǒng)。平衡路徑2：以建設(shè)信息化網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化診斷控制系統(tǒng)功能，這可以通過直接移植外部成熟信息化管理系統(tǒng)，從而引導(dǎo)組織架構(gòu)制度體系，比如一些企業(yè)購置ERP系統(tǒng)后，直接按照ERP系統(tǒng)設(shè)置角色和崗位、實(shí)現(xiàn)工作流程協(xié)作等等。人民銀行系統(tǒng)自身的財(cái)務(wù)、預(yù)算和采購組織架構(gòu)的特殊性，決定了沒有成熟的采購信息化管理系統(tǒng)可以直接引進(jìn)，因此人民銀行應(yīng)采用平衡路徑2，先建立健全診斷控制系統(tǒng)，然后，以此規(guī)則為基礎(chǔ)搭建信息化管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)組織資源供需的動(dòng)態(tài)平衡。

2.建議

通過對人民銀行采購組織結(jié)構(gòu)和信息溝通模式的分析，可以發(fā)現(xiàn)，人民銀行采購需要分工明細(xì)、匹配流程、內(nèi)外聯(lián)合、傳遞高校的信息系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)采購組織的高效互動(dòng)，因此建議搭建“1+3”采購信息系統(tǒng)，“1”指AIIS采購管理系統(tǒng)，“3”分別指采購采購辦公平臺、電子商務(wù)平臺和采購學(xué)習(xí)平臺。采購辦公系統(tǒng)負(fù)責(zé)采購信息的內(nèi)部正式溝通，采購電子商務(wù)平臺負(fù)責(zé)內(nèi)外部信息溝通，采購學(xué)習(xí)平臺負(fù)責(zé)采購信息的非正式溝通，三個(gè)平臺由采購管理系統(tǒng)集中管理，采購管理系統(tǒng)負(fù)責(zé)管控和決策。AIIS采購管理系統(tǒng)主要面向管理層，輔助會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門進(jìn)行采購管理以及實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門的上下級垂直管理;采購辦公平臺面向決策層和執(zhí)行層，主要協(xié)調(diào)橫向?qū)蛹墮C(jī)構(gòu)中的多部門采購流程推進(jìn);電子商務(wù)平臺，覆蓋采購供需兩端，溝通內(nèi)外部信息，為AIIS采購管理系統(tǒng)進(jìn)行供應(yīng)商庫管理提供實(shí)時(shí)、有效的數(shù)據(jù)采集來源;采購學(xué)習(xí)平臺，覆蓋采購所有崗位，為采購信息的非正式溝通提供渠道，同時(shí)實(shí)現(xiàn)多地區(qū)、多崗位、多機(jī)構(gòu)的信息共享，最大程度地提升采購組織的應(yīng)變和學(xué)習(xí)能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]羅伯特·西蒙斯（著），吳雯芳（譯）.組織設(shè)計(jì)杠桿[M].商務(wù)印書館，2010