現(xiàn)階段公路經(jīng)濟(jì)體制存在的缺陷及完善措施

劉飛

[摘 要]公路經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制為構(gòu)建交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、健全產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局做出了巨大貢獻(xiàn)，然而，現(xiàn)階段已有的公路經(jīng)濟(jì)體制逐漸落后于新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的步伐，暴露出一些突出問(wèn)題。文章對(duì)該體制中存在的缺陷進(jìn)行分析，并從可持續(xù)發(fā)展角度提出完善措施。

[關(guān)鍵詞]公路經(jīng)濟(jì);經(jīng)濟(jì)體制;可持續(xù)發(fā)展

1 現(xiàn)階段公路經(jīng)濟(jì)體制困境

（1）管理運(yùn)行機(jī)制。①行政命令。我國(guó)公路管理服務(wù)部門為各級(jí)公路事業(yè)發(fā)展中心，行政命令是傳統(tǒng)公路管理的主要運(yùn)轉(zhuǎn)方式。在行政法中，行政命令具有獨(dú)立的、主流的、基礎(chǔ)性地位，在公路管理運(yùn)行機(jī)制中充當(dāng)著至關(guān)重要的角色。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)潮流下，作為傳統(tǒng)行政行為之一，行政命令在公路經(jīng)濟(jì)管理中被人為呈現(xiàn)出“弱化”傾向，學(xué)術(shù)界對(duì)行政命令和公路經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之間的節(jié)奏、縫隙、銜接等具體問(wèn)題做了大量研究。行政命令與公路管理主體捆綁在一起，因此，有公路管理運(yùn)行行為的地方就必定有行政命令存在的空間，任何公路管理主體都是行政命令權(quán)力潛在的行使者，行政命令運(yùn)行中對(duì)公路經(jīng)濟(jì)體制的影響是其他因素?zé)o法相比的。②監(jiān)督機(jī)制。公路交通管理的監(jiān)督機(jī)制是由政府相關(guān)部門主導(dǎo)下放部分權(quán)力給公路監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)公路經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行所采取措施進(jìn)行的監(jiān)督管理后反饋給政府的雙向反饋治理體系。并依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，組織結(jié)構(gòu)對(duì)公路經(jīng)濟(jì)實(shí)施的具有強(qiáng)制性意義的行政監(jiān)督。從法理意義上講，具有“強(qiáng)制規(guī)定性、客觀事實(shí)性、科學(xué)統(tǒng)一性”。然而，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，公路經(jīng)濟(jì)運(yùn)作雖然代表著政府機(jī)關(guān)對(duì)公路這一公共物品實(shí)行管理運(yùn)營(yíng)，但公路事業(yè)主導(dǎo)的核心部門便是事業(yè)單位自身，事業(yè)單位若要通過(guò)行使政府職能來(lái)達(dá)到公路的經(jīng)濟(jì)化發(fā)展，無(wú)疑會(huì)對(duì)監(jiān)督管理機(jī)制效能的發(fā)揮造成一定的功能弱化。對(duì)公路經(jīng)濟(jì)化運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督的單位部門，與公路設(shè)計(jì)、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)部門都隸屬于交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)，行政上屬于平級(jí)單位，開展監(jiān)督工作存在一定難度。

（2）資金運(yùn)行機(jī)制。①投資主體單一。公路提供的是一種基礎(chǔ)性的運(yùn)輸服務(wù)，服務(wù)的群體和領(lǐng)域范疇眾多，本質(zhì)上是政府公共服務(wù)建設(shè)的范疇。公路周期性保養(yǎng)和日常維護(hù)所需資金的籌助主體從社會(huì)一般的角度來(lái)講是政府主導(dǎo)部門，主要資金來(lái)源于稅收和使用公路周轉(zhuǎn)所支付的費(fèi)用。非收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)能夠帶來(lái)巨大的社會(huì)效益，但從投資者的角度來(lái)看，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)性和后期償還潛力。從投資商的投資角度以及投資意圖來(lái)看，非收費(fèi)公路投資的投入大于產(chǎn)出、公益性大于經(jīng)濟(jì)性致使各界投資者對(duì)其避而遠(yuǎn)之。②資金的不合理性分配。政府資金投入的范疇非常廣泛，具體可以劃分為三個(gè)層級(jí)：第一，財(cái)政主體資金，如國(guó)債、車購(gòu)稅、油稅等;第二，地方財(cái)政預(yù)算管理的資金，包括政府建設(shè)后備基金和行政事業(yè)專項(xiàng)收費(fèi);第三，財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金，如車輛通行費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)等。資金的投入范圍廣、力度大，但從現(xiàn)實(shí)的分配來(lái)看用于非收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)的資金主要是成品油消費(fèi)稅專項(xiàng)資金這一板塊，但又存在一個(gè)重心傾斜度的偏向問(wèn)題，我國(guó)以西部發(fā)展優(yōu)先，這就促使非收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)所需資金造成極大空缺。③資金到位程度低。21世紀(jì)到來(lái)之際，公路建設(shè)速度之快，成果之顯著有目共睹。過(guò)于注重發(fā)展的速度而忽略了對(duì)公路后期的養(yǎng)護(hù)。這種先發(fā)展后治理的不協(xié)調(diào)發(fā)展理念還沒(méi)有實(shí)時(shí)性的轉(zhuǎn)變。國(guó)家的重視程度不高，投入較少，又受到地方經(jīng)濟(jì)力不足的困擾，資金更多用來(lái)發(fā)展建設(shè)性產(chǎn)業(yè)和公路的鋪設(shè)，而對(duì)公路養(yǎng)護(hù)關(guān)注度較低，從而導(dǎo)致公路養(yǎng)護(hù)上問(wèn)題的頻發(fā)。

2 公路經(jīng)濟(jì)體制可持續(xù)發(fā)展構(gòu)建

（1）公路經(jīng)濟(jì)體制可持續(xù)發(fā)展必要性。可持續(xù)性發(fā)展的公路經(jīng)濟(jì)體制是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的堅(jiān)定要求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效探索和過(guò)渡階段，經(jīng)濟(jì)的社會(huì)化大發(fā)展是不論經(jīng)濟(jì)體制、國(guó)家性質(zhì)的，任何體制下的國(guó)家發(fā)展策略和發(fā)展理論終歸是經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。

公路經(jīng)濟(jì)作為國(guó)家的主體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展是公路建設(shè)的關(guān)鍵，是對(duì)國(guó)家整體戰(zhàn)略實(shí)施的重要支撐的局部戰(zhàn)略展示，是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和社會(huì)運(yùn)行規(guī)律的正確把握。

（2）宏觀要件。公路經(jīng)濟(jì)具有明顯的特征，建設(shè)周期長(zhǎng)、資金投入巨大、成本回收率低，沒(méi)有政府的主導(dǎo)建設(shè)起來(lái)比較艱難。同時(shí)，公路建設(shè)的審批流程復(fù)雜，自下而上，自上而下，一來(lái)二去浪費(fèi)了大量的建設(shè)時(shí)間，延誤了公路基礎(chǔ)建設(shè)。這就要求在頂層設(shè)計(jì)上必須重視政治與經(jīng)濟(jì)的雙重因素，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的公路經(jīng)濟(jì)體制。政府要運(yùn)用國(guó)家機(jī)器的干預(yù)功能，對(duì)數(shù)額巨大的公路建設(shè)進(jìn)行主導(dǎo)建設(shè)，提供有效的制度、措施、資金等的供應(yīng)。在確保國(guó)有資產(chǎn)占主導(dǎo)地位基礎(chǔ)上，多渠道籌集社會(huì)其他資本，保障經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康發(fā)展。

（3）微觀要素。公路經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的微觀要素主要體現(xiàn)在建設(shè)成本的初期預(yù)算上，施工前夕做好充分的施工成本預(yù)算，主要包括各職能部門、各生產(chǎn)單位的預(yù)期預(yù)算、生產(chǎn)資料的使用、人工投入成本的實(shí)施。對(duì)于超出預(yù)算成本的情況進(jìn)行嚴(yán)密的分析，結(jié)合建設(shè)過(guò)程總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷地簡(jiǎn)化不必要的環(huán)節(jié)，提高資金的利用率。

3 公路經(jīng)濟(jì)完善的具體措施

（1）完善頂層設(shè)計(jì)。建立健全公路交通管理法案，完善管理體制體系。公路交管部門的重要職責(zé)就在于對(duì)公路交通管理的執(zhí)行力。對(duì)公路立法相對(duì)比較薄弱的環(huán)節(jié)進(jìn)行立法強(qiáng)化，并高效實(shí)行和有效監(jiān)督。如通過(guò)完善法律規(guī)定，對(duì)公路預(yù)算編制機(jī)制進(jìn)行可行性改革。在交通公路財(cái)政開支方面試編零基預(yù)算、編制滾動(dòng)預(yù)算，體現(xiàn)“完善立法、明確事權(quán)、透明預(yù)算、提高效率”這一基本原則，在精細(xì)化、透明化上狠下功夫。

（2）轉(zhuǎn)變公路主管部門職能。按照權(quán)責(zé)分明，政企分開的管理模式，企業(yè)搭路，政府管理。更好地體現(xiàn)公路這一公共物品的社會(huì)效益。為應(yīng)對(duì)公路經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)失靈，加強(qiáng)政府行政監(jiān)管職能，完善公路應(yīng)急預(yù)案。公路管理環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的效率低下多由管理不規(guī)范，權(quán)責(zé)不明確造成的。公路管理作為行政管理體制改革的組成部分，公路養(yǎng)護(hù)管理也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序規(guī)范的需求，精兵簡(jiǎn)政，避免“九龍治水”，對(duì)管理效率進(jìn)行有效提升，達(dá)到降成本提效率的作用。

（3）多渠道投融資運(yùn)營(yíng)。為保障公路經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展，必須充分提升各投資者的社會(huì)公益性，不能做金錢的奴隸。在公路建設(shè)中，要實(shí)現(xiàn)投資渠道多元化，運(yùn)行方式多樣化發(fā)展。如對(duì)于公路運(yùn)營(yíng)收益周期長(zhǎng)這一問(wèn)題，可以考慮建設(shè)公路港或物流園區(qū)進(jìn)行緩解。新建公路初通車階段，公路運(yùn)營(yíng)商通常會(huì)采取多樣化的手段進(jìn)行車輛引流，如前期無(wú)費(fèi)用試運(yùn)營(yíng)、廣告宣傳、政府部門的政策導(dǎo)向引導(dǎo)。但由于各種因素的限制，市場(chǎng)培育階段期較長(zhǎng)。尤其對(duì)大型貨車客車運(yùn)輸來(lái)說(shuō)，由于公路貨運(yùn)需要綜合考量的要素很多，運(yùn)輸里程長(zhǎng)短、路況、車況、車輛中途的狀況維修和路面監(jiān)管等多元化因素，在考慮問(wèn)題時(shí)終以安全第一為主，不敢去嘗試新的道路，往往只會(huì)作為備選線路，等待大型通車以后才會(huì)投入使用。公路集散中轉(zhuǎn)站和物流園區(qū)對(duì)解決前期的問(wèn)題提供了可靠性運(yùn)作條件。

（4）提高公路經(jīng)濟(jì)收費(fèi)效率。公路停車收費(fèi)的傳統(tǒng)收費(fèi)模式對(duì)公路的整體運(yùn)行效率有所降低。目前，局部地區(qū)的中途不停車收費(fèi)系統(tǒng)技術(shù)已初見(jiàn)成效，ETC收費(fèi)新模式在運(yùn)行的過(guò)程中不斷擴(kuò)大范圍推廣，其他信息技術(shù)支持下的收費(fèi)系統(tǒng)技術(shù)也在不斷崛起。例如，山東公路通行收費(fèi)已實(shí)現(xiàn)App、支付寶、微信、ETC、人工五種繳費(fèi)模式交叉并行使用，對(duì)通行效率的提高和人力投入成本的縮減都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。手機(jī)既可上網(wǎng)便捷繳費(fèi)，又可通過(guò)登錄出游App軟件組合優(yōu)化提供理想的出行線路和為出游的吃、喝、玩、樂(lè)提供時(shí)效攻略。使用手機(jī)的強(qiáng)大功能即可實(shí)現(xiàn)出游的各種安排，極大地提高了出行效率和保障了出行的趣味性和選擇性。

參考文獻(xiàn)：

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