社區(qū)公約制度在公租房社區(qū)治理中的應(yīng)用與優(yōu)化

【摘 要】社區(qū)公約制度作為社區(qū)自治的手段之一，自其應(yīng)用于我國社區(qū)治理之時(shí)便顯現(xiàn)出巨大優(yōu)勢。在公租房社區(qū)治理中，社區(qū)公約制度仍然有著活力。而目前此類特殊社區(qū)對社區(qū)公約的應(yīng)用還有著優(yōu)化空間。本文以武漢市青山區(qū)工人村青和居社區(qū)為例，分析了其應(yīng)用社區(qū)公約的現(xiàn)狀，并結(jié)合其突出問題探尋公租房社區(qū)治理對社區(qū)公約的應(yīng)用及優(yōu)化路徑。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)公約;公租房;社區(qū)治理

一、問題的提出

近年來，社區(qū)治理一直在不斷適應(yīng)社會(huì)的變化和治理理念的革新，在實(shí)踐中探尋居民自治、共商共治的新模式。目前，居民自治的典型手段——社區(qū)公約制度正在社區(qū)治理中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。而在公租房社區(qū)治理中，同樣有著適用空間。

首先，社區(qū)公約制度運(yùn)用于公租房社區(qū)治理具有合法性。第一，從社區(qū)居民角度來看。居民參與社區(qū)治理，進(jìn)行自我意志的自由表達(dá)、為家園建設(shè)建言獻(xiàn)策，本身就是憲法所賦予的權(quán)利。第二，從社區(qū)公約角度來看。社區(qū)公約，是指結(jié)合社區(qū)的實(shí)際情況，經(jīng)過民主程序，由全體居民共同制定的，規(guī)范全體居民言行和駐區(qū)單位行為的規(guī)章制度。由此可見，作為規(guī)章制度的社區(qū)公約本質(zhì)上是整個(gè)社區(qū)的居民之合意，所以可以作為體現(xiàn)居民意思自治的契約來看待。

其次，社區(qū)公約制度運(yùn)用于公租房社區(qū)治理具有合理性。公租房，是我國社會(huì)保障性住房的一部分，更是我國住房體制改革的產(chǎn)物。歷經(jīng)四十年，住房體制改革實(shí)現(xiàn)了從滿足“住有所居”到追求“住有宜居”的質(zhì)變，人們對于居住的要求從只考慮“有無”升級(jí)為更注重于“優(yōu)劣”，公租房社區(qū)要求宜居度、舒適度、滿意度的呼聲也日漸強(qiáng)烈。通過改善后期治理克服公租房社區(qū)固有難題，提升基層治理制度運(yùn)營質(zhì)效，增加民眾居住幸福感成為政策所指、民心所期。而自治恰恰是滿足居民“優(yōu)質(zhì)化”居住需求的最直接方式，科學(xué)有效利用社區(qū)公約更是實(shí)現(xiàn)有效自治的最高效途徑。

不過，在我國目前的公租房治理中，社區(qū)公約制度的應(yīng)用情況參差不齊，真正使這一制度發(fā)揮應(yīng)有價(jià)值的例子只是鳳毛麟角。本文將以武漢市青山區(qū)工人村青和居社區(qū)為例，從其應(yīng)用社區(qū)公約的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，考察其實(shí)際質(zhì)效和突出問題，從而探尋公租房社區(qū)治理對社區(qū)公約的應(yīng)用及優(yōu)化路徑。

二、實(shí)例分析——以社區(qū)公約在青和居社區(qū)治理中的應(yīng)用現(xiàn)狀為例

武漢市青山區(qū)工人村青和居在公租房社區(qū)治理過程中，實(shí)現(xiàn)了從低矮“棚戶區(qū)”到現(xiàn)代“親和居”，從城郊“荒五里”到都市“后花園”，從民生“欠賬地”到宜居“示范區(qū)”的巨大飛躍，是我國公租房社區(qū)治理的范例。在其治理制度構(gòu)建中，社區(qū)公約是重要一環(huán)，發(fā)揮著一定作用的同時(shí)也存在著亟待解決的問題。

（一）實(shí)際質(zhì)效

與大多數(shù)社區(qū)制定社區(qū)公約的程序相似，青和居社區(qū)公約同樣是在居民委員會(huì)的牽頭、帶領(lǐng)下，根據(jù)黨的精神、結(jié)合居民代表的建議，約定一般性規(guī)則、規(guī)制居民反饋的普遍性問題，從而予以制定、公布并施行的。據(jù)考察，其實(shí)際質(zhì)效至少包括以下幾個(gè)方面。

第一，增強(qiáng)認(rèn)同，提高凝聚力。公約制定過程中，各方主體相互交流、協(xié)商，為了“社區(qū)共同體”的打造共同努力，實(shí)現(xiàn)了互利共贏、協(xié)商共治。第二，形成約束，促進(jìn)社區(qū)治理。社區(qū)公約便是社區(qū)的“法律”，與其他規(guī)則的作用相同，雖是強(qiáng)制力有限，但仍然作為一種“契約”而實(shí)質(zhì)上有著一定道德約束作用。這種他律與自律折中而生的公約，在一定程度上實(shí)現(xiàn)各方訴求，對營造社區(qū)良好居住氛圍起到一定促進(jìn)作用。第三，構(gòu)建自治，實(shí)現(xiàn)“三治融合”。青和居社區(qū)居民部分擔(dān)任著樓棟長、社區(qū)志愿者，自己管理自己，自己服務(wù)自己。社區(qū)公約由居民討論產(chǎn)生，社區(qū)召集居民代表會(huì)議，居民代表去樓棟召開民主會(huì)，收集居民意見并進(jìn)行有效性分析，將建議提供給社區(qū)，居民代表由居民自己選出，被管理者變成公約的制定者。收集民意過程中采取“居民—居民代表—社區(qū)”的雙向遞進(jìn)反饋機(jī)制。

（二）突出問題

青和居社區(qū)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對公約的利用，但是根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)反饋，可知青和居社區(qū)公約制度仍然存在著很大的問題。其中，迫切需要解決的是社區(qū)公約的執(zhí)行力問題。

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：青和居認(rèn)為得到遵守和落實(shí)的人數(shù)約占51%，認(rèn)為沒有得到遵守和落實(shí)的人數(shù)約占49%（見圖1）?？梢娬J(rèn)為公約未落實(shí)的人數(shù)比例還很大，公約遵守與落實(shí)情況不容樂觀。以下將根據(jù)數(shù)據(jù)反饋、訪談反饋，對公約執(zhí)行力問題的原因進(jìn)行分析。

第一，社區(qū)公約的居民參與度不高。調(diào)查問卷顯示，在是否參與社區(qū)公約制定的問題上，選擇了是的居民13%，選擇了否的居民87%（見圖2）。由此可見，雖公約制定有著上文所述看似合理的民意收集機(jī)制，但是實(shí)際過程中居民參與度并不高。社區(qū)公約也并不能真正反映居民意愿，導(dǎo)致執(zhí)行過程中居民積極性較低。而深究原因，一來是因?yàn)榍嗪途佑捎诶淆g化程度嚴(yán)重;二來，未能對已有的民意收集制度進(jìn)行最大化利用;三來，則應(yīng)是社區(qū)公約的制定過程存在程序瑕疵、設(shè)計(jì)瑕疵等問題。

第二，各階段社區(qū)對公約的宣傳不到位。根據(jù)數(shù)據(jù)反饋，在社區(qū)公約執(zhí)行力不足的原因問題上，選擇“宣傳講解不到位”的占30%（見圖3）。結(jié)合關(guān)于居民年齡的調(diào)查（圖4），年齡為60歲以上的占70%，31-60歲的占27%，18-30歲的占1.5%，18歲以下的占1.5%。由此可見，在老齡化嚴(yán)重的青和居社區(qū)，不對公約進(jìn)行到位的宣傳講解，卻期待公約有良好的執(zhí)行效果是不現(xiàn)實(shí)的。

第三，內(nèi)容太過寬泛。數(shù)據(jù)表明，在關(guān)于“社區(qū)公約執(zhí)行力不足的原因”問題上，選擇“內(nèi)容過于寬泛”的占21%（見圖3）。私以為，公約內(nèi)容之所以寬泛，其一因公約制定過程中民意收集還不夠充足，二來由于公約的制定并未以本社區(qū)突出特點(diǎn)和特殊問題為出發(fā)點(diǎn)，從而在一定程度上導(dǎo)致公約偏重宣示性、原則性，難以落實(shí)。實(shí)際上，很多居民對社區(qū)公約有自己的看法，并且也有著參與社區(qū)公約制定的愿望。例如，數(shù)據(jù)反饋，在如何完善社區(qū)公約內(nèi)容的問題上，居民較為偏向于對特殊人群的照護(hù)、公共衛(wèi)生的治理以及對社區(qū)安全的保障，而這些恰恰是公約內(nèi)容薄弱之處?？梢姡鐓^(qū)公約的制定需要考慮本社區(qū)特殊性，更應(yīng)該切實(shí)結(jié)合居民的關(guān)注點(diǎn)和需求感。

第四，懲戒力度不夠。數(shù)據(jù)表明，在“社區(qū)公約執(zhí)行力不足的原因”的問題上，選擇“懲戒力度不夠”的占22%（見圖3）。由于是否積極參與社區(qū)治理或者自覺遵守社區(qū)公約在結(jié)果上沒有明顯差異，社區(qū)居民和社區(qū)各類社會(huì)組織缺乏積極參與社區(qū)治理和自覺遵守公約規(guī)定的意愿。

三、社區(qū)公約應(yīng)用與優(yōu)化的路徑之探析

青和居作為一個(gè)典型的公租房治理模范，在利用社會(huì)公約進(jìn)行社區(qū)治理的過程中，有著可借鑒經(jīng)驗(yàn)，更有著公租房社區(qū)利用社區(qū)公約的普遍性問題。以青和居為例，以小見大，提出公租房社區(qū)治理中對社區(qū)公約制度運(yùn)用及優(yōu)化的路徑。

（一）社區(qū)公約應(yīng)用與優(yōu)化的原則

1. 以公租房社區(qū)特殊性為基點(diǎn)

青和居社區(qū)作為一個(gè)公租房社區(qū)，有著與一般商品房社區(qū)不同的主體結(jié)構(gòu)、歷史基礎(chǔ)、社區(qū)問題等，更是在不斷地實(shí)踐中得出了獨(dú)特的制度體系。所以社區(qū)公約應(yīng)當(dāng)與其獨(dú)特性相適應(yīng)、與已有制度相接洽，否則，社區(qū)公約只是一紙空文，難以切實(shí)解決問題。

結(jié)合調(diào)研數(shù)據(jù)和相關(guān)文獻(xiàn)，筆者總結(jié)出青和居在制定和執(zhí)行社區(qū)公約過程中必須考慮的特殊性，其中包括公租房社區(qū)普遍問題以及其自身獨(dú)特性問題。

第一，青和居主體多元化，特殊人群占比極大。青和居相較于普通商品房社區(qū)和單位社區(qū)而言，居民以武鋼退休老人為主，還包括棚戶改造回遷居民、剛創(chuàng)業(yè)或者就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生、身體殘疾人士、低保戶等特殊困難人群。其中，老年人口便占據(jù)七成比重。因此，在公約制定時(shí)，應(yīng)當(dāng)偏重考慮特殊群體對基本生活、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)等需求的滿足。

第二，人口流動(dòng)性強(qiáng)。一來，居民歸屬感弱，導(dǎo)致參與的積極性不高、集體意識(shí)不足。二來，由于人員流動(dòng)、龐大社區(qū)主體數(shù)量、社區(qū)具有一定開放性等原因，社區(qū)安全保障、社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境應(yīng)當(dāng)在公約中有重要體現(xiàn)。

第三，主體分工不明，權(quán)責(zé)交叉混亂。盡管青和居社區(qū)存在三方聯(lián)動(dòng)的實(shí)踐，但社區(qū)居委會(huì)、嘉信物業(yè)管理公司、致力運(yùn)營管理公司以及眾多社區(qū)社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)分配不明確，沒有清晰的治理框架和行動(dòng)結(jié)構(gòu)。

2. 以一般社區(qū)普適性經(jīng)驗(yàn)為支持

目前，社區(qū)公約制度的利用已經(jīng)有了一定程度上的實(shí)踐累積，有很多社區(qū)公約建設(shè)的典范可供參考。所以，在公租房社區(qū)構(gòu)建社區(qū)公約制度之時(shí)，大可以進(jìn)行適度借鑒。同時(shí)，在結(jié)合自身特點(diǎn)和民情民意的情況下，進(jìn)行本社區(qū)公約的構(gòu)建工作，由此加快建成有效社區(qū)公約制度進(jìn)程。

3. 以政府適當(dāng)指導(dǎo)為保障

從我國目前社會(huì)治理的狀況來看，自治必須有政府的適當(dāng)參與。政府、公民以及社區(qū)組織共同參與治理，并由此形成一種“雙向制衡的互動(dòng)模式”，才是最理想的自治狀態(tài)。一方面，政府作為負(fù)有社會(huì)治理責(zé)任的第三方主體參與公約制度的構(gòu)建，能夠在各方主體之間起到調(diào)和作用、引導(dǎo)作用，把握正確方向，保障公約的順利產(chǎn)出。另一方面，作為居民信任的主體，政府的參與能夠增強(qiáng)公約的可信賴性、提高居民的可接受性，同時(shí)政府作為維護(hù)公約運(yùn)行的主體之一，更能夠提高公約的執(zhí)行力。

（二）社區(qū)公約應(yīng)用與優(yōu)化的具體舉措

1. 公租房社區(qū)公約的構(gòu)建階段

第一，深入訪談?wù){(diào)查，增大居民參與度。一來，公約內(nèi)容若得以反應(yīng)居民新生，則將有較為雄厚的群眾基礎(chǔ)、將有更多的居民自愿遵守公約，最終自然會(huì)反映在公約的執(zhí)行力的提高上。二來，深入居民內(nèi)部、廣泛征求居民建議，反映居民問題，由此通過對公約內(nèi)容的細(xì)化，杜絕對宣示性、原則性、倡議性的公約，使社區(qū)公約真正從“大”且“空”蛻變?yōu)椤凹?xì)”而“實(shí)”。三來，廣泛而深入地了解民意，能夠使此類公租房社區(qū)中居民都能得以行使自己的權(quán)利、反映自己的心聲，居住得更舒心、更順心。

第二，制定合理程序，提高公開透明度。一方面，“程序”與“實(shí)體”相輔相成，一套合理合法的程序，能夠促進(jìn)“實(shí)體規(guī)范”的進(jìn)步。另一方面，更合理、透明程序，能夠與擴(kuò)大居民參與度相配套，使居民得以在公約建構(gòu)過程中添磚加瓦。公租房社區(qū)，大可以根據(jù)以上原則，在參考其他成熟社區(qū)所制公約的程序之基礎(chǔ)上，結(jié)合自身特殊性設(shè)計(jì)貼合實(shí)際的程序。例如，“發(fā)起”“建議收集”“全民審議”“多次修訂”“全民表決”等等一系列程序，并在“建議收集”處添加“訪談?wù){(diào)查”，在最終再加“宣傳講解”等流程。

第三，理清權(quán)義分配，激發(fā)各方活力。一來，理清各方權(quán)責(zé)，有利于補(bǔ)足社區(qū)公約中的主體規(guī)范部分，促進(jìn)公約的完整性;二來，有利于各方參與主體協(xié)調(diào)運(yùn)行，提高效率。

2. 公租房社區(qū)公約的執(zhí)行階段

第一，獎(jiǎng)懲措施的落實(shí)。一方面，懲戒措施不可或缺。如同“無救濟(jì)即無權(quán)利”，缺乏懲戒則制度難有活力。另一方面，激勵(lì)措施能增強(qiáng)積極作為意愿。其合理性基礎(chǔ)在于，公約畢竟只是一種契約，是一種社區(qū)內(nèi)缺乏強(qiáng)制力的“軟法”，而以物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合的方式進(jìn)行行為激勵(lì)，定會(huì)增強(qiáng)公約的執(zhí)行力。

第二，宣傳講解的到位。由上文可知，青和居七成以上的人口為老年人，其理解能力、記憶能力不足、執(zhí)行能力更是有限。所以配合社區(qū)公約的制定與執(zhí)行，整個(gè)過程都不能忽視宣傳的作用。一方面，在公約制定階段應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳動(dòng)員，調(diào)動(dòng)居民參與的積極性，鼓勵(lì)居民建言獻(xiàn)策。另一方面，在公約公布施行之后，應(yīng)當(dāng)安排相應(yīng)的宣傳講解，便于居民理解公約內(nèi)容。同時(shí)，在執(zhí)行過程中，配合每次重大違約事件、每次公約修改完善等，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行宣傳與強(qiáng)調(diào)。

第三，修改機(jī)制的建立。公約制度建設(shè)并非一時(shí)事業(yè)，若缺乏修改機(jī)制，則失去長遠(yuǎn)的可能?？紤]到公租房社區(qū)人口流動(dòng)較頻繁，社區(qū)人口眾多、治理情況較復(fù)雜，以及成文公約本身的局限性，應(yīng)當(dāng)建立一套公約的修改與完善機(jī)制。首先，一定數(shù)量的居民可以啟動(dòng)公約的修改程序。作為社區(qū)治理問題的最直接真切的感受者、自身利益最積極的維護(hù)者、實(shí)現(xiàn)自治的最主要力量，居民應(yīng)當(dāng)有權(quán)利啟動(dòng)公約的修改程序，進(jìn)行民意的充分表達(dá)。其次，社區(qū)內(nèi)的各方組織，可以經(jīng)過一定程序啟動(dòng)公約的修改。社區(qū)治理的相關(guān)組織，能夠從不同角度發(fā)覺問題。

第四，監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化。公約實(shí)質(zhì)上只是一種自律，而各方主體的共同自律是難以實(shí)現(xiàn)并維持的，所以需要外部的“他律”來保障公約的實(shí)行。在此方面，可以通過借鑒已有經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，可以采取由居民委員會(huì)定期對執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核、建立公約監(jiān)督委員會(huì)、利用信息網(wǎng)絡(luò)對違約行為進(jìn)行舉報(bào)監(jiān)督等等措施。

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作者簡介：

郭玉靜，出生于2000年1月，女，漢族，天津人，現(xiàn)就讀于華中師范大學(xué)法學(xué)院，主要從事法學(xué)研究。

（作者單位：華中師范大學(xué) 法學(xué)院）