淺析公租房融資模式

高玉娟+　周霞

摘要： 國家“十二五”規(guī)劃中提出建設(shè)3600萬套保障房，并重點發(fā)展公共租賃住房，使其成為保障性住房的主體。在2010—2012年中，各年新建保障房中公租房所占比例分別為7%、22%和33%[1]。這一建設(shè)過程中存在不同程度的資金短缺問題，本文主要對公租房PPP融資模式進(jìn)行分析，并探討其適用性。在借鑒國外公租房建設(shè)成功經(jīng)驗的同時完善國內(nèi)公租房PPP融資模式。

Abstract： The national "12th Five-Year" plan proposed to build 36 million sets of affordable housing， and focused on the development of public rental housing， which would become the main body of affordable housing. Between 2010 and 2012， the proportion of public rental housing in new affordable housing each year was 7%， 22% and 33% respectively. In this construction process， there are different levels of funding shortage. This paper mainly analyzes PPP financing model of the public rental housing ， and discusses its applicability. While draw lessons from the successful experience of foreign public rental housing construction， improve the domestic PPP financing model of public rental housing.

關(guān)鍵詞： 公租房；融資模式；PPP

Key words： public rental housing；financing model；PPP

中圖分類號：F293.33 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）30-0245-03

0 引言

公租房是指由國家相關(guān)政策支持，各社會主體通過新建或其他方式籌集房源，面向畢業(yè)大學(xué)生和外地打工人群等低收入群體出租的保障性住房；PPP（Private—Public—Partnership，簡稱PPP）指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而建立的合作關(guān)系。

目前，PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域廣泛，李秀輝、張世英（2002）討論了PPP模式在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用模型[2]；陳柳欽（2005）討論了PPP融資模式在城市軌道交通中的適用性[3]，謝偉東（2006）對其應(yīng)用進(jìn)行了實例分析[4]。在公租房建設(shè)的應(yīng)用中，王乾坤（2007）設(shè)計了PPP模式的運(yùn)作及保障機(jī)制[5]；方周妮、王靜（2009）對PPP模式在公租房內(nèi)外部應(yīng)用條件進(jìn)行分析，并進(jìn)行論證[6]?？傮w來看，現(xiàn)階段對于PPP在公租房中的應(yīng)用還局限于理論引入和實踐探索階段，對其運(yùn)作模式和融資困境的解決缺乏系統(tǒng)研究。

1 公租房建設(shè)過程中的融資現(xiàn)狀

公租房建設(shè)數(shù)量逐年遞增，但公租房的建設(shè)計劃能否如期完成的關(guān)鍵是建設(shè)資金的充分籌集，目前，公租房建設(shè)過程中的融資困境主要是政府支出壓力大、社會融資難度大和融資渠道有限等。

1.1 社會融資難度大

公租房建設(shè)具有投資需求大、資金回流速度慢的特點，其租金的收入不足以支付貸款利息，由此導(dǎo)致社會來源資金內(nèi)在的利益沖突，進(jìn)而對公租房建設(shè)造成不同程度的阻礙。公租房用地多是政府劃撥，因用途有所限制、變現(xiàn)能力弱，導(dǎo)致銀行等金融機(jī)構(gòu)不愿意用以作貸款抵押，進(jìn)而導(dǎo)致政府資金不到位或難以達(dá)到低限要求，如果沒有相應(yīng)的政策解決收益平衡問題，社會資金很難融入到公租房建設(shè)中來。

1.2 政府支出壓力大

在積極推進(jìn)公租房建設(shè)中，政府面臨資金來源有限和投入不足的困境，從2011年1000萬套建設(shè)任務(wù)和籌集資金情況來看，各級政府的壓力較大，特別是直接承擔(dān)建設(shè)任務(wù)的縣級財政支出壓力最大。同時，由于中西部地區(qū)的財政實力較弱，其資金更是不容樂觀，很難為公租房建設(shè)提供充足的資金保障。

1.3 融資渠道有限

目前，公租房建設(shè)中融資問題最為突出，而融資渠道有限也是造成問題的主要原因。熊國平、朱祁連、楊東峰（2009）“通過對國際經(jīng)驗的分析得出重要的一點啟示是市場化的資金運(yùn)作。給出廣開融資渠道的建議包括運(yùn)用資產(chǎn)證券化、項目融資和PPP模式進(jìn)行公租房建設(shè)的融資，并認(rèn)為PPP模式更適合我國國情”。由此看出在公租房建設(shè)遭遇資金瓶頸的背景下，積極創(chuàng)新融資模式、開拓資金來源是很有必要的。

2 PPP模式在公租房建設(shè)中的適用性分析

2.1 公租房PPP運(yùn)行模式分析

相關(guān)學(xué)者對PPP模式在多個領(lǐng)域中的應(yīng)用進(jìn)行了深入研究，如廖俊平，田一淋（2005）首次提出PPP模式住房保障體系，指出：“在當(dāng)前保障性住房遠(yuǎn)大于供給的背景下，積極探索和發(fā)展PPP模式的公共住房保障體系已是大勢所趨”。通過政府和私人機(jī)構(gòu)的合作，在緩解融資問題的基礎(chǔ)上提高政府部門的效率、實現(xiàn)私營部門的合理利潤，進(jìn)而使社會資源得到合理的配置和使用。

由圖1可知，運(yùn)用PPP模式進(jìn)行公租房建設(shè)的資金來源主要是政府土地的作價入股和私營公司的資金投入，政府對項目公司進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督和管理，必要時給予一定的補(bǔ)貼，當(dāng)項目公司資金運(yùn)轉(zhuǎn)不暢時可向金融機(jī)構(gòu)貸款，以保證項目健康運(yùn)行。由此，政府、私營公司和公租房項目公司實現(xiàn)了公租房數(shù)量增加、資金使用效率提高、各方獲得應(yīng)有收益等低層次目標(biāo)。當(dāng)公租房建成后，符合條件的租戶（大學(xué)畢業(yè)生、低收入群體、住房困難家庭……）租賃住房并向項目公司繳納租金，當(dāng)生活條件改善后退出公租房，由此形成的體系不僅滿足了低收入群體的住房需求而且為PPP模式在公租房中的推行拓寬了道路。

2.2 公租房運(yùn)用PPP模式優(yōu)勢分析

2.2.1 緩解政府部門財政壓力

公共部門為滿足和解決城市低收入群體對公租房的需求必須加大資金的投入，但是由于其資金的有限性，就形成了強(qiáng)大需求與有限供給之間的矛盾。PPP模式為公租房建設(shè)的融資提供了新途徑，利用私人部門的融資方式彌補(bǔ)了政府建設(shè)資金的不足，從而在有效增加保障房供給量的同時提高項目管理水平和資金的使用效率，在一定程度上緩解了政府部門的財政壓力。

2.2.2 民間資本得到有效利用

在民營企業(yè)快速發(fā)展的過程中，其實力已足以和國有經(jīng)濟(jì)相競爭。對于公租房這種公共產(chǎn)品，不僅具有公益性且營利性和保值增值能力也較強(qiáng)，對民營企業(yè)的吸引力較大。PPP模式恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用這一特點，將私人資金與政府資金融合，創(chuàng)新融資模式，使私人資本在獲得收益的情況下得到充分利用。

3 國外公租房建設(shè)的經(jīng)驗

3.1 國外公租房建設(shè)

英國的PPP模式分為兩類：一類是使用者付費的特許經(jīng)營；另一類是政府付費的私人融資計劃，其突出的特點主要表現(xiàn)為：降低政府風(fēng)險、運(yùn)營周期長、項目投資領(lǐng)域比較集中等。英國財政部在2011年設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局全面負(fù)責(zé)PPP工作。對于我國來說，為規(guī)范PPP模式在公租房建設(shè)中的健康運(yùn)行，也應(yīng)設(shè)立專門的組織和部門來負(fù)責(zé)PPP工作。

美國是世界上公租房理論、融資經(jīng)驗最豐富的國家，其公租房政策大致可分為三個階段：公租房建設(shè)計劃階段、低收入住房稅收抵免階段、住房需求補(bǔ)貼階段。在融資手段上，美國公租房融資很大程度上依靠市場，政府的主要作用是通過政策手段鼓勵投資者進(jìn)入公租房的融資市場，良好的政策使美國公租房投資者多、資金來源渠道豐富。

德國公租房主要是以政府指導(dǎo)為主，市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為輔。首先，政府直接參與房屋的建設(shè)；政府鼓勵企業(yè)和社會群體建房，并在建設(shè)費用和土地政策等方面給予優(yōu)惠政策；最后，政府制定嚴(yán)格的租金標(biāo)準(zhǔn)是為平均租金的50%-60%。陳倩（2012）在北京市公共租賃住房融資模式研究中指出：“截止2003年底，德國有57%的家庭通過租賃市場解決住房，部分城市高達(dá)90%”。由此可見，德國的公租房政策和融資方式都是值得我們學(xué)習(xí)的。

3.2 國內(nèi)需借鑒的經(jīng)驗

如圖2所示，各國政府在公租房建設(shè)方面都進(jìn)行了積極的探索和嘗試，并值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。首先應(yīng)借鑒新加坡、英國和香港的措施，設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP項目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；其次，堅持政府和市場相結(jié)合，在市場機(jī)制的作用下發(fā)揮政府的計劃指導(dǎo)功能，在實現(xiàn)二者有效配合的同時解決低收入群體的住房問題。

4 政策建議

當(dāng)前我國內(nèi)地公租房的實際需求遠(yuǎn)大于供給，并出現(xiàn)了一系列的融資問題，在公租房建設(shè)中引入PPP模式可以緩解政府財政壓力、使民間資本得到有效利用，同時還能使公私部門雙方實現(xiàn)“共贏”，進(jìn)而推進(jìn)公租房健康、有序進(jìn)行，所以在公租房建設(shè)中引入PPP模式已是大勢所趨。

4.1 借鑒香港PASS體系

在PPP融資模式中，政府部門希望選擇企業(yè)資信好、融資能力強(qiáng)、資金充足的私營企業(yè)作為合作伙伴，但現(xiàn)實中，我們很難清楚地判定一個企業(yè)的好壞。這一方面，我們需借鑒香港PASS體系的良好經(jīng)驗，在公租房PPP融資模式選擇合作伙伴時，借助PASS（表現(xiàn)評估積分）系統(tǒng)對私人企業(yè)參與者進(jìn)行全方位評價，以幫助我們確定最佳的合作伙伴。

4.2 建立合理的收益分配和風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制

公租房項目建設(shè)周期長、投資額度大，私人部門參與者又是以實現(xiàn)最終利潤為目標(biāo)，所以合理的利益共享和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是影響私人部門積極參與PPP融資模式的主要因素。徐霞、鄭志林（2009）指出：“公私合作制在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事務(wù)管理中的應(yīng)用較廣泛，而PPP利益分配機(jī)制的研究還處于初級階段”。因此，公私雙方以“雙贏”的目的進(jìn)行利益、風(fēng)險分配，在保證項目正常運(yùn)行的同時實現(xiàn)“風(fēng)險最小化和利潤最大化”是有一定難度的，這里我們可借用。

4.3 加強(qiáng)監(jiān)管體系的設(shè)立和完善

吳文生（2009）指出運(yùn)用PPP模式進(jìn)行廉租房建設(shè)應(yīng)注意的問題是：“深化投資體制改革、設(shè)計合理的利益共享和風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)、建立有效的監(jiān)管體系和健全PPP投資模式投融資專業(yè)服務(wù)體系”。

公租房項目與其他建設(shè)項目最大的不同之處就是它具有公益性特點，經(jīng)濟(jì)利益比普通項目要低。而在公司合作過程中，私人部門為獲得更多的利潤難免出現(xiàn)工程質(zhì)量問題，因而，政府部門在配合私人部門積極合作的同時更要加強(qiáng)監(jiān)管公共財產(chǎn)的安全，在鼓勵企業(yè)參與的同時保證其應(yīng)有的利益。由此可見，建立合理有效的監(jiān)管體系才能保障PPP模式的順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]李秀輝，張世英.PPP與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[J].城市規(guī)劃，2002.

[2]陳柳欽.PPP：新型公司合作融資模式[J].中國投資，2005.

[3]謝偉東.公私合作模式融資在我國城市軌道交通項目中的實踐[J].城市軌道交通研究，2006.

[4]王乾坤.PPP模式在廉租房項目中的應(yīng)用研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2007.

[5]方周妮，王靜.公共住房項目PPP模式研究[J].建筑管理現(xiàn)代化，2009.

[6]陳德強(qiáng)，鄭思思.公共租賃住房PPP融資模式及其定價機(jī)制研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2011.