三權(quán)分置視角下外嫁女宅基地使用權(quán)繼承問(wèn)題研究

陳廣華 李鳳興

摘要：宅基地“三權(quán)分置”將繼受取得宅基地使用權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格解綁，為宅基地使用權(quán)繼承提供法理基礎(chǔ)。外嫁女作為農(nóng)民群體中的弱勢(shì)群體，因集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、村民自治規(guī)范和家戶(hù)觀念的影響，使其在宅基地使用權(quán)上的繼承權(quán)益容易受到損害。分析宅基地“三權(quán)分置”對(duì)外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益保障優(yōu)勢(shì)，提出在構(gòu)造宅基地“三權(quán)分置”制度的同時(shí)，通過(guò)宅基地使用權(quán)期限再造、向外嫁女適當(dāng)傾斜的宅基地規(guī)則原則確立、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的外嫁女特殊宅基地使用權(quán)繼承規(guī)則的明確、完善村民自治制度和司法救濟(jì)機(jī)制，重構(gòu)外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益保障體系。

關(guān)鍵詞：外嫁女;宅基地使用權(quán);三權(quán)分置;繼承;弱勢(shì)群體;村民自治制度;司法救濟(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)： D922.3;F321.1? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A? 文章編號(hào)：1002-1302（2020）06-0283-07

2019年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》中提出，注重保護(hù)外嫁女等特殊人群的合法權(quán)利。外嫁女來(lái)源于我國(guó)農(nóng)村婚俗慣例，理論和實(shí)務(wù)界對(duì)其定義不一：（1）源于農(nóng)村慣例，即從字面含義上指嫁到村外或本村，戶(hù)籍仍然留在本村或遷出本村的成年女性;（2）指嫁到村外，但戶(hù)籍仍然留在本村的女性[1]。為研究方便，本研究采用第2種定義。土地權(quán)利是農(nóng)民享有的重要權(quán)利，而我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)“從夫居”的婚嫁制度及外嫁女在娘家無(wú)權(quán)的普遍社會(huì)現(xiàn)象使處于弱勢(shì)地位的外嫁女土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題成為學(xué)界研究的重點(diǎn)、難點(diǎn)。通過(guò)對(duì)已有研究進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)者對(duì)外嫁女土地權(quán)益的研究主要集中在承包地上，而針對(duì)宅基地等其他土地的研究較少，且對(duì)宅基地的研究主要集中在婦女宅基地分配權(quán)問(wèn)題上。耿卓提出，打破家戶(hù)觀念，確認(rèn)婦女在宅基地使用權(quán)上享有權(quán)利[2];張笑寒認(rèn)為，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議對(duì)婦女土地權(quán)益的不公平意見(jiàn)使婦女的宅基地分配權(quán)益受損[3];向東提出，“一戶(hù)一宅”宅基地分配方式及“地隨房走”登記模式等是導(dǎo)致婦女宅基地使用權(quán)受損的原因[4]。宅基地是外嫁女的重要生活資源，且新社會(huì)成員的生存空間、物質(zhì)等資源一般需從舊社會(huì)成員處獲得[5]。外嫁女能否繼承其父母宅基地使用權(quán)與外嫁女“居者有其屋”的社會(huì)保障息息相關(guān)，但學(xué)界對(duì)此關(guān)注度不足。本研究基于外嫁女宅基地使用權(quán)繼承資格，分析外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益受損原因，構(gòu)建外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益保障體系。

1 外嫁女宅基地使用權(quán)繼承法理障礙

1.1 外嫁女宅基地使用權(quán)繼承問(wèn)題案例分析

因在實(shí)務(wù)中外嫁女宅基地使用權(quán)繼承糾紛案由不一，本研究采用“外嫁女”“宅基地使用權(quán)”“繼承”等詞全文檢索中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)，共計(jì)檢索到48個(gè)案例?；诖丝偨Y(jié)外嫁女宅基地使用權(quán)繼承的裁判邏輯，雖難以全面，但可明確基本類(lèi)型：（1）外嫁女屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，并且宅基地上存在建筑物時(shí)，通常允許外嫁女繼承農(nóng)村房屋并附隨確定宅基地使用權(quán)份額。但也有其他裁判結(jié)果案例，如在廣東省廣州市中級(jí)人民法院民事裁定書(shū)（2018）粵01民終16548號(hào)中一審法院指出，宅基地使用權(quán)是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而享有的用益物權(quán)不屬個(gè)人財(cái)產(chǎn)，不得繼承。（2）外嫁女屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但宅基地上不存在建筑物時(shí)，因?qū)φ厥褂脵?quán)能否繼承法院認(rèn)定不一，裁判結(jié)果也不盡相同。如廣東省肇慶市端州區(qū)人民法院在民事判決書(shū)（2017）粵1202民初500號(hào)中提出，宅基地使用權(quán)本身不得單獨(dú)轉(zhuǎn)移且不能用于抵押，包括不能進(jìn)行繼承，因此，即便外嫁女具有成員資格也不得繼承閑置宅基地。但也有法院認(rèn)為，閑置宅基地可以繼承，如廣東省連州市人民法院在民事判決書(shū)（2018）粵1882民初706號(hào)中未引用成文法律依據(jù)，僅基于便于操作及合理利用宅基地之目的，認(rèn)可農(nóng)村房屋之宅基地與閑置宅基地可區(qū)分，從而判決黃某1繼承該閑置宅基地。（3）外嫁女非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)，有的法院認(rèn)為，外嫁女不得繼承宅基地使用權(quán)，如安徽省長(zhǎng)豐縣人民法院在民事判決書(shū)（2016）皖0121民初1495號(hào)中以宅基地使用權(quán)屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織所有且分配集體經(jīng)濟(jì)組織所有財(cái)產(chǎn)屬于成員權(quán)能而提出，外嫁女不得繼承宅基地使用權(quán)。（4）外嫁女雖不享有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，但判決其享有繼承權(quán)。如在廣東省廣州市番禺區(qū)人民法院民事判決書(shū)（2016）粵0113民初2304號(hào)中，依西三村的村民自治規(guī)范，原告郭某乙出嫁后不享有村民待遇，但法院在判決時(shí)不受其成員資格的影響，由于其父母未留下遺囑因此按法定繼承確定郭某乙可繼承的農(nóng)村房屋及宅基地使用權(quán)份額。

從裁判案例可知，外嫁女能否繼承宅基地使用權(quán)主要與宅基地上是否存在建筑物和外嫁女是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有關(guān)。有的法院認(rèn)為，即使外嫁女具備成員資格且宅基地上存在建筑物，也不絕對(duì)推導(dǎo)出外嫁女享有宅基地使用權(quán)繼承資格，因宅基地使用權(quán)僅為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有。實(shí)務(wù)中法院常根據(jù)外嫁女成員資格和宅基地是否閑置2種情形的不同組合做出不同的判決，雖然同案不同判不絕對(duì)等于不公平，但將具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、宅基地上存在建筑物作為宅基地使用權(quán)繼承的前提條件，成為了外嫁女宅基地使用權(quán)繼承的障礙。

1.2 宅基地使用權(quán)繼承法理障礙

以宅基地上存在建筑物作為宅基地使用權(quán)繼承的前提條件，是在宅基地使用權(quán)限制繼承與農(nóng)村房屋允許繼承存在矛盾時(shí)基于我國(guó)“房地一體”原則而作出的妥協(xié)。宅基地使用權(quán)在《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》用益物權(quán)篇中被定義，指農(nóng)民在依法取得的集體所有的宅基地上建造房屋及附屬設(shè)施，并享有的對(duì)宅基地占有、使用、有限處分的權(quán)利[6]。該定義表明，雖然宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，但因不具有用益物權(quán)所應(yīng)含有的收益權(quán)能，所以屬于受限制用益物權(quán)。其收益權(quán)能受限主要源于宅基地使用權(quán)自產(chǎn)生之初便具有保障農(nóng)民“居者有其屋”的社會(huì)福利功能，為防止宅基地大量流轉(zhuǎn)導(dǎo)致其社會(huì)保障和社會(huì)福利功能喪失，在我國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，繼承屬流轉(zhuǎn)方式之一因此也受限制。但在我國(guó)并未限制農(nóng)村房屋的繼承，因此在實(shí)務(wù)中有的法院遵循“房地一體”原則，在判決農(nóng)村房屋的繼承份額時(shí)附隨確定宅基地使用權(quán)份額，不會(huì)就閑置宅基地進(jìn)行單獨(dú)分割，如廣東省肇慶市端州區(qū)人民法院在民事判決書(shū)（2017）粵1202民初500號(hào)中便依此作為判決依據(jù)。

以具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作為宅基地使用權(quán)繼承的前提條件，源于《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定的宅基地使用權(quán)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用。我國(guó)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》中雖明確規(guī)定宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，但未完善相關(guān)條文，將宅基地使用權(quán)的使用、取得、轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題交由《中華人民共和國(guó)土地管理法》確定，《中華人民共和國(guó)土地管理法》又規(guī)定了其僅允許本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用，導(dǎo)致非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承資格存在障礙。同時(shí)，在我國(guó)宅基地所有權(quán)原歸農(nóng)民所有，經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間改革才形成了宅基地的所有權(quán)歸集體所有，使用權(quán)歸農(nóng)民所有的“兩權(quán)分離”制度。因此，宅基地使用權(quán)可以說(shuō)是土地個(gè)人所有權(quán)消滅后，通過(guò)使用權(quán)的形式對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的再造[7]。存量宅基地的使用權(quán)是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地所有權(quán)讓渡給集體后獲得的應(yīng)有補(bǔ)償，而增量宅基地的使用權(quán)是本集體經(jīng)濟(jì)組織將其所有的宅基地分配給成員的福利，因此將宅基地使用權(quán)限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)。

外嫁女獲得宅基地使用權(quán)繼承資格的前提為宅基地上存在建筑物或外嫁女為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這皆源于宅基地使用權(quán)具有的人身依附性。宅基地使用權(quán)與成員身份的捆綁，使得非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的外嫁女對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承存在障礙。為實(shí)現(xiàn)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障，國(guó)家在制度層面上將宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，使得宅基地使用權(quán)單獨(dú)繼承存在障礙。

2 “三權(quán)分置”下外嫁女享有宅基地使用權(quán)繼承資格? 2018年中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)[8]?！叭龣?quán)分置”對(duì)繼受取得宅基地使用權(quán)進(jìn)行去身份化，使其成為完整的用益物權(quán)，賦予外嫁女宅基地使用權(quán)繼承資格。

2.1 宅基地使用權(quán)應(yīng)為完整的用益物權(quán)

“兩權(quán)分離”下宅基地使用權(quán)僅允許本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)償從土地所有權(quán)人處取得并使用宅基地[9]。具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格既是獲得宅基地使用權(quán)的前提，也是持有宅基地使用權(quán)的必須條件，一旦農(nóng)民喪失成員資格，便不得繼續(xù)使用宅基地使用權(quán)，毋論將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)于本集體經(jīng)濟(jì)組織之外。宅基地“三權(quán)分置”的目的在于“轉(zhuǎn)”，通過(guò)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的適當(dāng)放寬，解決收益權(quán)能落空的問(wèn)題?！叭龣?quán)分置”將宅基地使用權(quán)中身份性?xún)?nèi)容分離為宅基地資格權(quán)，使得宅基地資格權(quán)成為宅基地使用權(quán)的取得條件，但又與使用權(quán)分離，指成員有權(quán)要求本集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償分配宅基地且無(wú)償使用。宅基地使用權(quán)的去身份化，允許其適度流轉(zhuǎn)于本集體經(jīng)濟(jì)組織之外，從而補(bǔ)足宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能使其成為完整的用益物權(quán)。

宅基地使用權(quán)的去身份化不意味著宅基地使用權(quán)與成員資格完全脫離，需區(qū)別初始取得與繼受取得。初始取得宅基地使用權(quán)仍需滿(mǎn)足成員資格，即僅本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)申請(qǐng)宅基地使用權(quán)。這是由于農(nóng)民處于弱勢(shì)群體地位，宅基地是其重要的生活資料，承擔(dān)成員“居者有其屋”的社會(huì)保障功能。宅基地所有權(quán)為成員加入公社而讓渡給本集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，宅基地使用權(quán)則是來(lái)源于成員的權(quán)利返回成員的體現(xiàn)。另外，成員在享受權(quán)利的同時(shí)，也必須承擔(dān)相應(yīng)成員義務(wù)，如遵守村民自治規(guī)范中約定的各項(xiàng)義務(wù)，若允許城鎮(zhèn)居民或非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員初始取得，又無(wú)法要求其承擔(dān)相應(yīng)的成員義務(wù)，并不公平。但宅基地使用權(quán)一旦被本集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得后，就脫離成員身份得以成為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，如何利用財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是財(cái)產(chǎn)權(quán)人的自由，在“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)下，財(cái)產(chǎn)權(quán)人傾向于利用財(cái)產(chǎn)獲得最大化經(jīng)濟(jì)利益，將宅基地使用權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承等方式流轉(zhuǎn)于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部或外部皆是基于經(jīng)濟(jì)利益最大化的考慮。因此，“三權(quán)分置”并非對(duì)宅基地使用權(quán)完全去身份化，初始取得時(shí)仍需滿(mǎn)足成員資格，但繼受取得無(wú)需限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，即宅基地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)于本集體經(jīng)濟(jì)組織之外。

2.2 外嫁女宅基地使用權(quán)繼承正當(dāng)性

“三權(quán)分置”后外嫁女宅基地使用權(quán)繼承資格不再受集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和宅基地上是否存在建筑物的影響。首先，基于宅基地使用權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)。用益物權(quán)設(shè)置的目的為通過(guò)允許非所有權(quán)人對(duì)物使用，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值最大化。如“2.1”節(jié)中所述，“三權(quán)分置”后宅基地使用權(quán)成為完整的用益物權(quán)。由于宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，依《中華人民共和國(guó)繼承法》規(guī)定屬于遺產(chǎn)，因此單獨(dú)繼承不存在法理障礙。同時(shí)，繼承屬于宅基地使用權(quán)的繼受取得[10]，對(duì)繼承取得宅基地使用權(quán)身份性的剔除，使得外嫁女在繼承宅基地使用權(quán)時(shí)無(wú)需為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

其次，基于外嫁女居住保障功能的實(shí)現(xiàn)。宅基地承擔(dān)著保障農(nóng)民“居者有其屋”功能，外嫁女作為農(nóng)民中的弱勢(shì)群體，宅基地亦需保障外嫁女居住。但 “兩權(quán)分離”下若外嫁女被認(rèn)定為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，因受宅基地使用權(quán)嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)的影響，她往往無(wú)法繼承宅基地使用權(quán)。雖然外嫁女出嫁后可享有夫家宅基地，但因在農(nóng)村婚俗習(xí)慣中，外嫁女之配偶在結(jié)婚之前便申請(qǐng)了宅基地使用權(quán)并建造房屋，因而在此情形下，外嫁女是否享有夫家的農(nóng)村房屋所有權(quán)需依據(jù)《中華人民共和國(guó)婚姻法》之規(guī)定，而若該農(nóng)村房屋被認(rèn)定為男方婚前財(cái)產(chǎn)，依據(jù)“地隨房走”的原則，外嫁女難以獲得宅基地使用權(quán)份額。外嫁女若與其配偶離婚，可能會(huì)出現(xiàn)既難獲得夫家宅基地使用權(quán)份額，又無(wú)法繼承父母宅基地使用權(quán)，而產(chǎn)生無(wú)地可居的困境。允許外嫁女繼承宅基地使用權(quán)，即使外嫁女因?yàn)榛橐鲋儎?dòng)喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，使其通過(guò)繼承父母宅基地使用權(quán)，保障其“居有定所”。

最后，基于農(nóng)民自身意愿的考慮。宅基地使用權(quán)的限制流轉(zhuǎn)使宅基地使用權(quán)成為“沉睡的巨大資本”，不符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律。法律禁止未能完全阻止宅基地使用權(quán)繼承，事實(shí)上的宅基地使用權(quán)繼承行為不在少數(shù)，如在廣東省佛山市中級(jí)人民法院民事判決書(shū)（2016）粵06民終5263號(hào)中，吳細(xì)九、吳某丁便獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)證，而其中載明宅基地的權(quán)屬來(lái)源為繼承。因缺乏上位法的規(guī)定，使因繼承導(dǎo)致宅基地面積超標(biāo)、外嫁女被剝奪繼承權(quán)等亂象頻發(fā)。土地制度政策有別于其他法律制度，因直接關(guān)系到農(nóng)民切身利益，必須扎根于農(nóng)村，在長(zhǎng)期鄉(xiāng)土實(shí)踐中發(fā)展。與其嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)繼承，導(dǎo)致事實(shí)上的繼承行為對(duì)外嫁女等弱勢(shì)群體的權(quán)益產(chǎn)生損害，不如在充分保障各方利益的基礎(chǔ)上，完善宅基地使用權(quán)繼承的相關(guān)規(guī)定。

3 “三權(quán)分置”對(duì)外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的保障? 雖然“三權(quán)分置”使外嫁女宅基地使用權(quán)繼承具有正當(dāng)性，但外嫁女集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、村民自治規(guī)范對(duì)外嫁女權(quán)益的漠視、家戶(hù)制度對(duì)外嫁女個(gè)體利益的掩蓋，使外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益易受損，“三權(quán)分置”可解決上述問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的保障。

3.1 外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益受損原因

3.1.1 外嫁女集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一 按照法律規(guī)定，集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)本應(yīng)由《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，但事實(shí)上卻沒(méi)有任何一部法律對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)定，實(shí)務(wù)中多交由村民委員會(huì)、村民大會(huì)決定。各地常以本村傳統(tǒng)觀念及當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定，多以戶(hù)籍為主要因素，輔之以性別、年齡、是否依附于該宅基地生存、是否履行義務(wù)等為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。不同農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不完全一致，造成橫向不平等。外嫁女作為弱勢(shì)群體因婚嫁被村民委員會(huì)、村民大會(huì)等排除在本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的現(xiàn)象并不少見(jiàn)[11]。有的村民自治規(guī)范明確規(guī)定，外嫁女領(lǐng)到結(jié)婚證后3個(gè)月內(nèi)必須遷出戶(hù)口，即便不遷戶(hù)也不得享受村民待遇;有的村民自治規(guī)范則認(rèn)為，外嫁女非本村村民，不得享有村民待遇。 在“兩權(quán)分離”，下部分法院在判決外嫁女能否繼承宅基地使用權(quán)時(shí)，要求其具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。外嫁女集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一且容易被剝奪，使外嫁女的權(quán)益相對(duì)其他農(nóng)民群體更容易受損。

3.1.2 村民自治規(guī)范對(duì)外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的漠視 村民自治規(guī)范包括村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議、村民代表會(huì)議決議。法律賦予村民自治權(quán)力，甚至允許村民自治規(guī)范中存在違背法律法規(guī)的內(nèi)容，實(shí)務(wù)中常出現(xiàn)損害外嫁女土地權(quán)益的村民自治規(guī)范，除有些村民自治規(guī)范規(guī)定外嫁女不享有集體成員資格外，有的甚至規(guī)定外嫁女不得繼承父母遺產(chǎn)，而有時(shí)法院的判決也會(huì)受村民自治規(guī)范影響。如在云南省昆明市中級(jí)人民法院民事裁判書(shū)（2016）云01民終3036號(hào)中，一審法院因該地存在外嫁女不參與家庭財(cái)產(chǎn)分配的風(fēng)俗，認(rèn)可了當(dāng)事人按照該風(fēng)俗擬定的分家協(xié)議。在我國(guó)宅基地等土地權(quán)益的分配及方案確定交由集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)通過(guò)決議而決定，因此外嫁女能否參加會(huì)議與其宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的享有和行使直接相關(guān)。但實(shí)務(wù)中部分農(nóng)村以外嫁女非本村村民為由，將外嫁女排除在村民自治之外。即使有外嫁女出任村民委員或村民代表，但少有外嫁女擔(dān)任主任、副主任等職務(wù)，因此嚴(yán)重?fù)p害外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的決議有時(shí)也會(huì)因反對(duì)力度不足而被通過(guò)[12]。此外，村民自治規(guī)范只有受到嚴(yán)格監(jiān)督，才能在出現(xiàn)侵害外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的決議時(shí)對(duì)其產(chǎn)生約束力，但在《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》及相關(guān)法律中未明確規(guī)定村規(guī)民約監(jiān)督機(jī)關(guān)，僅規(guī)定村規(guī)民約需報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案，發(fā)現(xiàn)存在與法律沖突的內(nèi)容時(shí)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府可責(zé)令改正，因缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制措施，難以對(duì)村民自治規(guī)范產(chǎn)生約束力。

3.1.3 家戶(hù)制度對(duì)外嫁女個(gè)體利益的掩蓋 我國(guó)宅基地分配標(biāo)準(zhǔn)為“一戶(hù)一宅”[13]，能夠成為宅基地使用權(quán)主體的只能是家戶(hù)，但立法上尚未明確宅基地使用權(quán)人及內(nèi)部人員的財(cái)產(chǎn)共有關(guān)系。有的法院認(rèn)為，在我國(guó)物權(quán)登記具有權(quán)利推定效力，在沒(méi)有充分的證據(jù)加以推翻的情況下，應(yīng)推定登記權(quán)利人為真實(shí)權(quán)利人，因此以登記證上的姓名為宅基地使用權(quán)人，如廣東省佛山市中級(jí)人民法院在民事判決書(shū)（2016）粵06民終5263號(hào)中所述。因外嫁女在家戶(hù)中處于弱勢(shì)地位，多數(shù)情況下以家中父兄名義申請(qǐng)宅基地，外嫁女則會(huì)因未在登記證上顯名而使初始取得份額受損。還有的法院認(rèn)為，雖然外嫁女享有初始取得份額，但出嫁后能否繼續(xù)享有則由家戶(hù)內(nèi)部分家析產(chǎn)時(shí)決定，如廣東省肇慶市中級(jí)人民法院在民事判決書(shū)（2018）粵12民終1841號(hào)中所述。外嫁女宅基地使用權(quán)初始取得份額的不確定，會(huì)對(duì)其最終繼承的宅基地使用權(quán)份額產(chǎn)生影響。

3.2 “三權(quán)分置”對(duì)外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的保障優(yōu)勢(shì)

3.2.1 保障非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員外嫁女宅基地使用權(quán)繼承資格 “三權(quán)分置”對(duì)繼受取得宅基地使用權(quán)進(jìn)行了去身份化，使得是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不會(huì)對(duì)宅基地使用權(quán)繼承資格產(chǎn)生影響。雖然在實(shí)務(wù)中外嫁女本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格被剝奪的情形不少見(jiàn)，但“三權(quán)分置”后外嫁女能否享有宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益與其成員身份無(wú)關(guān)，充分保障了外嫁女“居者有其屋”的權(quán)益。此外，宅基地“三權(quán)分置”改革也會(huì)促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的明確，因僅本集體經(jīng)濟(jì)組織成員可享有申請(qǐng)宅基地的權(quán)利，如何確定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員與非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的邊界便顯得尤為重要，它的確定有利于避免宅基地使用權(quán)流失及確定宅基地資格權(quán)主體。

3.2.2 提高外嫁女對(duì)村民自治規(guī)范的影響力 “三權(quán)分置”后外嫁女可因享有的宅基地使用權(quán)繼承資格對(duì)村民自治規(guī)范施加影響力。首先，村民自治規(guī)范以外嫁女非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員為由，認(rèn)為其不得繼承僅成員享有的宅基地使用權(quán)，排除外嫁女的繼承資格?！叭龣?quán)分置”下繼受取得的宅基地使用權(quán)不受本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份限制，村民自治規(guī)范中的類(lèi)似規(guī)則不再適用。其次，因?qū)崉?wù)中集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)由村民委員會(huì)、村民大會(huì)等決定，并非所有外嫁女皆可認(rèn)定為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。享有成員資格的外嫁女因經(jīng)濟(jì)實(shí)力提高，提升其在村民大會(huì)、村民委員會(huì)中的政治地位，保障其參政議政的權(quán)利。非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的外嫁女雖因不具有成員資格而不得直接參與村民自治規(guī)范制定，但若其享有宅基地使用權(quán)繼承資格，可類(lèi)比《中華人民共和國(guó)公司法》中優(yōu)先股股東權(quán)利的設(shè)定，當(dāng)村民自治規(guī)范中存在涉及宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的內(nèi)容時(shí)，對(duì)涉及其宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益事項(xiàng)行使表決權(quán)。

3.2.3 突破家戶(hù)對(duì)外嫁女個(gè)體利益的掩蓋 在家戶(hù)觀念下宅基地使用權(quán)主體為家戶(hù)，造成對(duì)個(gè)體利益的遮蔽。“三權(quán)分置”明確宅基地使用權(quán)確權(quán)登記制度，外嫁女等的個(gè)體權(quán)益需在登記證上體現(xiàn)。因宅基地使用權(quán)登記證上多以家戶(hù)為登記單位或是僅登記其父兄姓名，外嫁女等的個(gè)體利益未必能在登記證上顯現(xiàn)，為后續(xù)個(gè)體權(quán)益的實(shí)現(xiàn)埋下隱患。在推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作時(shí)需明確對(duì)個(gè)體利益的保護(hù)。2011年國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》第六條第一款中已明確規(guī)定，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員若因繼承農(nóng)村房屋而占用宅基地使用權(quán)的，可對(duì)其發(fā)證。由于“三權(quán)分置”對(duì)繼受取得的宅基地使用權(quán)進(jìn)行了去身份化，因此外嫁女可繼承宅基地使用權(quán)并可進(jìn)行登記。同時(shí)，“三權(quán)分置”不要求宅基地使用權(quán)持有期間必須具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，因此外嫁女因出嫁喪失成員資格并不當(dāng)然喪失宅基地使用權(quán)的初始取得份額。

4 “三權(quán)分置”下外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益保障體系的重構(gòu)? 目前，宅基地“三權(quán)分置”的相關(guān)權(quán)能構(gòu)造和制度設(shè)計(jì)尚停留在政策層面，且適逢農(nóng)村宅基地使用條例的起草和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的修訂，宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的保障需對(duì)宅基地制度進(jìn)行再造，可借此機(jī)會(huì)將外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益保護(hù)融入其中，構(gòu)建保護(hù)外嫁女等弱勢(shì)群體權(quán)益的法律制度。

4.1 確立保護(hù)外嫁女繼承權(quán)益的宅基地使用權(quán)規(guī)則原則

我國(guó)立法中尚未明確外嫁女能否繼承宅基地使用權(quán)，雖然《中華人民共和國(guó)繼承法》明確規(guī)定，外嫁女享有與男子平等的繼承權(quán)利，《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》第三十二、三十三條也規(guī)定，婦女在宅基地使用方面享有和男子平等的權(quán)利，但因立法模糊使得實(shí)務(wù)中外嫁女能否繼承宅基地使用權(quán)存在較大司法裁量權(quán)。因此，需在立法中明確規(guī)定外嫁女宅基地使用權(quán)的繼承資格不受其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的影響，并強(qiáng)調(diào)享有與男子平等的繼承權(quán)利。一方面在立法上明確對(duì)外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的保護(hù)，指導(dǎo)村民自治規(guī)范的制定，以減少損害外嫁女宅基地權(quán)益內(nèi)容的產(chǎn)生。另一方面，可為司法裁判提供指導(dǎo)，排除損害外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的村民自治規(guī)范對(duì)司法裁判的干擾。此外，在起草農(nóng)村宅基地使用條例時(shí)，要明確條文制定所遵守的男女平等原則不是簡(jiǎn)單權(quán)利義務(wù)的一致性，而是在制定宅基地使用權(quán)繼承規(guī)則時(shí)向外嫁女適當(dāng)傾斜，給予其特殊保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平[14]。

4.2 明確外嫁女繼承所得宅基地使用權(quán)的期限規(guī)則

“三權(quán)分置”應(yīng)將無(wú)期限使用的宅基地使用權(quán)改造為有限使用。在限制宅基地使用權(quán)繼承、流轉(zhuǎn)的“兩權(quán)分離”背景下，宅基地使用權(quán)是否存在使用期限并不重要，僅在戶(hù)內(nèi)最后1位本集體經(jīng)濟(jì)組織成員死亡或是喪失成員資格時(shí)由集體收回。但在允許宅基地使用權(quán)繼承背景下，宅基地使用權(quán)應(yīng)存在固定使用期限。因此，確定宅基地使用權(quán)期限不僅是確保集體土地所有權(quán)權(quán)能回復(fù)性、防止集體財(cái)產(chǎn)流失、保護(hù)集體成員合法權(quán)益甚至是維護(hù)集體公有制的要求，而且是確定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格、抵押價(jià)值，彰顯其財(cái)產(chǎn)功能、完善流轉(zhuǎn)機(jī)制的需要[15]。宅基地使用權(quán)受期限限制是繼承的前提，如果宅基地使用權(quán)沒(méi)有固定使用期限，只要戶(hù)內(nèi)還存在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，宅基地使用權(quán)依舊由戶(hù)內(nèi)成員所有，不得為遺產(chǎn)。只有當(dāng)宅基地使用權(quán)存在使用期限時(shí)，剩余期限的宅基地使用權(quán)才可作為遺產(chǎn)繼承，外嫁女可在剩余期限內(nèi)繼承并使用宅基地。宅基地使用權(quán)的使用期限規(guī)定可參考建設(shè)用地使用權(quán)的使用期限，即以70年作為上限，各地可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行修改。同時(shí)，宅基地使用權(quán)劃為遺產(chǎn)范疇后，可能導(dǎo)致實(shí)務(wù)中“一戶(hù)多宅”、宅基地使用權(quán)面積超標(biāo)情況頻發(fā)，為防止宅基地利益過(guò)分集中形成的不對(duì)等，需加強(qiáng)對(duì)人均宅基地使用權(quán)面積的控制。若外嫁女因繼承使其擁有的宅基地使用權(quán)面積超標(biāo)時(shí)，可要求其將超出部分歸還集體經(jīng)濟(jì)組織。

4.3 明確非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員外嫁女的宅基地使用權(quán)繼承規(guī)則

當(dāng)外嫁女非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)，需對(duì)其繼承所得宅基地使用權(quán)的使用用途進(jìn)行限制。由于實(shí)務(wù)中對(duì)外嫁女成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，因此需明確外嫁女集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，可采用最大利益和最密切聯(lián)系原則，以實(shí)際生活狀況為依據(jù)，同時(shí)借鑒江蘇省揚(yáng)州市中級(jí)人民法院在民事判決書(shū)（2018）蘇10民終1682號(hào)中的表述，外嫁女出嫁前取得的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格即使出嫁也并不當(dāng)然喪失。即當(dāng)外嫁女出嫁后但生活主要依靠原居住地，或新居住地因土地調(diào)整無(wú)法給予其承包地份額時(shí)，她仍然享有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí);當(dāng)外嫁女出嫁后獲得新集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)，則喪失原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。若根據(jù)實(shí)際生活狀況無(wú)法進(jìn)行判斷時(shí)，需賦予外嫁女選擇權(quán)，以避免其擁有雙重身份或喪失身份。

自1999年起，國(guó)家為維護(hù)農(nóng)村集體土地秩序，嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)村住宅。對(duì)此，有學(xué)者提出，繼承人如果不是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，則不能自由使用宅基地使用權(quán)，而只能通過(guò)轉(zhuǎn)讓繼承宅基地使用權(quán)所具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值[16]。在宅基地“兩權(quán)分離”下，為不突破宅基地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)于本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的限制，雖允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的外嫁女繼承宅基地使用權(quán)，但僅允許其享有將繼承所得宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部獲得的經(jīng)濟(jì)收益，既保護(hù)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的外嫁女的繼承權(quán)益，又保護(hù)村社共同體利益。“三權(quán)分置”后繼受取得的宅基地使用權(quán)不應(yīng)受本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格限制，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的外嫁女享有對(duì)繼承所得宅基地使用權(quán)的處分權(quán)，不再必須將其轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。

為減少宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)化改革引發(fā)的不良后果，考慮到宅基地所具有的社會(huì)保障功能，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的外嫁女轉(zhuǎn)讓繼承所得宅基地使用權(quán)時(shí)，存在優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)問(wèn)題。具體而言，在購(gòu)買(mǎi)條件相同時(shí)，家庭內(nèi)部成員具有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，將繼承所得宅基地使用權(quán)份額轉(zhuǎn)讓于家庭內(nèi)部成員既可維護(hù)家庭穩(wěn)定性，又可減少因宅基地使用權(quán)分割引發(fā)的農(nóng)村住房被迫拆除而增加的重建成本，第2順位應(yīng)是本集體經(jīng)濟(jì)組織及符合宅基地申請(qǐng)條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，以保障本集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地?cái)?shù)量。此外，宅基地是農(nóng)民的生活資料，因此必須遵守生活用途，不得用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館等，以防止宅基地?cái)?shù)量銳減對(duì)農(nóng)民權(quán)益造成損害。

4.4 完善注重保護(hù)外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的村民自治制度

村民自治規(guī)范是保護(hù)外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的重要防線，在完善村民自治制度時(shí)需注意對(duì)外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的保護(hù)。首先，要保障外嫁女參政議政權(quán)利。不得以任何理由拒絕享有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的外嫁女參加村民大會(huì)、村民代表會(huì)議等，同時(shí)可在村民自治規(guī)范中確定村民大會(huì)中外嫁女所占比例，并要求不得低于男性。村民委員會(huì)中也必須有外嫁女擔(dān)任主任等職務(wù)、副主任，具體標(biāo)準(zhǔn)可由各省制定。在決議規(guī)則上，涉及一般事項(xiàng)時(shí)，經(jīng)1/2以上外嫁女同意即可，但涉及外嫁女的宅基地使用權(quán)繼承問(wèn)題等關(guān)系外嫁女重要權(quán)益的事項(xiàng)時(shí)，除需經(jīng)2/3以上本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的外嫁女同意外，還應(yīng)經(jīng)過(guò)2/3以上雖非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員但享有宅基地使用權(quán)繼承資格的外嫁女同意。

其次，在立法中明確村民自治規(guī)范的審查權(quán)。明確縣、鄉(xiāng)2級(jí)人民政府對(duì)村民自治規(guī)范的審查義務(wù)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)對(duì)村民自治規(guī)范進(jìn)行日常監(jiān)督檢查，對(duì)提請(qǐng)備案的村民自治規(guī)范制定程序和內(nèi)容進(jìn)行合法性審查，當(dāng)發(fā)現(xiàn)損害外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的內(nèi)容時(shí)，可在限定時(shí)間內(nèi)要求村民委員會(huì)將其廢止或修改。縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)對(duì)村民自治規(guī)范進(jìn)行抽查，可在確定期間內(nèi)隨機(jī)檢查所屬區(qū)劃內(nèi)的村民自治規(guī)范，當(dāng)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府存在未履行監(jiān)督職責(zé)的情形，要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府立即履行職責(zé)。

4.5 建立保障外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的司法救濟(jì)機(jī)制

首先，針對(duì)實(shí)務(wù)中原居住地村民委員會(huì)對(duì)外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的損害，建立縣級(jí)土地調(diào)解機(jī)構(gòu)。雖然村民委員會(huì)、村民大會(huì)等村組織本應(yīng)為外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的保護(hù)主體，但也存在因制定損害外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益的村民自治規(guī)范而成為施害者的情況。為避免保護(hù)者與施害者身份統(tǒng)一帶來(lái)的救濟(jì)乏力困境，并對(duì)村民委員會(huì)、村民大會(huì)等村組織產(chǎn)生約束力，可設(shè)立中立的土地調(diào)解機(jī)構(gòu)。外嫁女可自愿選擇在宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益受到村民委員會(huì)、村民大會(huì)損害時(shí)申請(qǐng)調(diào)解，這既可保障外嫁女權(quán)益，又可避免因矛盾擴(kuò)大化影響外嫁女家庭社會(huì)關(guān)系。

其次，農(nóng)業(yè)行政部門(mén)應(yīng)健全土地仲裁機(jī)構(gòu)，設(shè)定區(qū)別于一般仲裁的土地仲裁規(guī)則。將保障外嫁女土地權(quán)益作為仲裁原則之一，合法、合理、高效地解決糾紛。

最后，考慮到裁判邏輯混亂，可由中華人民共和國(guó)最高人民法院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)最高人民法院）出臺(tái)相關(guān)司法解釋?zhuān)?guī)范外嫁女宅基地使用權(quán)繼承糾紛的裁判規(guī)則。對(duì)地方法院存在的有利于外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益保障的創(chuàng)新措施，如海南省高級(jí)人民法院確定，外嫁女與其他村民獲得分配的土地征用補(bǔ)償款數(shù)額相等，邢臺(tái)市中院給予外嫁女同等村民待遇等，通過(guò)最高人民法院發(fā)布意見(jiàn)在全國(guó)各級(jí)人民法院間推行。此外，鑒于目前外嫁女維權(quán)意識(shí)弱、能力差的現(xiàn)狀，可積極探索外嫁女土地權(quán)益的公益訴訟。以公權(quán)力保障權(quán)益救濟(jì)，既能減輕法院裁判壓力、便捷審理類(lèi)似案件，又能減輕外嫁女訴訟壓力。

5 結(jié)語(yǔ)

2018年中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出，放活宅基地及農(nóng)房使用權(quán)，通過(guò)將資格權(quán)從宅基地使用權(quán)中剝離，使繼受取得宅基地使用權(quán)得以實(shí)現(xiàn)去身份化，而劃為遺產(chǎn)范疇。宅基地“三權(quán)分置”剔除了外嫁女集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格對(duì)其宅基地使用權(quán)繼承資格的影響，提高了外嫁女對(duì)村民自治規(guī)范的影響力，突破了家戶(hù)制度對(duì)外嫁女個(gè)體利益的遮蔽，有利于緩解外嫁女宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益受損情況。綜上所述，外嫁女等弱勢(shì)群體的土地權(quán)益因?yàn)楝F(xiàn)有制度上的粗放規(guī)定未能得到圓滿(mǎn)保護(hù)，宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益僅是外嫁女土地權(quán)益的一部分。因此，為完善外嫁女其他土地權(quán)益保護(hù)需要，在土地制度制定時(shí)應(yīng)注意對(duì)特殊群體的傾斜保護(hù)，最為重要的是需要細(xì)化規(guī)定并落實(shí)。

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