完善我國(guó)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度的思考

熊茂汀

摘要：國(guó)家審計(jì)監(jiān)督是保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展的必要條件，也為提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量提供了相應(yīng)手段，有利于我國(guó)稅收權(quán)力使用的監(jiān)督和制約。根據(jù)我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度逐漸暴露出來(lái)的問(wèn)題，本文通過(guò)進(jìn)行其原因的深入探討和分析，最后提出相應(yīng)的改進(jìn)和解決手段。

關(guān)鍵詞：國(guó)家審計(jì)監(jiān)督;內(nèi)在弊端;制度缺陷;立法完善

一、引論

當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)日新月異的社會(huì)，沒(méi)有一個(gè)制度是天生完美的，也不可能將一個(gè)制度修改到近乎完美，因此在新形勢(shì)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的種種問(wèn)題，更需要國(guó)家從多個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)權(quán)力使用的監(jiān)控和引導(dǎo)。在本文中，通過(guò)對(duì)中國(guó)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度存在的問(wèn)題進(jìn)行研究和分析，最后探討如何能夠提出有利于提高我國(guó)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量有效、且具有可操作性的一些建議與措施。

二、我國(guó)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)行政型國(guó)家審計(jì)監(jiān)督體系的內(nèi)在弊端

在1983年，根據(jù)剛剛頒布的憲法（1982），我國(guó)建立了行政型審計(jì)監(jiān)督體制[1]，時(shí)至今日，行政型審計(jì)體制的弊端已經(jīng)逐漸顯露出來(lái)，主要有以下三點(diǎn)：一是獨(dú)立型受損。在進(jìn)行各級(jí)政府審計(jì)時(shí)，受到政府的行政管轄權(quán)限制;二是公開(kāi)性受損。審計(jì)機(jī)關(guān)在一定程度上受當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，第一手的審計(jì)結(jié)果自然也由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)公開(kāi);三是審計(jì)過(guò)程和審計(jì)結(jié)果暴露在被審單位的控制之下，對(duì)審計(jì)的真實(shí)性和有效性造成威脅。

（二）審計(jì)權(quán)利與義務(wù)關(guān)系不明確

我國(guó)是一種雙重領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)監(jiān)督模式，受到了兩個(gè)不同機(jī)構(gòu)的同時(shí)監(jiān)督，易產(chǎn)生問(wèn)題和一些矛盾;審計(jì)結(jié)果應(yīng)由全國(guó)及各級(jí)人大審計(jì)通過(guò)，而在各級(jí)政府影響審計(jì)過(guò)程的背景下，也很難真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)狀況。簡(jiǎn)言之，從受政府的行政管理這一點(diǎn)來(lái)看，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府負(fù)責(zé)，而從審計(jì)業(yè)務(wù)和審計(jì)目的來(lái)看，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)人大，進(jìn)而對(duì)人民負(fù)責(zé)。雙重領(lǐng)導(dǎo)制度下，國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性受損，同時(shí)也使審計(jì)的權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等關(guān)系不明確。

（三）有關(guān)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的相關(guān)立法存在漏洞和不足

1.國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)力和其法律責(zé)任具有不對(duì)稱性

在對(duì)國(guó)家本身以外的權(quán)力使用方面，國(guó)家審計(jì)是較為有效的。但是對(duì)內(nèi)國(guó)家審計(jì)受到了極大的制約，沒(méi)能發(fā)揮其應(yīng)有職能?？赡軐?dǎo)致重罪輕判或者輕罪重判的問(wèn)題，如對(duì)嚴(yán)重違規(guī)行為從輕處理，或者對(duì)輕微違紀(jì)現(xiàn)象從重處罰等。

2.國(guó)家的審計(jì)報(bào)告質(zhì)量不具獨(dú)立性，易受影響

依照《審計(jì)法》根據(jù)，審計(jì)報(bào)告的出示還需要征求得被審計(jì)單位的意見(jiàn)。我們可以由這條法律規(guī)定看出，審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)報(bào)告受到了被審計(jì)單位的制約，并未保持其應(yīng)有的獨(dú)立性[2]。

3.我國(guó)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督對(duì)象范圍過(guò)小

在《審計(jì)法》的相關(guān)修訂版中曾提到我國(guó)的審計(jì)監(jiān)督對(duì)象主要是一國(guó)的國(guó)家政府部門(mén)、國(guó)家控股持有的企業(yè)單位及金融機(jī)構(gòu)等[3]。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，使用國(guó)家財(cái)政資金和國(guó)有資源的主體眾多，不僅僅包括政府、人大以及各種事業(yè)單位，還有軍隊(duì)以及各種社會(huì)團(tuán)體。

（四）國(guó)家審計(jì)公告制度缺陷

我國(guó)的國(guó)家審計(jì)在公開(kāi)信息的過(guò)程中缺乏一個(gè)完整和細(xì)致的總體規(guī)劃，在不同的部門(mén)之間協(xié)調(diào)和配合不足。對(duì)于我國(guó)的地方審計(jì)機(jī)關(guān)，其推行的審計(jì)監(jiān)督公告制度才處于探索階段，剛剛起步，相關(guān)的更新和跟進(jìn)工作仍然不完善，有缺陷。

三、我國(guó)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度存在缺陷的原因

（一）我國(guó)的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度有設(shè)計(jì)缺陷

我國(guó)的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督施行雙重領(lǐng)導(dǎo)制度，這是設(shè)計(jì)過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題，因?yàn)檫@將導(dǎo)致審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員不能保持獨(dú)立。從這一點(diǎn)上看，我國(guó)的地方審計(jì)機(jī)關(guān)本質(zhì)上是由本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的，其產(chǎn)生的問(wèn)題與弊端隨著我國(guó)的發(fā)展日益嚴(yán)重。

（二）我國(guó)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度執(zhí)行過(guò)程未能有效落實(shí)

從《憲法》和《審計(jì)法》看，我國(guó)各級(jí)審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)權(quán)力受到了各級(jí)政府的束縛，只能當(dāng)作是人民政府的內(nèi)部審計(jì)環(huán)節(jié)，對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)所發(fā)現(xiàn)和披露的相關(guān)審計(jì)問(wèn)題，在本級(jí)政府的堅(jiān)決反對(duì)下，審計(jì)機(jī)關(guān)往往不能獨(dú)立行使其相關(guān)的審計(jì)權(quán)力，其審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性受到了嚴(yán)重的影響。

（三）我國(guó)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度易受人操縱

我國(guó)的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)是國(guó)家政府中的一個(gè)組成部分，再加上在中國(guó)人情問(wèn)題盛行，大家抹不開(kāi)人情債，常常是息事寧人、以和為貴，嚴(yán)重地?fù)p害了我國(guó)審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中的嚴(yán)肅性，在審計(jì)過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題往往得不到有效的解決，常常以內(nèi)部消化或者不了了之的方式結(jié)束。

四、完善我國(guó)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度的主要措施

（一）加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性

加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性，需要從根本上改變行政型審計(jì)模式，將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)從雙重領(lǐng)導(dǎo)制度中解放出來(lái)，變雙重領(lǐng)導(dǎo)為只服從于上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的單向領(lǐng)導(dǎo)制度。將審計(jì)機(jī)關(guān)納入人大還是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)都是對(duì)行政型審計(jì)的改變，都是加強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立型的嘗試。

（二）對(duì)現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充及完善

建立由《審計(jì)法》、審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則、國(guó)家審計(jì)監(jiān)督執(zhí)行指南等眾多部分組成的從不同角度不同層面可以進(jìn)行相互補(bǔ)充和完善的較為科學(xué)及完整的法律法規(guī)體系。在整個(gè)法律法規(guī)體系中，應(yīng)該以《審計(jì)法》作為總綱，然后在其總指導(dǎo)下對(duì)審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則進(jìn)行補(bǔ)充與完善，而國(guó)家審計(jì)監(jiān)督執(zhí)行指南則是在審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則所確定的基本條款的指引下制定相關(guān)的條文，用以指導(dǎo)我國(guó)審計(jì)監(jiān)督實(shí)務(wù)的施行工作。

（三）將審計(jì)結(jié)果落于實(shí)處

國(guó)家審計(jì)是作為公民監(jiān)督政府行為的一個(gè)重要手段，應(yīng)該將審計(jì)結(jié)果開(kāi)誠(chéng)布公，并將審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，否則不能完全發(fā)揮我國(guó)審計(jì)監(jiān)督應(yīng)有的職能，使我國(guó)的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督成為一種虛設(shè)。

（四）針對(duì)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度

今后在《審計(jì)法》中補(bǔ)充和完善關(guān)于審計(jì)人員責(zé)任的歸責(zé)以及相關(guān)的懲處措施是十分必要和緊迫的。同時(shí)，在實(shí)施問(wèn)責(zé)制度的同時(shí)一定得確保所有有責(zé)任者都收到應(yīng)有的懲罰，不錯(cuò)罰、不漏罰，避免對(duì)人不對(duì)事這種情況的出現(xiàn)，嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格施行相關(guān)的問(wèn)責(zé)程序和問(wèn)責(zé)職能。

注釋：

[1] 吳聯(lián)生.政府審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系評(píng)價(jià)模型——兼論我國(guó)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系的改革.審計(jì)研究，2002（5）：21-23.

[2] 陳正興，周生春.中國(guó)審計(jì)文化研究.北京：中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2004：15.

[3] 《中華人民共和國(guó)審計(jì)法（2006修訂）》.2006年修訂版.28-352.

參考文獻(xiàn)：

[1] 程潔.WTO與中國(guó)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度的法制化.中國(guó)審計(jì)，2011：87-156.

[2] 陳宋生，陳海紅，潘爽.審計(jì)結(jié)果公告與審計(jì)質(zhì)量—市場(chǎng)感知和內(nèi)隱真實(shí)質(zhì)量雙維視.審計(jì)研究，2014（2）.