精心打造疏解北京非首都功能的“微中心”

薄文廣 劉陽

[摘要]“微中心”建設是疏解北京非首都功能的重要舉措，是實施京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手。當前“微中心”建設面臨著三地各自的利益訴求、滯后的產業(yè)承接能力和路網建設、遲緩的社會公共服務建設以及過度依賴政府力量等難題。高質量推進“微中心”建設，應以央地良性互動為保障，完善路網和社會公共服務為基礎，精準對接產業(yè)轉移和提升營商環(huán)境為支撐，外援帶動與自援拉動為動力，加快構建形成京津冀三地產業(yè)協同發(fā)展的重要支撐。

[關鍵詞] 京津冀協同發(fā)展; ?非首都功能疏解; ?微中心; ?高質量發(fā)展

[中圖分類號] D616 ? ? ? ? [文獻標識碼] A ? ? ? ? [文章編號] 0529-1445（2020）04-0056-04

2015年《京津冀協同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）出臺，三地新的功能定位隨之明確?！拔⒅行摹钡奶岱ㄗ钤绯霈F在《綱要》之中，《綱要》提出，在出京鐵路沿線的津冀地區(qū)，選擇若干個中小城市，高起點、高標準建設若干定位明確、特色鮮明、職住合一、規(guī)模適度、專業(yè)化發(fā)展的“微中心”，以發(fā)揮比較優(yōu)勢，推動北京非首都功能有序疏解。由此可以看出，“微中心”是與大都市中心城區(qū)保持適度空間距離，通過承擔某種特色城市功能，與中心城形成功能互補、有機聯系，且自身具有一定的集聚能力、能夠實現職住相對平衡的區(qū)域性小城鎮(zhèn)或功能性板塊。1可以說，推動“微中心”建設是京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略實施的重要抓手，同時對于我國探索新型城鎮(zhèn)化路徑和模式也具有積極的借鑒意義。

推動“微中心”建設意義重大

在津冀兩地集中打造與北京主城區(qū)保持適度距離、能夠承接某些特色或專業(yè)功能、與北京主城區(qū)形成功能互補職住平衡的特色“微中心”，具有重要意義。

推動京津冀協同發(fā)展的重要抓手。在推動京津冀協同發(fā)展的過程中，天津、河北兩地交通基礎設施建設仍然滯后，尤其是河北地區(qū)，軌道交通匱乏，公共服務落差較大。三地城市交通體系非均衡特征突出，難以滿足城市的交通聯系，且在公共服務方面，教育、醫(yī)療等均與北京有較大差距。通過“微中心”建設，促進所在區(qū)域產業(yè)發(fā)展，提升基礎設施建設、公共服務等水平，不斷縮小與北京主城區(qū)的差距，為京津冀協同發(fā)展發(fā)揮重要的示范作用。

疏解北京非首都功能的重要舉措。目前，津冀兩地都提出諸多北京非首都功能承載平臺，點多分散，存在無序競爭的現象。并且，這些承載地的基礎設施以及公共服務等配套建設尚不完善，無法在短期內有序承接北京非首都功能。規(guī)劃建設一些“微中心”，能夠集中力量，聚焦重點，在較短的時期內打造高質量的北京非首都功能承接地。

建設“設施完備、特色鮮明、產城融合、專業(yè)化發(fā)展”的特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、智慧鄉(xiāng)鎮(zhèn)的迫切需要。在大城市周邊建設“微中心”，實現土地空間集約化，不僅能提高與大城市的關聯性，而且通過與當地歷史、文化、旅游等特色資源相結合，承擔某些特色功能，能實現與大城市的功能互補、聯動發(fā)展。在北京周邊先行先試打造幾個設施完善、環(huán)境優(yōu)美、職住平衡的“微中心”，對于推動我國新型城鎮(zhèn)化建設也具有重要的借鑒意義。

“微中心”建設面臨的主要難題

從目前看，“微中心”建設的實際進展與其建設規(guī)劃和目標仍然存在較大差距，當前“微中心”建設主要面臨如下難題。

三地各自的利益訴求使得“微中心”建設動力不足。由于“微中心”建設的選址集中在出京鐵路沿線附近的津冀地區(qū)，目的是解決產業(yè)和人口過度集中在主城區(qū)引致的大城市病問題，同時通過產業(yè)疏解促進津冀地區(qū)經濟發(fā)展。然而，北京市各區(qū)之間非均衡發(fā)展的問題也比較突出，2018年海淀、朝陽、東西城四區(qū)經濟總量占北京市69.6%，而其面積僅占6.04%，從經濟總量看，產值最高的海淀區(qū)是延慶區(qū)的43倍。1北京市經濟相對落后的幾個區(qū)迫切需要吸引核心區(qū)域的產業(yè)轉移來促進本區(qū)的發(fā)展。在這種背景下，對北京市而言，將核心和具有發(fā)展前景的產業(yè)轉移到北京周邊區(qū)域而非直接轉移到津冀也是重要考量。對于津冀而言，也希望借北京疏解非首都功能的契機，來發(fā)展自身發(fā)展欠佳或是準備發(fā)展的新興區(qū)域的轄區(qū)經濟。可見，在“微中心”建設上，三地有各自的利益訴求。更為重要的是，有一定產業(yè)基礎的承接平臺在沿主要出京鐵路方向較少。因此，截至2019年底，津冀兩地仍沒有出臺各自有關“微中心”建設和發(fā)展的相關規(guī)劃和具體落實文件。京津冀三地各自的利益訴求使得“微中心”建設力度不足。

滯后的產業(yè)承接能力和路網建設削弱“微中心”建設的硬件基礎。當前京津冀三地產業(yè)結構存在著明顯差異，這使得處于不同發(fā)展階段的產業(yè)依賴性低、上下游關聯度弱，無法通過產業(yè)合作和融合的方式形成良好的產業(yè)互動。以電子信息產業(yè)為例，在交通日益發(fā)達的背景下，北京相關企業(yè)更愿意去配套能力更強的長三角和珠三角地區(qū)而非物理距離更近但配套能力較弱的天津與河北地區(qū)。在一些發(fā)達國家，“新城”“衛(wèi)星城”等與“微中心”功能相似的功能載體的發(fā)展經驗均表明，通過快速路網建設，讓人員和貨物等生產要素便捷高效地進出主城區(qū)是其發(fā)展成功的基礎條件。雖然目前三地路網建設不斷加快，但河北和天津的路網建設仍顯滯后，這大大影響了三地產業(yè)協同發(fā)展的步伐。對于津冀眾多產業(yè)承接平臺而言，其與北京的通道建設主要依靠高速公路，軌道交通仍有不足。在出京的主要鐵路沿線建設“微中心”，路網建設需要三地政府以及鐵路管理部門的有效對接和協調，難度遠比單一轄區(qū)內的公路或是軌道交通建設要大。即使在北京市內，其軌道交通發(fā)展的區(qū)際分布失衡特征也十分明顯，東城區(qū)地鐵密度近乎為1，通州區(qū)為0.02，而房山區(qū)僅為0.01。2北京地鐵在市區(qū)內呈環(huán)狀及放射狀分布，極大地提高了交通運行效率，但郊區(qū)線路僅呈放射狀分布，新城之間缺乏連接，阻礙了市區(qū)與新城之間的資源共享和需求對接。

遲緩的社會公共服務建設抑制“微中心”建設的步伐?！拔⒅行摹苯ㄔO的目標是為了緩解中心城區(qū)的交通與環(huán)境壓力，同時吸引與主城區(qū)功能互補的產業(yè)以協同主城區(qū)發(fā)展，達到職住平衡狀態(tài)。要實現這個目標，其城市功能應盡可能接近甚至超出中心城區(qū)水平，這樣才能在留住自身人口的同時吸引主城區(qū)人口居住并就業(yè)。津冀的諸多承接平臺主要是負責產業(yè)發(fā)展的功能區(qū)，醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等社會公共服務業(yè)發(fā)展較為遲緩。隨著人們收入水平提高以及對美好生活的向往，過去的“人隨產動”日益轉為“產隨人走”，承接平臺遲緩的社會公共服務建設將嚴重抑制其可持續(xù)發(fā)展的步伐，就業(yè)和居住地的分離導致生產要素的潮汐式流動，這反而會進一步導致大城市病的形成，加重產城分割發(fā)展的不利局面。

過度依賴政府的力量不利于“微中心”建設。依靠強有力的政府之手可以在北京疏解非首都功能的初期發(fā)揮重要作用，但存在著非市場性、非制度性、難以監(jiān)督等特點。隨著疏解工作的進一步深入，這種單純依靠政府主導的合作需要適時向政府、企業(yè)及社會組織之間的多層次、良性互動的網絡型合作轉變。與珠三角和長三角地區(qū)相比，京津冀地區(qū)的非政府力量相對較弱，市場化配置資源的水平較低，這也更加容易導致對政府政策以及行政之手的過度依賴，而且這種非市場意義上收益共享、風險共擔的合作行為也容易受到地方政府相關人員及政策變動的影響。

必須高質量高標準建設好“微中心”

習近平總書記指出，“我國經濟發(fā)展的空間結構正在發(fā)生深刻變化……我們必須適應新形勢，謀劃區(qū)域協調發(fā)展新思路?！?針對當前“微中心”建設中存在的困難和問題，京津冀三地需要積極謀劃，高質量推動“微中心”建設。

加大央地良性互動的制度保障。在京津冀產業(yè)協同發(fā)展以及“微中心”建設中，在中央頂層設計下，三地特別是津冀兩地要緊緊地抓住協同發(fā)展這一難得的歷史契機，增進協同性，更多地向中央相關部委等部門申請進行先行先試的改革和試驗，并且要將政策聚焦于一些可以有效解決制約相關產業(yè)發(fā)展的痛點、難點、困點和堵點等政策路障方面，而非爭取更多的項目和資金。在“微中心”建設的選址上，應把北京郊區(qū)包括進來，同時津冀也不應把“微中心”建設與當前眾多承接平臺的建設完全脫離，而是應根據自身發(fā)展特征，選址在具有較大發(fā)展優(yōu)勢的重點區(qū)域而非自身發(fā)展欠佳的地區(qū)?！拔⒅行摹苯ㄔO的功能設置不宜像承接平臺一樣過多、過散，要做到少而精，集中精力高質量地建設和發(fā)展好幾個“微中心”，能起到更好的示范和帶動效應。

完善路網和社會公共服務等承接基礎。便捷高效的路網建設是區(qū)域經濟一體化的重要基礎。在路網建設方面，從當前看，京津冀地區(qū)特別是津冀兩地的軌道交通建設還有很大空間。因此，“微中心”建設應借鑒世界級城市群的發(fā)展經驗，按照網絡化布局、智能化管理和一體化服務的要求，構建以軌道交通為骨干的多節(jié)點、網格狀、全覆蓋的交通網絡，統籌規(guī)劃不同層次的軌道交通網絡，實現“功能互補，服務兼顧，互聯互通，資源共享”的一體化服務，特別是加快建設新城與主城之間的快速軌道交通建設。另外，在軌道交通建設中要注重多渠道開展合作，在地方財力有限的情況下與交通行業(yè)的相關央企建立合作，利用PPP模式創(chuàng)新發(fā)展，同時省級地方政府應進一步強化下轄地方政府與相關職能部門的協調力度，特別是在土地整理與拆遷、路網和地鐵建設、規(guī)劃調整等方面，加快三地交通基礎設施的互聯互通。在社會公共服務方面，“微中心”需要有完備的產業(yè)發(fā)展基礎以及相應的社會公共服務業(yè)以實現職住平衡。隨著我國經濟由投資驅動轉向創(chuàng)新驅動，人才特別是高端人才對于區(qū)域經濟發(fā)展的帶動和提升作用日益突出，“微中心”建設應實行產業(yè)招商引資與社會公共服務并重，甚至以后者先行的方式吸引產業(yè)和人才。位于天津濱海新區(qū)的中新生態(tài)城，就通過提供比主城區(qū)還完備的社會公共服務業(yè)特別是高質量的中小學和醫(yī)院來吸引高素質的年輕人才，通過人才來吸引相關產業(yè)進入，走出了產城彼此支撐、融合發(fā)展的新路。

精準對接產業(yè)轉移和提升營商環(huán)境并舉。津冀“微中心”在承接產業(yè)轉移的選擇上，應找準抓手精準對接，如利用津冀在港口、物流、鋼鐵等優(yōu)勢領域以及民生大數據等與北京相關科技研發(fā)類公司進行戰(zhàn)略合作，以“市場換投資”的方式組成利益共同體，同時要積極探索協同發(fā)展的新路徑、新模式，如中關村海淀園秦皇島分園“442”的分配模式、保定中關村創(chuàng)新中心的整體托管模式、秦皇島固安孵化基地的產學研合作模式、北京亦莊永清高新技術產業(yè)區(qū)的全產業(yè)鏈合作模式等。同時，提升營商環(huán)境，提供高效管理和優(yōu)質服務對于“微中心”的建設和發(fā)展也發(fā)揮著越來越重要的支撐作用。地方政府應加快“放管服”改革，簡化企業(yè)辦事流程、降低入駐企業(yè)的制度性交易成本，為入駐企業(yè)和人才提供精心、專心、細心和用心的服務，并構建優(yōu)質、高效的“意向對接—項目啟動—項目落地—項目建成—項目發(fā)展”的全生命周期政府服務鏈條，把營商成本特別是制度性交易成本降低到在全國有明顯競爭力的水平，打造京津冀的“成本洼地”和“投資高地”。

外援帶動與自援拉動雙輪驅動。京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略，絕不僅是單純北京產業(yè)的轉移，它涉及北京與津冀之間的互動關系，津冀“微中心”建設要主動做好空位、占位和錯位，與北京形成優(yōu)勢互補、互促互動的雙贏局面而非被動等待。此外，在建設津冀“微中心”的過程中，不僅要吸引北京資源，還要以“本市以外都是外”的開放心態(tài)，積極吸引國內外優(yōu)質資源入駐，共同把產業(yè)合作的蛋糕做大做強，實現包括北京資源在內的更多外援帶動。作為獨立的規(guī)模較大的經濟體，津冀的經濟發(fā)展依然取決于自身因素。津冀應集中精力，重點打通一些制約經濟發(fā)展的瓶頸，進一步深化科技體制改革，以建設新型研發(fā)機構和科研平臺為突破口，加快科技成果在本地的高效轉化，同時加快整合津冀內部要素，開拓創(chuàng)新，最終形成京津冀三方共贏的新格局。

（本文系2016年天津教委社會科學重大項目“推進未來科技城京津合作示范區(qū)發(fā)展研究”〈項目編號：2016jwzd12〉、2019年天津科技發(fā)展戰(zhàn)略研究計劃重點招標項目“天津市科技創(chuàng)新支撐經濟高質量發(fā)展的重大舉措研究”〈項目編號：19ZLZDZF00140〉的階段性成果）

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（作者簡介：薄文廣，南開大學經濟學院副教授、南開大學濱海開發(fā)研究院副院長;劉陽，南開大學經濟學院碩士研究生）

責任編輯 / 曹 ? 晶