牧區(qū)精準(zhǔn)扶貧路徑及其成效研究
——青河縣阿格達(dá)拉鎮(zhèn)的個(gè)案

■王 煒

（新疆師范大學(xué)歷史學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830000）

“十二五”時(shí)期，新疆維吾爾自治區(qū)172.67萬(wàn)農(nóng)村建檔立卡貧困人口實(shí)現(xiàn)了脫貧，貧困發(fā)生率從32%降至15%，扶貧開(kāi)發(fā)工作取得了積極成效，但是新疆脫貧攻堅(jiān)任務(wù)仍然十分艱巨[1]。新疆的貧困人口主要分布在南疆三地州及北疆牧區(qū)。2015-2016年，新疆有5個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣和2個(gè)自治區(qū)級(jí)貧困縣實(shí)現(xiàn)貧困退出，青河縣正是其中之一。因此，我們以青河縣為例，對(duì)牧區(qū)精準(zhǔn)扶貧路徑及成效進(jìn)行研究，為其他牧區(qū)貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作提供經(jīng)驗(yàn)。

一、青河縣的貧困人口

青河縣，蒙古語(yǔ)“青格里”，意味著美麗清澈的河流，青河縣由此而得名。青河縣位于新疆維吾爾自治區(qū)準(zhǔn)噶爾盆地東北部、阿爾泰山東南麓，西面與富蘊(yùn)縣相鄰，南面與昌吉回族自治州奇臺(tái)縣接壤，東面和東北面與蒙古國(guó)交界?？h境南北長(zhǎng)258公里，東西寬110公里，全縣總面積15579.5平方公里。青河縣屬大陸性北溫帶氣候，干旱少雨，溫差變化大，夏秋短暫，冬季寒冷而漫長(zhǎng)，是全國(guó)少有的高寒地區(qū)之一。由于生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分滯后[2]，1986年被列為新疆維吾爾自治區(qū)級(jí)重點(diǎn)貧困縣，2002年被確定為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。

青河縣在歷史上一直是一個(gè)純牧區(qū)。秦漢之際，今青河縣先為呼揭牧地，后為匈奴右地；唐宋時(shí)期，青河屬葛邏祿和乃蠻的牧地；蒙古大汗國(guó)建立后，此地成為窩闊臺(tái)汗國(guó)的牧地[2]。直至中華人民共和國(guó)成立，青河縣的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)雖然在不斷增加，絕大部分牧民也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了定居，但牧民在生產(chǎn)生活上仍然依賴于畜牧業(yè)，畜牧業(yè)仍是青河縣的主要產(chǎn)業(yè)。

“十二五”期間，青河縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速。財(cái)政收入由2011年的18695萬(wàn)元增長(zhǎng)到2015年的20787萬(wàn)元，人均收入由2011年的4228元增至2015年的9387元。然而按照2013年家庭年人均可支配收入2736元的貧困戶退出收入標(biāo)準(zhǔn)，青河縣2014年仍有3372戶10988人的貧困人口。其貧困人口主要以農(nóng)牧區(qū)的哈薩克族為主，主要貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括阿尕什敖包鄉(xiāng)、阿熱勒托別鎮(zhèn)、查干郭勒鄉(xiāng)、薩爾托海鄉(xiāng)、阿熱勒鄉(xiāng)。2016年12月，我們?cè)谛陆S吾爾自治區(qū)青河縣進(jìn)行了評(píng)估調(diào)查，共完成了357個(gè)樣本的問(wèn)卷調(diào)查，覆蓋了2014年建檔立卡的5鄉(xiāng)1鎮(zhèn)。樣本反映出青河縣貧困人口的三個(gè)特征：首先，在貧困人口中哈薩克族人口占絕對(duì)比例。在357個(gè)受訪者中，哈薩克族占91.6%、漢族占2.5%、蒙古族占2.2%、回族占1.4%、維吾爾族占0.8%；其次，絕大部分受訪者家庭以核心家庭為主。家庭人口為4人的占46.2%、人口為3人的占18.2%，人口為2人的占8.7%，人口為5人的占19.3%，為6人以上的僅為3.1%；最后，貧困人口的受教育程度較低，絕大部分受訪者的受教育程度為初中以下，初中程度的占52%、小學(xué)程度的占42.4%。

圖1 貧困人口致貧原因

從致貧原因的角度來(lái)看，我們對(duì)青河縣2016年22個(gè)貧困村的致貧原因進(jìn)行了調(diào)查，主要通過(guò)召開(kāi)村干部、駐村工作組、四（三）老人員、貧困戶代表座談會(huì)來(lái)分析各村貧困人口的致貧原因。從圖1可以看出，22個(gè)貧困村中均有因缺少生產(chǎn)資料致貧的貧困人口，并且多數(shù)座談會(huì)參與者認(rèn)為缺少生產(chǎn)資料是貧困人口較主要的致貧原因。

綜上所述，青河縣貧困人口規(guī)模大且分布廣泛，貧困人口主要是依賴于畜牧業(yè)的哈薩克族人口，加之絕大部分牧民貧困人口缺少生產(chǎn)生活資料，“一方水土養(yǎng)不活一方人”的問(wèn)題十分突出，脫貧難度較大。

二、易地扶貧搬遷及成效

解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”問(wèn)題的藥方便是易地扶貧搬遷。易地扶貧搬遷是通過(guò)國(guó)家政策扶持，把居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的貧困群眾搬遷到條件較好的地方居住……有利于貧困群眾創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，逐步提高收入水平和生活質(zhì)量，確保搬得出、穩(wěn)得住、有事做、能致富[3]。青河縣的易地扶貧搬遷主要以集中安置為主，在周邊縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村規(guī)劃建設(shè)移民新村集中安置[4]。青河縣的“移民新村”在距離縣城45公里處的阿魏灌區(qū)。截至2016年9月，共有1046戶4228名貧困牧民入住阿魏灌區(qū)，占全縣易地扶貧搬遷移民的70%。

為幫助易地扶貧搬遷牧民在阿魏灌區(qū)中扎根和發(fā)展，青河縣多舉并措，在公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、夯實(shí)貧困牧民產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及提供就業(yè)平臺(tái)創(chuàng)造就業(yè)條件方面作出了巨大努力。首先，青河縣在阿魏灌區(qū)為貧困牧民提供了50-80平方米帶簡(jiǎn)裝修的住房，并且同步配套了學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、商業(yè)中心等公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，解決牧民就醫(yī)、就學(xué)等后顧之憂；其次，阿魏灌區(qū)的搬遷牧民多為無(wú)生產(chǎn)資料的農(nóng)牧民，青河縣為這部分牧民在阿魏灌區(qū)每人分配耕地10畝。對(duì)于集體產(chǎn)業(yè)薄弱的貧困村，在阿魏灌區(qū)劃分200畝土地作為貧困村的集體地。為貧困牧民和貧困村創(chuàng)造了可增收的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)；最后，阿魏灌區(qū)的為農(nóng)牧企業(yè)、合作社和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中長(zhǎng)期務(wù)工的牧民達(dá)430人，短期務(wù)工的牧民達(dá)7萬(wàn)余人次，在企業(yè)就業(yè)的牧民400余人。

上述政策為搬遷牧民脫貧在兩個(gè)方面提供了支持：一方面是搬遷牧民的土地和牲畜通過(guò)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)和入社分紅獲得收益，將這部分牧民從農(nóng)牧業(yè)中解放出來(lái)；另一方面是給搬遷牧民提供了就業(yè)平臺(tái)和機(jī)會(huì)。兩者結(jié)合，有利于搬遷牧民提高收入水平和生活質(zhì)量。

2018年6月，我們對(duì)阿魏灌區(qū)134戶易地扶貧搬遷牧民的收入進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。對(duì)其收入設(shè)定了兩個(gè)參考值，其中，[參考值收入一]=[毛收入-（種植業(yè)支出+養(yǎng)殖業(yè)支出）]/家庭常住人口數(shù)，[參考值收入二]=[毛收入-（種植業(yè)支出+養(yǎng)殖業(yè)支出+生活性支出+醫(yī)療教育支出）]/家庭常住人口數(shù)。通過(guò)分析[參考值收入一]發(fā)現(xiàn)，阿魏灌區(qū)被訪搬遷牧民收入差距較大，可能有部分低收入家庭存在生活壓力較大的情況。在[參考值收入二]中，最低值為983元，最高值為30970元，均值為4281.93元，可見(jiàn)搬遷牧民的收支情況差異較大，有部分低收入群體可能會(huì)出現(xiàn)收不抵支的情況。（見(jiàn)表1）

表1 易地扶貧搬遷牧民收入情況

個(gè)案1：家里的收入來(lái)源是我和我老公在這邊打零工掙的錢。在地里面鋪滴灌帶、拔草、摘沙棘，這種活一般是100-150元一天。一年打工的時(shí)間差不多有四到五個(gè)月，我和我老公一天的收入加起來(lái)有300塊錢，一年的收入就有三萬(wàn)到五萬(wàn)塊錢。（BK，女，哈薩克族。2018年7月11日）

進(jìn)一步對(duì)“參考值收入一”進(jìn)行分組分析，以2018年標(biāo)準(zhǔn)3318元為標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)雖然沒(méi)有家庭的收入低于3318元脫貧線，但是還是有部分收入較低的家庭。（見(jiàn)表2）

表2 家庭年人均純收入分層

綜上所述，阿魏灌區(qū)在基礎(chǔ)保障和拓寬搬遷牧民增收和就業(yè)渠道兩面提供了有力支持，激發(fā)了他們自主發(fā)展的動(dòng)力。從收入層面可以看出，相比2016年，搬遷牧民的收入有了大幅度增加。總之，易地扶貧搬遷從根本上解決了貧困牧民生產(chǎn)資料不足的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)增效和牧民增收的雙贏。

三、脫貧成效鞏固提升過(guò)程中面臨的挑戰(zhàn)

習(xí)近平總書(shū)記在中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上提到：脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)到了啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺階段，必須以更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措、超常規(guī)的力度，眾志成城實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，絕不能落下一個(gè)貧困地區(qū)、一個(gè)貧困群眾[5]。作為新疆貧困人口主要的分布區(qū)域，牧區(qū)貧困人口脫貧是新疆脫貧攻堅(jiān)的重要部分。雖然青河縣易地扶貧搬遷牧民的脫貧成效得到了良好提升，但是我們?cè)谡{(diào)查過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在技能和收入兩個(gè)方面。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，缺少技能是搬遷牧民普遍面臨的問(wèn)題，也是大部分搬遷牧民只能從事建筑小工、臨時(shí)性與季節(jié)性務(wù)工等低層次、低收入工作的原因所在?？梢钥闯?，大部分搬遷牧民缺少的是農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)之外的技能，這也就導(dǎo)致了部分搬遷牧民無(wú)法找到收入較高、較穩(wěn)定的工作。

個(gè)案2：自從搬到這邊，我一直在地里面干活、打零工掙錢。像我一樣40多歲的人大多數(shù)都在干“力氣活”。因?yàn)槲业氖芙逃潭炔桓撸挥行W(xué)，國(guó)家通用語(yǔ)言能力不強(qiáng)。參加技能培訓(xùn)，學(xué)習(xí)速度趕不上那些年輕人。我現(xiàn)在沒(méi)什么想法，在這邊一直有活干、有錢掙就行了。（BLS，男，哈薩克族。2018年8月6日。）

大部分搬遷牧民在阿魏灌區(qū)已不再?gòu)氖罗r(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，受到職業(yè)變化的影響其收入結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化。固定工資性收入占到了家庭收入的24.7%、經(jīng)營(yíng)性收入占到了8.2%，而非固定務(wù)工收入降到了22.9%、農(nóng)牧業(yè)收入降至6%、保障性收入降至7.1%（見(jiàn)表3）。

雖然統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示政策性收入僅占7.1%，但是搬遷牧民的財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源于政府配套耕地的流轉(zhuǎn)收益，所以我們認(rèn)為搬遷牧民的財(cái)產(chǎn)性收入也可以理解為政策性收入。對(duì)搬遷牧民來(lái)說(shuō)，政策性收入占比過(guò)高會(huì)削弱其脫貧的內(nèi)生動(dòng)力。

表3 家庭收入來(lái)源情況

個(gè)案3：有部分牧民遷過(guò)來(lái)后很少打工，基本靠每年土地流轉(zhuǎn)的收益生活。去年一畝地一年的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)收益是258元，如果家里有4口人，那這一家就有40畝地，這一年的收益就是11400元。然后一年隨便在大田里干一兩個(gè)月活，這個(gè)家庭就達(dá)到脫貧的收入標(biāo)準(zhǔn)了。有些家庭就想的達(dá)到脫貧的收入標(biāo)準(zhǔn)就可以了，雖然標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了，但是也在一定程度上養(yǎng)成了他們的惰性。（ZJX，男，漢族。2017年8月2日。）

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合”[6]。反觀搬遷牧民收入結(jié)構(gòu)中政策性收入占比高及其在就業(yè)中面臨缺少技能的問(wèn)題，恰恰會(huì)影響“扶志”和“扶智”的效果。從脫貧成效鞏固提升的角度來(lái)看，一些積極的變化正在發(fā)生，搬遷牧民的自我發(fā)展正在加速。顯然，要應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，不僅需要加強(qiáng)技能培訓(xùn)、出臺(tái)更有利的政策激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，還需要政府和社會(huì)給予搬遷牧民更多理解、包容和支持。

四、結(jié)論

總體來(lái)說(shuō)，阿魏灌區(qū)的易地扶貧搬遷牧民實(shí)現(xiàn)了“搬得出”和“穩(wěn)得住”，但是在“有事做”和“能致富”方面仍然面臨多方面的挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，我們認(rèn)為牧民、政府和城鎮(zhèn)中的企業(yè)應(yīng)在以下幾個(gè)方面進(jìn)行調(diào)試：

首先，從牧民角度來(lái)說(shuō)，牧民可以通過(guò)訪惠聚工作隊(duì)、派牧民代表向政府建議開(kāi)辦適合自己的職業(yè)技能培訓(xùn)形式及國(guó)家通用語(yǔ)言學(xué)習(xí)方式；其次，從政府角度來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)采取有效的方式來(lái)激發(fā)牧民學(xué)習(xí)的積極性，政府可以通過(guò)平常走訪入戶的機(jī)會(huì)了解牧民想要提高哪方面的技術(shù)能力或者開(kāi)辦有利于牧民找工作的職業(yè)技能培訓(xùn)，例如：電焊、汽車維修等，這樣更能因人制宜；最后，阿魏灌區(qū)的企業(yè)需要對(duì)搬遷牧民的文化和行為方式有更多的包容，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行調(diào)試：第一，當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)可以制定適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲機(jī)制提升牧民參與務(wù)工的積極性；第二，企業(yè)在用工前可以對(duì)牧民進(jìn)行初期培訓(xùn)，讓牧民了解他們的工作內(nèi)容；第三，企業(yè)在工作時(shí)長(zhǎng)方面可以做出由短到長(zhǎng)，在工作量方面可以做出由簡(jiǎn)至繁的調(diào)整，引導(dǎo)牧民適應(yīng)現(xiàn)在的工作方式。