行政委托中被委托主體范圍的探究

摘 要：隨著公私合作理念的推廣，各國(guó)以民營(yíng)化為內(nèi)容的公共行政改革的不斷深入，行政委托已經(jīng)成為實(shí)務(wù)中最被廣泛運(yùn)用的公私協(xié)力模式。其已經(jīng)滲入到行政管理領(lǐng)域的各個(gè)角落，我們應(yīng)該重視其所引發(fā)的法制效應(yīng)。文章從行政委托的概念著手，研究行政委托的被委托主體，從理論到實(shí)踐兩個(gè)方面探究其范圍，并對(duì)行政委托進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：行政委托;被委托主體;范圍

一、行政委托的概念

我國(guó)行政委托這一概念是從域外引入，這時(shí)不得不提中國(guó)行政法的演進(jìn)模式，我國(guó)模式大多是通過(guò)實(shí)踐來(lái)推動(dòng)立法。以行政委托為例，起初一些行政機(jī)關(guān)因?yàn)楣ぷ餍枰衅渌M織行使其部分權(quán)力，這種方式類似于民法上的委托，但是不同之處在于主體之間的區(qū)別。但是該委托行為沒(méi)有明確的法律法規(guī)依據(jù)，所以一定程度上來(lái)說(shuō)不具有合法性。由此，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）針對(duì)這一現(xiàn)狀規(guī)定了委托行為的責(zé)任主體，同時(shí)肯定該行為作為行政訴訟的受案范圍，這樣就從側(cè)面肯定該委托行為可以歸入行政行為的范疇。但是此法律未對(duì)該行為作出明確定義，僅僅從側(cè)面承認(rèn)其地位。將這種行為明確定義為“行政委托”的是1999年的司法解釋，該解釋以法律文件的形式賦予其正式的名稱。至此，行政委托這一概念被正式提出，進(jìn)入了公眾視野。但遺憾得是，行政委托僅僅作為一個(gè)詞語(yǔ)被提出，立法對(duì)其的介紹只是停留在表面，并沒(méi)有針對(duì)該概念衍生出一系列制度。迄今為止我國(guó)并沒(méi)有法律規(guī)范對(duì)該制度作出明確規(guī)定，這就導(dǎo)致學(xué)界對(duì)行政委托的相關(guān)內(nèi)容展開(kāi)研究，并形成不同的觀點(diǎn)。學(xué)界對(duì)于行政委托的概念雖存在一些差異，但是大多是以主體和內(nèi)容為出發(fā)點(diǎn)來(lái)進(jìn)行定義。行政委托的責(zé)任主體已經(jīng)被《行政訴訟法》確定為委托人，對(duì)于這一點(diǎn)不存在分歧，但其他方面則未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，存在一些分歧。例如，委托主體、委托的內(nèi)容、被委托的主體。文章主要對(duì)被委托主體展開(kāi)研究。二、行政委托被委托主體概述

（一）被委托主體理論研究

理論界最初在行政主體框架下以“受委托組織”的形式對(duì)行政委托展開(kāi)探討，總體上分為兩種觀點(diǎn)。第一種理解是“受委托組織是指受行政機(jī)關(guān)委托行使一定行政職能的非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織?！边@一類觀點(diǎn)認(rèn)為被委托的主體只能是行政機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織，這樣就將行政機(jī)關(guān)完全排除在外。第二種理解是行政機(jī)關(guān)可以作為上述主體，但是完全將個(gè)人排除在外。這一類觀點(diǎn)將行政委托分為內(nèi)部委托和外部委托，而第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政委托只能是外部委托。內(nèi)部委托主要是機(jī)關(guān)之間的相互委托，分為縱向與橫向委托，可以是上下級(jí)之間，也可以是不同職能部門之間。除此之外，還有學(xué)者認(rèn)為被委托主體不僅可以是組織，同時(shí)也

可以是個(gè)人。在這種理解下被委托主體擴(kuò)大為其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人。出現(xiàn)諸多不同的理解，一個(gè)原因是學(xué)者在探討主體的范圍時(shí)結(jié)合了不同的單行法規(guī)定，不同單行法之間的規(guī)定各不相同，而單行法之間的不同規(guī)定是因?yàn)槠溽槍?duì)的事項(xiàng)不同。所以，“出現(xiàn)這種差異主要是因?yàn)槲惺马?xiàng)的不同”，事項(xiàng)直接導(dǎo)致受托主體的范圍差異，在單行法中可以成為受托主體的有：行政機(jī)關(guān)、事業(yè)組織以及個(gè)人。

（二）行政委托的當(dāng)前困境

我國(guó)目前沒(méi)有統(tǒng)一的行政委托法律規(guī)范，沒(méi)有體系化的行政權(quán)力分類。法律規(guī)范具有一定的滯后性，立法不可能將所有的行政行為囊括其中，不可能通過(guò)法律規(guī)范將所有的行政行為一一列舉，所以應(yīng)給予行政機(jī)關(guān)關(guān)于行政委托事項(xiàng)的自由裁量權(quán)，在一定范圍內(nèi)其可以將部分權(quán)力委托出去。對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行概括性列舉，而不是正面列舉，具有一定的合理性。我國(guó)行政委托的發(fā)展存在著一定的不足，從受托主體這一層面，主要存在以下兩方面不足。

第一，對(duì)于被委托人超出授權(quán)范圍行使受托事項(xiàng)，涉及超出部分的責(zé)任承擔(dān)在實(shí)踐中沒(méi)有予以規(guī)定。理論界對(duì)此的觀點(diǎn)是該行為的后果由被委托主體自行承擔(dān)，而不由委托機(jī)關(guān)來(lái)替代承擔(dān)，因?yàn)槌鍪跈?quán)行為引發(fā)的后果是由其自身因素造成的。這一設(shè)想會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)自相矛盾的現(xiàn)象：被委托人在委托范圍內(nèi)作出行為的時(shí)候不是行政主體，但是當(dāng)其超越授權(quán)范圍的時(shí)候反倒一躍成為行政主體，被委托人居然能同時(shí)擁有兩種身份。考慮到這一問(wèn)題，那么由委托機(jī)關(guān)繼續(xù)承擔(dān)被委托人超越授權(quán)的行為后果是否就合理呢？這又導(dǎo)致另一個(gè)問(wèn)題的出現(xiàn)：不論是委托范圍內(nèi)的行為還是超出委托范圍的行為一概由委托機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)后果，那被委托人就缺乏實(shí)際約束，將會(huì)喪失責(zé)任心，即使委托機(jī)關(guān)在承擔(dān)責(zé)任后向責(zé)任者追償，也會(huì)在一定程度上造成執(zhí)法成本增加。行政委托出現(xiàn)的本身目的就是為了節(jié)約執(zhí)法成本，提高行政效能，而這種情況出現(xiàn)恰恰違背了其初衷，所以應(yīng)該探究一條新的路徑來(lái)化解這一難題。

第二，對(duì)委托中的追償責(zé)任的制度設(shè)計(jì)不完善。目前實(shí)踐中，關(guān)于追償責(zé)任只在《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》）中有相應(yīng)規(guī)定，除此之外再也沒(méi)有立法涉及到這方面的內(nèi)容。也許在理論上認(rèn)為委托機(jī)關(guān)對(duì)被委托人具有監(jiān)督權(quán)，但是現(xiàn)實(shí)情況卻大大不同。當(dāng)兩者因?yàn)樨?zé)任歸屬產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，實(shí)踐中欠缺一個(gè)成熟完善的解決機(jī)制。所以，應(yīng)該將兩者之間責(zé)任承擔(dān)作為切入點(diǎn)，設(shè)計(jì)一個(gè)完整的追償制度。

三、被委托主體的重構(gòu)

現(xiàn)在，執(zhí)法人員的構(gòu)成開(kāi)始呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，不再是以往單一的具有行政編制的人員。生活中比較常見(jiàn)的如政府雇員、輔警等，這些人員大都不具有正式編制，在實(shí)踐中被公民稱為臨時(shí)工，對(duì)其定性一直是理論界探討的熱點(diǎn)話題。以輔警為例，對(duì)于其法律地位理論界有兩種觀點(diǎn)，“一是贊同其是行政授權(quán)，為獨(dú)立的主體，可以以自己的名義行使職權(quán)，認(rèn)為其權(quán)力來(lái)自于授予”。有權(quán)必有責(zé)，相應(yīng)的其需要承擔(dān)一定的法律責(zé)任。二是贊同其是被委托主體，不能獨(dú)立的行使職權(quán)，由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。在這兩種觀點(diǎn)中，第二種獲得多數(shù)的贊同。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳的文件明確說(shuō)明警務(wù)輔助人員不具有執(zhí)法主體資格，只能進(jìn)行輔助性的工作，不承擔(dān)法律責(zé)任。從該條款我們可以推知此規(guī)范性文件認(rèn)為輔警之類的執(zhí)法人員是基于委托關(guān)系產(chǎn)生的。

總之，不管是出于哪方面的考慮，已經(jīng)越來(lái)越多的私人以接受委托的形式參與到社會(huì)管理之中。因此，理論上的發(fā)展應(yīng)結(jié)合實(shí)踐，響應(yīng)實(shí)踐的號(hào)召，以實(shí)踐為出發(fā)點(diǎn)探究行政委托的內(nèi)涵。文章探究的問(wèn)題是被委托主體的范圍，結(jié)合上文的分析，對(duì)其范圍進(jìn)行重構(gòu)。

（一）結(jié)構(gòu)形式的設(shè)計(jì)

被委托主體主要指行政機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人三類。對(duì)于行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織這兩類主體作為被委托人學(xué)界是沒(méi)有異議，但是對(duì)于個(gè)人能否成為被委托人學(xué)界存在著不同觀點(diǎn)，所以下面重點(diǎn)對(duì)個(gè)人作為被委托主體進(jìn)行討論。

作為被委托主體的個(gè)人可區(qū)分為兩種類型：以是否享有公務(wù)員編制為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，一類為編制內(nèi)的人員，另一類則是編制外的人員。非行政機(jī)關(guān)因?yàn)樽陨砺毮艿奶攸c(diǎn)，其相關(guān)方面的規(guī)定不會(huì)像行政機(jī)關(guān)一樣嚴(yán)格。行政機(jī)關(guān)與非行政機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)管理上，因?yàn)樽陨硖攸c(diǎn)的不同直接導(dǎo)致對(duì)于其內(nèi)部人員要求的不同。公務(wù)員作為編制內(nèi)的人員，關(guān)于其錄用、考核、責(zé)任、獎(jiǎng)懲都要受到嚴(yán)格的限制，而編制外的人員，被排除在公務(wù)員隊(duì)伍之外，因?yàn)槠渖矸莸奶厥庑?，?duì)于其管理和責(zé)任承擔(dān)，并沒(méi)有過(guò)多的約束。這樣就導(dǎo)致其游離于相關(guān)規(guī)定之外。沒(méi)有限制的權(quán)力就會(huì)導(dǎo)致濫用，所以，在實(shí)踐中，因?yàn)榫幹仆馊藛T不受過(guò)多的規(guī)定，導(dǎo)致以權(quán)謀私的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，在一定程度上抹黑政府形象，加大了執(zhí)法成本。為了規(guī)范執(zhí)法秩序，保護(hù)公眾的合法權(quán)益不受侵害，不僅要對(duì)作為被委托人的行政機(jī)關(guān)的相關(guān)行為作出限制，同樣要對(duì)剩下兩類主體的行為作出限制和規(guī)范。對(duì)被授權(quán)的組織進(jìn)行規(guī)范不過(guò)多贅述，主要是探討個(gè)人即行政輔助人的行為規(guī)范。從以下兩個(gè)方面著手：第一，個(gè)人不論是與機(jī)關(guān)還是組織相比，都具有一定的不穩(wěn)定性，機(jī)關(guān)和組織內(nèi)部具有管理規(guī)范，使其得以穩(wěn)定有序的運(yùn)行，而個(gè)人難以管理和統(tǒng)一。此外，個(gè)人的專業(yè)素養(yǎng)參差不齊，很難保證執(zhí)法的質(zhì)量和水平。不管是編制內(nèi)的人員還是編制外的人員，從某種意義上來(lái)說(shuō)，都是接受公權(quán)力的委托履行職能的個(gè)人，因此行政機(jī)關(guān)應(yīng)不分區(qū)別的承擔(dān)二者的行為后果。同時(shí)，為了避免行政機(jī)關(guān)一概包攬違法責(zé)任，負(fù)擔(dān)過(guò)重，而真正的行為人卻免于責(zé)任承擔(dān)的極端現(xiàn)象出現(xiàn)，應(yīng)該從各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行完善。第二，因?yàn)榈匚坏奶厥庑詫?duì)其委托的事項(xiàng)具有一定的局限。結(jié)合其名稱中的“輔助”二字，我們可以推知其承擔(dān)輔助職能，不能獨(dú)立完成行政行為的全部，而是承擔(dān)部分職權(quán)。所以，其角色是輔助人、協(xié)助人。具體來(lái)說(shuō)，其輔助職能主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是協(xié)助完成行政活動(dòng)。如“協(xié)警”，其職能是協(xié)助交警管理交通，維護(hù)秩序。通過(guò)行政輔助人的協(xié)助，展開(kāi)行政管理活動(dòng)，更好地規(guī)范社會(huì)秩序。二是進(jìn)行過(guò)程性、準(zhǔn)備性活動(dòng)。其作出的行為不會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，不會(huì)導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)的變更。

（二）監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)

（1）監(jiān)督被委托主體的意義。第一，有利于體現(xiàn)民主原則。民主原則充分反映了人民行使自身權(quán)利的需求。人民利益是一切權(quán)力行使的出發(fā)點(diǎn)，任何決策不能與人民利益相背離。現(xiàn)在基本的行政組織體制能夠滿足保障人民利益的要求，能夠體現(xiàn)民主原則。但是在行政委托中，出于專業(yè)性的考慮，有些事項(xiàng)需要借助行政組織體系之外的主體來(lái)完成，而這一主體是不受行政組織機(jī)制的約束。在某些程度上，可能會(huì)出現(xiàn)損害人權(quán)、違背民主原則的現(xiàn)象。所以，為了保障人民的基本利益，需要一定的外部監(jiān)督來(lái)對(duì)這一主體進(jìn)行管理。

第二，有利于保障人權(quán)。保障人權(quán)的根本在于避免人權(quán)遭受不法侵害，尤其是來(lái)自公權(quán)力的侵害。為了避免以上情況的發(fā)生，需要規(guī)范行使公權(quán)力主體的行為。公權(quán)力通過(guò)法律制度賦予給了行政主體，同樣也要通過(guò)法律對(duì)其行為進(jìn)行調(diào)整。這一責(zé)任便落在了立法者身上，在行政委托中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該要注意對(duì)被委托人的范圍限制，不能隨意擴(kuò)大其范圍，保證吸收進(jìn)來(lái)的人員素質(zhì)。最重要的是對(duì)于責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題的落實(shí)，以保護(hù)人權(quán)為立腳點(diǎn)，規(guī)定對(duì)相關(guān)人的合法權(quán)益的保護(hù)制度，規(guī)范被委托人的行為，達(dá)到最終人權(quán)保護(hù)的目的。

（2）對(duì)被委托主體監(jiān)督手段設(shè)計(jì)。監(jiān)督不能僅僅局限于某一點(diǎn)或某一方面，這樣會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督不力，監(jiān)督的最初目的落空。所以，監(jiān)督應(yīng)從多個(gè)角度著手，全面進(jìn)行。單一化的監(jiān)督只會(huì)加劇權(quán)力的濫用，監(jiān)督的方式可以從主動(dòng)和被動(dòng)兩方面切入。被動(dòng)方式主要是聽(tīng)取被委托人的匯報(bào)，定期召開(kāi)總結(jié)大會(huì)，由其自己對(duì)自身一段時(shí)間以來(lái)的工作進(jìn)行匯報(bào)和總結(jié)。這種監(jiān)督方式因?yàn)樘^(guò)被動(dòng)，只是通過(guò)只言片語(yǔ)的描述來(lái)判斷行為人的行為是否合法合理，未免有些脫離實(shí)際，淪為主觀臆斷的產(chǎn)物，所以這種方式單獨(dú)采用的話不具有實(shí)際意義。這時(shí)主動(dòng)方式的優(yōu)勢(shì)則突顯出來(lái)，主動(dòng)方式的監(jiān)督主要有定期抽查，這種方式深入到實(shí)際工作中，而不是通過(guò)主觀來(lái)判斷行為的合法合理性，具有一定的參考價(jià)值。在實(shí)踐中，可以將主動(dòng)監(jiān)督方式與被動(dòng)方式結(jié)合，全方位的對(duì)行為進(jìn)行監(jiān)督。

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作者簡(jiǎn)介：朱思林（1995- ），女，漢族，江蘇宿遷人，碩士研究生，研究方向：為憲法學(xué)與行政法學(xué)。