新冠肺炎疫情防控中小區(qū)“封閉管理”合法性探析

王語(yǔ)嫣

[摘? 要]新冠肺炎疫情爆發(fā)后，多地實(shí)行小區(qū)“封閉管理”。“封閉管理”既具有一般行政強(qiáng)制措施的預(yù)防性、保障性特點(diǎn)，也具有應(yīng)急措施的緊急性、高效性特點(diǎn)?！胺忾]管理”具有合法性，但是在實(shí)踐中出現(xiàn)很多與行政機(jī)關(guān)的本意背道而馳的做法。大部分爭(zhēng)議都集中于公權(quán)力在緊急狀態(tài)下的擴(kuò)張與公民權(quán)利在同一時(shí)期的克減所體現(xiàn)出來(lái)的不對(duì)等。嚴(yán)格遵循比例原則、加大監(jiān)管力度和倡導(dǎo)公民盡到自身義務(wù)等措施是完善該措施的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]疫情防控;封閉管理;權(quán)利保障;行政行為;行政決策

[中圖分類號(hào)]D921? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2020）12-0037-07

新冠肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱疫情）爆發(fā)后，習(xí)近平總書記在中央依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。[1]疫情防控期間，各地及時(shí)有效地控制疫情，紛紛成立疫情防控指揮部并制定各種防控措施，“封閉管理”就是其中之一?！胺忾]管理”制度的行政法定位與合法性何在？本文正是帶著這一問(wèn)題展開討論。

一、小區(qū)“封閉管理”的行政法定位

“封閉管理”早在此次疫情爆發(fā)之前就已存在，也被稱作“軍事化管理”，只不過(guò)在常態(tài)下主要適用于軍隊(duì)、學(xué)校等需要對(duì)集體進(jìn)行約束的場(chǎng)所。此類對(duì)軍隊(duì)、學(xué)校等場(chǎng)所進(jìn)行“封閉管理”的行為，與行政法上的相關(guān)行政行為并無(wú)直接的聯(lián)系。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，各地首次將“封閉管理”運(yùn)用于“小區(qū)”這一在覆蓋面上比軍隊(duì)、學(xué)校更為寬泛的場(chǎng)所?！靶^(qū)”的特征在于管理對(duì)象的年齡跨度更大，人口更密集，人員構(gòu)成更復(fù)雜且流動(dòng)性更大，這意味著對(duì)小區(qū)進(jìn)行“封閉管理”不僅擴(kuò)大了主體的適格范圍，同時(shí)也增大了管理的難度。

“封閉管理”在一定程度上擾亂了居民日常的生活作息甚至是行動(dòng)自由，使許多居民感到不適，由此引發(fā)了一場(chǎng)對(duì)“封閉管理”的熱議與論證。

我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第二條對(duì)行政強(qiáng)制性措施做出了界定，行政機(jī)關(guān)為了有效制止違法行為、避免發(fā)生證據(jù)損毀、杜絕危險(xiǎn)因素持續(xù)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由或者財(cái)物進(jìn)行暫時(shí)性控制的行為即行政強(qiáng)制措施。這表明此次疫情期間對(duì)小區(qū)進(jìn)行“封閉管理”的行為屬于行政法視域下的“行政強(qiáng)制措施”，但與一般的行政強(qiáng)制措施有所區(qū)別。一般意義下的行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)相對(duì)人采取強(qiáng)制手段，以此來(lái)限定對(duì)方行使某項(xiàng)權(quán)利或者履行某項(xiàng)義務(wù)。具體而言，一般意義下的行政強(qiáng)制措施是以限定相對(duì)人行使某項(xiàng)權(quán)利或者履行某項(xiàng)義務(wù)為目的，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件意義下的行政強(qiáng)制措施是以避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大為目的。除此之外，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第三條也規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以在突發(fā)事件情況下依法采取臨時(shí)性的應(yīng)急措施?？梢姟胺忾]管理”是在突發(fā)事件狀態(tài)下制定的應(yīng)急措施，既具有一般行政強(qiáng)制措施的預(yù)防性、保障性特點(diǎn)，也具有應(yīng)急措施的緊急性、高效性特點(diǎn)。[2]

二、小區(qū)“封閉管理”的合法性論證

（一）憲法視角下的合憲性論證

在對(duì)小區(qū)實(shí)施“封閉管理”的措施后，小區(qū)中居民的人身自由必將受到一定程度的限制?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第三十五條和第三十七條分別規(guī)定公民合法享有的自由以及公民的人身自由不受侵犯，從憲法的規(guī)定不難看出，在新冠肺炎疫情此類公共突發(fā)衛(wèi)生事件中限制公民人身自由的情形并不屬于憲法所指的“非法拘禁”與“以其他方法非法剝奪”。換句話說(shuō)，只要理由合法和充分，公民的人身自由是可以受到限制的。概括來(lái)看，對(duì)公民人身自由進(jìn)行限制的法定條件包括：由合法的國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行限制行為，如人民法院、公安機(jī)關(guān)以及行使公安機(jī)關(guān)權(quán)力的機(jī)關(guān);限制公民人身自由的理由法定，如搜集犯罪證據(jù)、保護(hù)國(guó)家安全、刑事偵查等;限制公民人身自由的程序合法，如執(zhí)行人著裝規(guī)范，持有相關(guān)證件，符合人數(shù)要求等。[3]87

綜上可見，在新冠肺炎疫情此類突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，限制公民人身自由具有合憲性：其主體是合法的國(guó)家機(jī)關(guān)（當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)）;其法定理由是保護(hù)國(guó)家安全，阻絕具有高傳染性的新冠肺炎病毒在人與人之間傳播;其執(zhí)行程序是當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)依照“疫情防控指揮部”下達(dá)的通知對(duì)小區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一封閉管理，屬法定程序。

（二）行政法視角下的合法性論證

在現(xiàn)代行政法倡導(dǎo)控制公權(quán)力，保障公民權(quán)利時(shí)，民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守依法行政原則的呼聲越來(lái)越高，踐行和貫徹這一原則的首要條件就是嚴(yán)格遵守法律優(yōu)先和法律保留原則。

法律優(yōu)先原則要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為必須依照法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，缺少法律規(guī)章的明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得隨意侵犯相對(duì)人的法益;法律保留原則將行政機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)行為的實(shí)施限定在取得法律授權(quán)的框架中。[4]56只有法律才能對(duì)公民的人身自由進(jìn)行限制，行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)一方面要有法律依據(jù)，另一方面絕不能與法律相抵觸?！吨腥A人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十二條規(guī)定了“封閉場(chǎng)所”的措施，其作為法律條文，表明在符合條件的情況下行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)公民的人身自由進(jìn)行限制。

比例原則提高了行政機(jī)關(guān)遵循依法行政之要求的標(biāo)準(zhǔn)。此項(xiàng)原則可進(jìn)一步細(xì)分為三個(gè)子原則：適當(dāng)性原則、必要性原則、狹義比例原則。[5]在新冠肺炎疫情防控中，政府決定小區(qū)“封閉管理”，其根本目的是為了減少新冠肺炎病毒的傳播概率，保障人民的生命安全?；谛鹿诜窝撞《緜鞑ニ俣瓤臁摲鼤r(shí)間長(zhǎng)、傳播渠道多、傳播能力強(qiáng)等特性，小區(qū)“封閉管理”的措施可以從源頭上減少人與人之間接觸的機(jī)會(huì)。由此可見，小區(qū)“封閉管理”雖然限制了公民的行動(dòng)自由，但是能從最大程度上降低居民感染新冠肺炎病毒的概率。從這一角度看，政府實(shí)施小區(qū)“封閉管理”的舉措符合比例原則的要求。

除了從行政法原則的角度論證小區(qū)“封閉管理”的合法性，也有必要從行政行為合法性的角度做進(jìn)一步論證。小區(qū)“封閉管理”屬于行政行為中的行政強(qiáng)制措施，此種情況下的行政強(qiáng)制措施和一般情況下的行政強(qiáng)制措施有所不同，它是由緊急狀態(tài)下的緊急行政權(quán)做出的擴(kuò)大化的行政行為。[6]這種行為的本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)的特殊授權(quán)，但是，越是特殊就越有必要探究這一行為是否合乎法律。

為了確定行政行為的合法性，必須首先判定行政行為的合法要件，而行政行為的合法要件不外乎主體、權(quán)限、內(nèi)容以及程序等方面。

首先，行政行為的主體要件要合法。在審查行政行為的行政主體是否合法時(shí)，首先要厘清行政主體與行政實(shí)施者之間的關(guān)系，即行政實(shí)施者是否由行政主體指派或者委托代表行政主體，以行政主體的名義實(shí)施相關(guān)的行政行為。在新冠肺炎疫情防控中，行政行為的主體是政府，行政行為的實(shí)施者是小區(qū)物業(yè)。縣級(jí)以上人民政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十二條作出對(duì)小區(qū)實(shí)施封閉管理的決定，小區(qū)物業(yè)受居委會(huì)管理，居委會(huì)依照《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第二條第三款的規(guī)定，協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或其派出機(jī)關(guān)開展工作，通過(guò)以上幾項(xiàng)法律規(guī)定可以看出該主體要件合法。

其次，行政行為的權(quán)限要件要合法。行政機(jī)關(guān)不能行使在法律上不屬于自身行政權(quán)的權(quán)力，而只能在行政主體的行政權(quán)范圍內(nèi)行使該權(quán)力。對(duì)于這一要件，上文已經(jīng)論證了其合法性，在此不再贅述。

再次，行政行為的內(nèi)容要件要合法，即行為內(nèi)容有事實(shí)依據(jù)并且合乎立法目的。前一個(gè)屬于客觀性要求，主要考察行為人客觀行為的合理性與否，后一個(gè)屬于主觀性要求，主要考察行為人的主觀動(dòng)機(jī)以及目的。如果表面要件都符合行政行為，但實(shí)質(zhì)上是為了謀求一己私利從而濫用職權(quán)，那么此種行政行為就屬于違法行為。在新冠肺炎疫情防控中，行政行為的內(nèi)容以及目的不言而喻，小區(qū)“封閉管理”是防控新冠肺炎病毒傳播的最有效手段之一。

最后，行政行為的程序要件要合法。程序是實(shí)體合法的保障，也是實(shí)體公正合理的基石。行政主體在作出這一決定時(shí)需要遵從法律精神，堅(jiān)持信息公開，嚴(yán)格依照正當(dāng)程序進(jìn)行。至于應(yīng)急行政決策是否需要公眾參與，還需要考慮時(shí)間、效率與成本等問(wèn)題。緊急狀態(tài)下應(yīng)急行政決策的制定必須考慮公眾的態(tài)度與參與度，鑒于新冠肺炎疫情來(lái)勢(shì)迅猛，來(lái)不及實(shí)施與公眾態(tài)度和參與度相關(guān)的調(diào)查，筆者認(rèn)為，未來(lái)的應(yīng)急行政決策體系終將把公眾參與要素納入其中。

綜上，從行政法學(xué)基本原則和行政行為合法性的角度論證小區(qū)“封閉管理”這一行為的合法性，得到了肯定的結(jié)論。但需要作出說(shuō)明的是，此處的合法性論證是在新冠肺炎疫情的特殊狀態(tài)下進(jìn)行的。對(duì)于個(gè)別地方的不同做法，需要從疫情的嚴(yán)重程度、當(dāng)?shù)卣墓芾項(xiàng)l件等多方因素進(jìn)行有區(qū)分考量。

（三）其他法律條文視角下的合法性論證

各地小區(qū)“封閉管理”在內(nèi)容和方式上大體相同，都是以限制居民進(jìn)出小區(qū)為核心設(shè)立的，在很大程度上限制了居民的人身自由。在實(shí)行小區(qū)“封閉管理”后，居民不能像往常一樣進(jìn)行來(lái)去自由的行動(dòng)，而是需要按照制度規(guī)定的方式進(jìn)行有條件的、最低限度的行動(dòng)。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十二條，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，政府有權(quán)對(duì)有可能引發(fā)疾病擴(kuò)散的場(chǎng)所進(jìn)行封閉。小區(qū)物業(yè)性質(zhì)上屬于街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以及居委會(huì)或村委會(huì)?！秶?guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：“開展群防群治：街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以及居委會(huì)、村委會(huì)協(xié)助衛(wèi)生行政部門和其他部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，做好疫情信息的收集、報(bào)告、人員分散隔離及公共衛(wèi)生措施的實(shí)施工作?！庇缮鲜鲆?guī)定可見，在發(fā)生突發(fā)事件的情況下，縣級(jí)以上人民政府有權(quán)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行隔離并對(duì)傳染區(qū)進(jìn)行封鎖。

綜上，面對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，各地政府為了響應(yīng)中央“聯(lián)防聯(lián)控”的號(hào)召，切實(shí)阻絕新冠肺炎病毒的傳播擴(kuò)散，賦予各小區(qū)以“自治”方式進(jìn)行封閉管理的權(quán)力，這在當(dāng)前的法律制度框架中是有依據(jù)的。

三、小區(qū)“封閉管理”執(zhí)行中的偏離

小區(qū)“封閉管理”在上文得到合法性論證，但是在實(shí)踐中，對(duì)小區(qū)實(shí)施“封閉管理”涉及到的問(wèn)題十分復(fù)雜。小區(qū)“封閉管理”衍生出的許多“行為”與行政機(jī)關(guān)的本意背道而馳。

（一）外出制度，從“倡導(dǎo)”變成了“強(qiáng)制”

許多地方在封閉小區(qū)的公告中明確說(shuō)明：倡導(dǎo)每戶每?jī)商熘概?名家庭成員外出采購(gòu)生活物資。可是在實(shí)際操作中基本上各個(gè)小區(qū)都采取了變相強(qiáng)制的手段，有的小區(qū)甚至強(qiáng)制規(guī)定外出時(shí)間不得超過(guò)兩個(gè)小時(shí)?！皟商臁薄皟蓚€(gè)小時(shí)”“一名成員”的硬性要求緣何而來(lái)？由于規(guī)則的制定過(guò)程并不公開，因此各地政府在作出此項(xiàng)規(guī)定時(shí)所做的考量是普通民眾所不知曉的。此外，政府在通告上明確指出外出限制制度僅為倡導(dǎo)，然而實(shí)踐中許多小區(qū)不僅將其擅自改為強(qiáng)制規(guī)定，有的小區(qū)還會(huì)對(duì)不服從規(guī)定者進(jìn)行處罰，不合理亦不合法的處罰往往激化物業(yè)管理機(jī)構(gòu)與居民間的矛盾，經(jīng)常造成居民與防疫工作人員在小區(qū)門口發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)的情形。

事實(shí)上，對(duì)于不同等級(jí)的疫情風(fēng)險(xiǎn)，采取小區(qū)“封閉管理”也應(yīng)當(dāng)有所差別。具體而言，對(duì)于疫情風(fēng)險(xiǎn)較重的地區(qū)，應(yīng)該采用嚴(yán)格甚至嚴(yán)苛的管理制度，以換取居民長(zhǎng)期的人身安全，將居民因接觸外部環(huán)境而受到病毒感染的可能性降到最低。對(duì)于疫情風(fēng)險(xiǎn)較低的小區(qū)則不宜采取同樣嚴(yán)格的管理與限制措施。

（二）業(yè)主和住戶居住權(quán)的區(qū)別對(duì)待

在封閉管理中，部分小區(qū)規(guī)定：外地租客一律不得返回小區(qū)，業(yè)主要帶上相關(guān)證明、檢測(cè)體溫備案即可進(jìn)入小區(qū)。不封城但是封小區(qū)的做法讓許多外地返城工作人員有“家”卻不能回，在外花錢住賓館。同樣是從外地返城，業(yè)主和租客的居住權(quán)卻受到區(qū)別對(duì)待。僅以是否為房屋所有權(quán)人來(lái)決定是否可以進(jìn)入小區(qū)的做法是荒謬的。對(duì)租客而言，履行了正常交付房租的義務(wù)卻不能享有正常居住房屋的權(quán)利，反而需要花費(fèi)額外開支住賓館，很顯然，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利因上述不公正的制度而蒙受雙重?fù)p失。

（三）醫(yī)護(hù)人員不得返回小區(qū)

有小區(qū)業(yè)主在業(yè)主群投票拒絕醫(yī)務(wù)人員返回小區(qū)居住，其原因是擔(dān)心醫(yī)護(hù)人員身上會(huì)攜帶病毒而傳染小區(qū)其他居民。醫(yī)護(hù)人員作為房屋的所有權(quán)人，其行使物權(quán)的基本前提是進(jìn)入小區(qū)并使用房屋，從《中華人民共和國(guó)憲法》第十三條對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障到《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十一條對(duì)業(yè)主行使建筑物所有權(quán)的規(guī)定，醫(yī)護(hù)人員進(jìn)出小區(qū)是應(yīng)當(dāng)被允許的。除此之外，根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第八條、第十五條，業(yè)主大會(huì)及業(yè)主委員會(huì)的職責(zé)在于維護(hù)業(yè)主權(quán)益、監(jiān)督物業(yè)服務(wù)合同實(shí)施等物業(yè)管理活動(dòng)，第十五條第五項(xiàng)規(guī)定的兜底條款中，也要求必須由業(yè)主大會(huì)賦予其額外的職責(zé)權(quán)力。同時(shí)，第十九條從禁止事項(xiàng)上再次強(qiáng)調(diào)，業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)不得進(jìn)行物業(yè)管理活動(dòng)以外的活動(dòng)，否則將受到上一級(jí)行政機(jī)關(guān)的處罰。因此，物業(yè)業(yè)主私自作出的禁止醫(yī)護(hù)人員返回小區(qū)的決定是無(wú)效的。

醫(yī)護(hù)人員作為在前線辛苦奮戰(zhàn)的疫情防護(hù)者，理應(yīng)受到更多的尊重，行使其應(yīng)有的權(quán)利，法律保護(hù)執(zhí)業(yè)醫(yī)師的人格尊嚴(yán)和人身安全不受侵犯。拒絕醫(yī)護(hù)人員返回小區(qū)不僅侵犯了其應(yīng)有的合法物權(quán)和人身自由權(quán)，亦是對(duì)醫(yī)護(hù)人員人格無(wú)理的歧視。

（四）快遞、外賣人員不得進(jìn)入小區(qū)配送

疫情發(fā)生后，各個(gè)小區(qū)都禁止快遞、外賣人員進(jìn)入小區(qū)，統(tǒng)一在小區(qū)門口安置外賣或者設(shè)立一個(gè)地點(diǎn)由業(yè)主自行領(lǐng)取快遞和外賣。這一做法的本意是通過(guò)減少人員流動(dòng)及接觸而降低居民感染病毒的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《突發(fā)衛(wèi)生公共事件應(yīng)急條例》及《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》的立法精神，政府在緊急狀態(tài)下采取強(qiáng)制措施不應(yīng)當(dāng)對(duì)保障公民的基本生活需要造成負(fù)面影響，購(gòu)買快遞、外賣等服務(wù)已經(jīng)成為現(xiàn)代公民日?；旧罘绞?，對(duì)于低風(fēng)險(xiǎn)小區(qū)，外賣或快遞人員在做好防護(hù)的前提下可以實(shí)行無(wú)接觸投送，相對(duì)于完全禁止快遞員出入，此種措施不失為更高效、更安全、更具有人文關(guān)懷的做法。

（五）用“掛鎖”強(qiáng)制隔離住戶

有網(wǎng)友發(fā)帖稱，某個(gè)社區(qū)采取“硬隔離”措施，要在居民家門外安裝鐵鏈，遭到了部分居民的強(qiáng)烈反對(duì)。工作人員表示自己代表街道，并不是執(zhí)法人員，只是來(lái)執(zhí)行任務(wù)。同時(shí)表明當(dāng)前處于“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”，在客觀情勢(shì)需要時(shí)，甚至要使用鏈條鎖上居民的家門，望居民理解和配合。但是，居民辯稱一直以來(lái)都在積極配合工作人員，待在家里面并沒(méi)有出門。對(duì)出現(xiàn)確診病例的地區(qū)，視情況對(duì)小區(qū)、村組、住宅樓單元實(shí)行封閉式硬隔離。那么何為硬隔離？硬隔離所對(duì)應(yīng)的手段包括哪些？對(duì)此官方并沒(méi)有給予確切說(shuō)明，但不難看出，用掛鎖行為強(qiáng)制剝奪居民自由的暴力手段明顯超出了行政強(qiáng)制措施的合理范圍。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》，任何單位或個(gè)人都不能占用消防通道。用“鐵鏈、掛鎖”等方式明顯違反了《中華人民共和國(guó)消防法》的一般規(guī)定，給居民住戶造成了極大的安全隱患。且在對(duì)居民感染病毒情況不加以區(qū)分的情況下采取“一刀切”的做法既損害了居民最基本的人身自由權(quán)，亦是對(duì)居民人格權(quán)的不尊重。

四、新冠肺炎疫情防控中小區(qū)“封閉管理”的反思與完善

從上述事例可見，大部分爭(zhēng)議都集中于公權(quán)力在緊急狀態(tài)下的擴(kuò)張與公民權(quán)利在同一時(shí)期的克減所體現(xiàn)出來(lái)的不對(duì)等，如何平衡此種“不對(duì)等”現(xiàn)象是完善疫情防控中小區(qū)“封閉管理”制度的關(guān)鍵問(wèn)題。

（一）問(wèn)題的實(shí)質(zhì)：公權(quán)力擴(kuò)張與私權(quán)利克減的抵牾

公權(quán)既是私權(quán)最大的保障，又是私權(quán)最大的威脅[7]163。國(guó)家形成之初，公權(quán)力因其內(nèi)在沖動(dòng)性，在管理公共事務(wù)上具有主導(dǎo)性和壟斷性地位，從而使得公權(quán)力具有與生俱來(lái)的擴(kuò)張性。公權(quán)力既可以出于公益保護(hù)之目的維護(hù)社會(huì)的正常秩序，也可以借“保護(hù)”之名侵犯?jìng)€(gè)人的基本權(quán)利和自由。在法治國(guó)家，公權(quán)力的擴(kuò)張性受到制度的約束，個(gè)人權(quán)利才有機(jī)會(huì)與公權(quán)力進(jìn)行博弈，在二者不斷“失衡——平衡——失衡”的循環(huán)中，最終達(dá)到“權(quán)利本位”的社會(huì)理想狀態(tài)。

在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，由于事件的突發(fā)性、損害的群體性和社會(huì)危害的嚴(yán)重性，國(guó)家、社會(huì)公共利益是第一價(jià)值，效率是政府作為的第一原則，其必然會(huì)因?qū)ν话l(fā)事件的有效控制進(jìn)行適當(dāng)?shù)臋?quán)力擴(kuò)張。法律的滯后性和穩(wěn)定性導(dǎo)致其部分情況下無(wú)法為政府行使公權(quán)力提供制度上的規(guī)范和模板，此時(shí)，公權(quán)力如何在無(wú)規(guī)則的狀態(tài)下合理地?cái)U(kuò)張，公民權(quán)利在何種幅度內(nèi)可被克減，是使得突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府實(shí)施措施更加合法、合理而必須思考的問(wèn)題。

公權(quán)力與公民權(quán)利在一定范圍內(nèi)存在“此消彼長(zhǎng)”的關(guān)系，在公權(quán)力擴(kuò)張的同時(shí)，公民權(quán)利必然相對(duì)受到減損。對(duì)于緊急狀態(tài)下公民的權(quán)利克減問(wèn)題，國(guó)際條約中已經(jīng)有所體現(xiàn)，比如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》提出克減的前提條件是國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)。[8]但是對(duì)于公民權(quán)利的克減并不是沒(méi)有限度的。在探討公權(quán)力的擴(kuò)張與公民權(quán)利的克減時(shí)，首先要明確的就是公民權(quán)利的最低標(biāo)準(zhǔn)——即使在緊急狀態(tài)之下也要保障公民最低限度的人身權(quán)利。[9]具體而言：第一，對(duì)公民人身自由的限制必須在合理限度內(nèi)進(jìn)行;第二，堅(jiān)決保障公民的平等權(quán)，杜絕公權(quán)力對(duì)個(gè)別群體產(chǎn)生差別化歧視;第三，加強(qiáng)對(duì)公民的人文關(guān)懷，在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，地方政府在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公民的人文關(guān)懷，對(duì)存在客觀困難的公民給予必要的物資支持，發(fā)揮志愿者群體的作用，向社區(qū)居民提供基本生活幫助，減小基層防控的壓力，切實(shí)避免公權(quán)與私權(quán)沖突而引發(fā)惡性社會(huì)事件。

（二）國(guó)外經(jīng)驗(yàn)之借鑒

事實(shí)上，英國(guó)、法國(guó)等早在20世紀(jì)就通過(guò)立法，規(guī)定允許政府權(quán)力在緊急狀態(tài)中適當(dāng)擴(kuò)張。比如，英國(guó)的《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法案》第二十一條規(guī)定，在緊急狀態(tài)中，行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急決策制定者認(rèn)為需要的任何條款都作為應(yīng)急規(guī)章的內(nèi)容。如禁止或者授權(quán)征用、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)，禁止或授權(quán)禁止進(jìn)、出特定區(qū)域等。法國(guó)的《緊急狀態(tài)法》則是強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大搜查權(quán)，目的是為了在緊急狀態(tài)下能夠快速抓捕到罪犯。[10]我國(guó)可以借鑒這些國(guó)家的部分做法與緊急狀態(tài)下的行政理念，調(diào)整緊急狀態(tài)下緊急行政權(quán)的內(nèi)容和范圍，以促使我國(guó)政府在突發(fā)衛(wèi)生公共事件下采取的應(yīng)急措施更加合法合理、成熟完善。

日本具有兩大系統(tǒng)和三級(jí)政府的特色，從國(guó)家到地方，均充分設(shè)有研究所、療養(yǎng)院、保健中心等，以保證對(duì)疫情感染者的接納容量。政府通過(guò)號(hào)召這些民間組織或非官方機(jī)構(gòu)，間接進(jìn)行對(duì)民眾的保護(hù)和引導(dǎo)，在一定程度上緩解了因政府的權(quán)力擴(kuò)張而產(chǎn)生的官民沖突。[11]不同于美國(guó)、日本的獨(dú)特應(yīng)對(duì)體系，新加坡建立了一個(gè)靈活流動(dòng)的指揮系統(tǒng)和組織結(jié)構(gòu)。新加坡衛(wèi)生部門將疫情爆發(fā)的等級(jí)按照顏色分為五個(gè)等級(jí)，此外，還建立了由關(guān)鍵決策者、臨床醫(yī)生、傳染病專家、公共衛(wèi)生從業(yè)者構(gòu)成的特別小組，負(fù)責(zé)全國(guó)公共衛(wèi)生管制措施的實(shí)施，以達(dá)到全國(guó)做法的統(tǒng)一。

（三）具體完善措施

1.嚴(yán)格遵循比例原則，保障公民權(quán)利。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條規(guī)定，在存在多種選擇的情況下，要選擇能夠?qū)?、法人、其他組織的權(quán)益給予最大程度保護(hù)的措施。該法條明確表示即使在突發(fā)事件狀態(tài)中也要遵守比例原則的規(guī)定。上文列舉的某些事例反映出個(gè)別居委會(huì)在協(xié)助政府工作的過(guò)程中違背了比例原則。不同地區(qū)在突發(fā)緊急狀況下應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的實(shí)際需要采取不同的應(yīng)急措施，應(yīng)急措施的強(qiáng)度也應(yīng)在滿足應(yīng)急處置需要的前提下有所區(qū)別。隨著疫情事態(tài)的發(fā)展與改變，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)調(diào)整應(yīng)急措施，而不是“一刀切”式的一成不變。