分類管理制度視域下獨立學(xué)院現(xiàn)實困境分析與破解之道

[摘要]實行分類管理是我國全面深化民辦教育領(lǐng)域綜合改革的重大戰(zhàn)略，也是我國民辦高等教育持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的現(xiàn)實需要。然而，在具體實踐中我國獨立學(xué)院面臨著配套政策不完善、部分獨立學(xué)院難以分類、過渡期與轉(zhuǎn)設(shè)期存在沖突、退出機制不健全的現(xiàn)實困境。針對上述困境，建議相關(guān)行政部門從“突破制度藩籬，繪好精謹(jǐn)細(xì)膩‘工筆畫;主動擔(dān)當(dāng)作為，接好權(quán)力下放‘接力棒;高位謀劃推進，理順‘轉(zhuǎn)設(shè)與‘分類關(guān)系;健全退出機制，保全利益相關(guān)者權(quán)益”四重路徑進行破解。

[關(guān)鍵詞]獨立學(xué)院;分類管理;規(guī)范轉(zhuǎn)設(shè)

[作者簡介]雷承波（1981- ），男，四川遂寧人，四川大學(xué)錦江學(xué)院，助理研究員，碩士。（四川 ?眉山 ?620860）

[基金項目]本文系2017年度教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“利益相關(guān)者視角下分類管理政策目標(biāo)與執(zhí)行問題研究”（項目編號：17YJA880059）和2018年江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重點項目“江蘇省民辦教育支持和規(guī)范政策體系研究”（項目編號：2018SJZDI191）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G710[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A ? ?[文章編號]1004-3985（2020）07-0026-08

一、問題的提出

獨立學(xué)院破冰引航于20世紀(jì)90年代末浙江大學(xué)城市學(xué)院，從創(chuàng)辦至今已逾20年，是我國高等教育大眾化背景下辦學(xué)體制改革創(chuàng)新的重要產(chǎn)物。根據(jù)《2019年全國高等學(xué)校名單》，截至2019年6月15日，全國共有獨立學(xué)院257所，占全國2688所普通高等學(xué)校的9.56%，占全國756所民辦高校的33.40%。獨立學(xué)院已經(jīng)成為我國高等教育體系中一支不可或缺的生力軍。

2017年9月1日，隨著新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）實施，我國民辦高等教育正式步入了分類管理的新時代。新法實施已經(jīng)兩年有余，我國獨立學(xué)院現(xiàn)在的分類狀況如何，現(xiàn)有的分類管理制度是否為獨立學(xué)院提供適宜的生長“土壤”，分類管理改革又與獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)存在什么關(guān)系……成為社會各界關(guān)注的焦點。對這些問題的理論進行深入探討，不僅有利于全面推進我國民辦高等教育分類管理深水區(qū)改革，還有利于我國獨立學(xué)院向精品型、特色型的一流卓越民辦高校夢想邁進。

二、分類管理制度視域下獨立學(xué)院發(fā)展現(xiàn)實困境分析

（一）配套政策不完善

自新《民促法》發(fā)布以來，我國先后頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），以及《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》等一系列配套政策，對全面促進我國民辦教育事業(yè)發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的多樣化教育需求，提高國民素質(zhì)，促進社會全面進步具有重要而深遠(yuǎn)的意義。但仔細(xì)研判，這些配套政策仍然存在一些不足。

首先是配套政策中間延遲時間過長?！吨腥A人民共和國立法法》第六十二條規(guī)定：“有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，法律對配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”按照此規(guī)定，分類管理配套政策應(yīng)在2018年底前全部完成。然而，時至今日，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱《送審稿》）仍然懸而未決，《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（教育部令第26號）（以下簡稱《辦法》）仍然遲遲未修，導(dǎo)致我國獨立學(xué)院的分類改革“游離”于民辦教育分類管理體系之外，出現(xiàn)了“無法可依”的尷尬境地。分類管理配套政策中間延遲時間過長，不僅增加了政策落實的不確定性，影響了政策的執(zhí)行效度，耗費了政策資源，還可能出現(xiàn)一些利益集團利用“制度變遷的時滯”規(guī)避新政，產(chǎn)生“隧道行為”，引發(fā)社會問題。

其次是地方配套政策創(chuàng)新不足。政策創(chuàng)新是落實國家法律法規(guī)及政策中優(yōu)惠規(guī)定的重要舉措。地方配套立法應(yīng)具體、明確，這是地方配套立法制定的基本要求。但是，從出臺的各省市配套政策來看，大部分體現(xiàn)了照搬式政策執(zhí)行，機械簡單地照章辦事。以民辦教育分類管理改革三大核心之一稅收優(yōu)惠政策為例，《民促法》第四十七條規(guī)定：“民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策;其中，非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。”可見，國家在稅收優(yōu)惠政策方面做出了宏觀性的導(dǎo)向和原則性的把控，缺乏可操作性，其具體的實現(xiàn)亟待地方政府部門的進一步細(xì)化和擔(dān)綱，然而在實際運行中，大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）與國家實施意見保持“高度一致”，照搬式政策執(zhí)行，機械簡單地照章辦事，嚴(yán)重影響了國家優(yōu)惠政策的實現(xiàn)，這充分體現(xiàn)了地方政府治理創(chuàng)新動力不足、勇氣不夠和地方政府治理能力及治理經(jīng)驗不足。

最后是“宜粗不宜細(xì)”貫穿整個配套政策?！耙舜植灰思?xì)”是我國在改革開放初期，百業(yè)待舉、法制空白背景下智慧的選擇。但是，歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，我國法律體系早已從“初步形成”階段到“基本形成”階段，再到“形成”的階段，“依法治國、依法治?！钡睦砟钌钊肴诵模袊厣鐣髁x法律體系已經(jīng)形成。但是，一些地方在配套政策制定過程中仍然將“宜粗不宜細(xì)”奉為圭臬，成為回避立法難點和矛盾的正當(dāng)理由。以沿海廣東省為例，2018年4月，廣東省人民政府發(fā)布的《廣東省人民政府關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》（粵府﹝2018﹞36號）對《若干意見》內(nèi)容給予了積極的回應(yīng)，并且還結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣M行了一系列的突破。但是，“宜粗不宜細(xì)”思維仍然貫穿整個政策文本。例如，在分類管理過渡時間安排上，只是要求各地根據(jù)“一校一策”的原則來制訂“自己”的過渡工作方案，缺乏統(tǒng)一安排。從表面看民辦學(xué)校似乎有了更大自由的選擇空間，但實質(zhì)上是“宜粗不宜細(xì)”定式思維的進一步延續(xù)，在缺乏統(tǒng)籌過渡期限安排的情況下，很可能會出現(xiàn)“一人一義，十人十義，百人百義，千人千義”狀況，導(dǎo)致地方行政部門不敢作為，最終會讓民辦學(xué)校無所適從，致使配套政策缺乏必要性和可行性。

（二）部分獨立學(xué)院難以分類

根據(jù)《民促法》第十九條規(guī)定，“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校?！睋?jù)此，現(xiàn)有的獨立學(xué)院完全可以自主選擇登記為營利性或者非營利性民辦學(xué)校。但是，根據(jù)《送審稿》第七條規(guī)定：“公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校……不得以品牌輸出方式獲得收益”，獨立學(xué)院不能直接選擇登記為營利性。這主要是因為當(dāng)前我國獨立學(xué)院具有公立與私立的雙重性質(zhì)。如此一來，獨立學(xué)院不能直接選擇登記為營利性是無可非議的。但是，全部選擇登記為非營利性民辦學(xué)校，既不符合當(dāng)前“投資辦學(xué)是我國現(xiàn)有民辦教育的本質(zhì)特征”①，也不符合“近七成獨立學(xué)院由房地產(chǎn)等各類投資資本在掌控”②的基本國情。

基于此，獨立學(xué)院規(guī)范轉(zhuǎn)設(shè)后再選擇營利與非營利道路成為當(dāng)前我國獨立學(xué)院改革發(fā)展的必由之路。但是，2006年9月教育部頒布實施的《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》七項硬性指標(biāo)成為獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)道路上的“攔路虎”，尤其是“學(xué)院建校初期的校園占地面積應(yīng)達(dá)到500畝以上”的硬性指標(biāo)更是成為沿海大城市獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)之“殤”。這也是截止到2019年11月底，全國共有257所獨立學(xué)院，但只有64所轉(zhuǎn)設(shè)為63所民辦本科高校（2013年4月，沈陽理工大學(xué)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院與沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院合并，聯(lián)合轉(zhuǎn)設(shè)為沈陽工學(xué)院，兩所學(xué)院由原來的獨立學(xué)院轉(zhuǎn)為獨立設(shè)置的民辦普通本科學(xué)校建制），轉(zhuǎn)設(shè)數(shù)僅僅占全國獨立學(xué)院總數(shù)1/5的主要原因之一。

然而，按照當(dāng)前民辦教育分類管理改革的基本思路，這部分轉(zhuǎn)設(shè)條件不成熟的獨立學(xué)院也屬于分類管理改革的對象。但是，根據(jù)現(xiàn)有轉(zhuǎn)設(shè)政策，這部分獨立學(xué)院無法轉(zhuǎn)設(shè)，不能轉(zhuǎn)設(shè)就意味著不能進行自主分類。盡管已有浙江大學(xué)城市學(xué)院、浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院、北京師范大學(xué)珠海學(xué)院回歸母體高校，開辟出了我國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的新蹊徑，為我國獨立學(xué)院規(guī)范轉(zhuǎn)設(shè)提供了新的思路、新的方向和新的參考，但很難全面推廣開來。眾所周知，浙江大學(xué)城市學(xué)院、浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院和北京師范大學(xué)珠海學(xué)院都是“國有”型的，其投資者都是政府部門，分別是杭州市人民政府、寧波市人民政府和珠海市人民政府。對于這類“國有”獨立學(xué)院來說，選擇回歸母體高校，就好比“左兜換右兜”，所有財產(chǎn)權(quán)仍歸“國有”。然而，對民營資本型的獨立學(xué)院來說，選擇回歸母體高校，“舉辦者不僅不能獲取‘過程利益，還要放棄學(xué)校資產(chǎn)所有權(quán)，把學(xué)校的‘終極資產(chǎn)變成了全社會的公共資產(chǎn)（予以制度性剝奪）”③。在我國捐贈文化傳統(tǒng)嚴(yán)重缺失的背景下，極少有舉辦者愿意放棄學(xué)校資產(chǎn)所有權(quán)，即便是轉(zhuǎn)設(shè)條件無法達(dá)標(biāo)，他們更愿意“給后代留點家產(chǎn)作念想”。為此，在分類管理法律框架下如何讓這部分轉(zhuǎn)設(shè)條件不達(dá)標(biāo)和具有“民有”投資背景的獨立學(xué)院進行科學(xué)、規(guī)范地分類，成為當(dāng)前我國民辦高等教育分類管理改革重要之義。

（三）過渡期與轉(zhuǎn)設(shè)期存在沖突

眾所周知，我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟文化水平發(fā)展十分不均衡。為了更好因地制宜，確?！睹翊俜ā仿浞€(wěn)、落細(xì)、落實，全國人大常委會決定將制定“過渡期設(shè)置”方案的立法權(quán)授予地方，這充分體現(xiàn)了本次修法對現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者采取的“肯定貢獻(xiàn)，鼓勵發(fā)展，尊重歷史，不算細(xì)賬”④的基本原則。不僅有利于各地依據(jù)法律，從實際出發(fā)解決相關(guān)問題，也有利于各地行政部門有足夠時間探索出適合當(dāng)?shù)孛褶k教育特點的管理模式。從目前各省市設(shè)置過渡期來看，除遼寧、甘肅、天津、廣東未明確外，大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）采用了固定過渡期的辦法。例如，陜西固定的過渡期時間是在2022年9月1日前;海南是在2022年8月31日;湖北在2020年9月1日;內(nèi)蒙古在2023年8月31日;江蘇在2022年12月31日，但可以寬限兩年;河北在2022年8月31日;河南在2022年底;而上海則設(shè)置差異化過渡期，將非營利性學(xué)校過渡期截止時間定在2019年12月31日前，營利性學(xué)校定在2020年12月31日前。

2018年12月，《教育部辦公廳關(guān)于做好2018年度高等學(xué)校設(shè)置工作的通知》（教發(fā)廳函〔2018〕215號）出臺，掃清了獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)申報時間的羈絆，標(biāo)志著我國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)正式駛?cè)肓恕翱燔嚨馈?。如果?019年9月為起點，符合辦學(xué)條件的獨立學(xué)院開始著手申請轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通高校，原則上僅僅需要一年時間，即2020年7月就可以轉(zhuǎn)設(shè)成功，極大地節(jié)省了獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)時間成本。但是，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)是一項極為復(fù)雜系統(tǒng)的工程，不僅牽涉方方面面的利益調(diào)整和分配，還需要提交母體高校同意轉(zhuǎn)設(shè)的文件、董事會同意轉(zhuǎn)設(shè)的決議、舉辦者資質(zhì)及出資情況證明材料、校園建設(shè)規(guī)劃圖、校園用地房產(chǎn)權(quán)證明、專任教師名單、儀器設(shè)備表等眾多材料，一般很難在短期內(nèi)完成。

這就出現(xiàn)一個很尷尬的局面：當(dāng)獨立學(xué)院成功轉(zhuǎn)設(shè)為普通民辦本科高校后，當(dāng)?shù)剡x擇登記為營利性時間已經(jīng)結(jié)束。以湖北為例，湖北設(shè)置的過渡期是1～3年，最遲分類登記時間是2019年11月7日或2020年9月1日，這就要求湖北所有符合要求有意愿選擇營利性的獨立學(xué)院必須在2020年9月以前全部轉(zhuǎn)設(shè)成功，再進行辦學(xué)屬性選擇?，F(xiàn)在的問題是：過渡期結(jié)束后，對沒有轉(zhuǎn)設(shè)成功的獨立學(xué)院又應(yīng)該如何分類，辦學(xué)屬性又如何選擇，是否還有資格選擇登記為營利性，政策語焉并不詳。但是，在部分省、自治區(qū)、直轄市實行的配套政策中明確規(guī)定，在過渡期內(nèi)沒有做出辦學(xué)屬性選擇的，默認(rèn)為非營利性學(xué)校。這種因部門規(guī)章制度與地方配套政策相抵牾而致使舉辦者失去登記營利性學(xué)校的資格，顯然有失公平、公正、公允。既不利于維護民辦教育的公益性，也不利于吸引民間資本進入民辦教育領(lǐng)域。

（四）退出機制不健全

獨立學(xué)院退出是市場經(jīng)濟體制下一種正常的社會現(xiàn)象，也是社會發(fā)展的一種必然趨勢。隨著我國民辦高等教育辦學(xué)成本的飆升以及各種辦學(xué)風(fēng)險的劇增，我國民辦高等教育將迎來一波退出高潮。

雖然我國已經(jīng)從法律層面明確了獨立學(xué)院法定退出路徑主要有獨立學(xué)院主動申請注銷登記、登記管理機關(guān)依法對獨立學(xué)院撤銷登記兩種，并提供了兩種不同類型退出依據(jù)，但由于退出機制過于薄弱，獨立學(xué)院的退出將面臨巨大風(fēng)險。

一是退出依據(jù)過于繁雜。法貴簡明，既有利于遵守，又有利于司法適用。然而，在我國民辦教育辦學(xué)實踐過程中，現(xiàn)行法律依據(jù)和制度規(guī)定卻過于繁雜。以我國營利性民辦學(xué)校為例，僅退出依據(jù)就高達(dá)13個。其中，法律層面有5個，即《中華人民共和國教育法》《民促法》《中華人民共和國公司法》《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規(guī)定（二）》《中華人民共和國高等教育法》;行政法規(guī)層面有4個，即《送審稿》《若干意見》《中華人民共和國公司登記管理條例》《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》;部門規(guī)章有4個，即《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》《企業(yè)法人登記管理條例施行細(xì)則》《關(guān)于營利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》。這不僅不利于舉辦者理解法律的本義，也不利于民辦教育政策的操作執(zhí)行。

二是原始投入資產(chǎn)最終歸屬不明確。按照現(xiàn)行的退出機制，無論是民辦高校自己要求終止辦學(xué)，還是吊銷辦學(xué)許可證終止辦學(xué)，抑或因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止辦學(xué)，都必須清償債務(wù)后，才能進行剩余資產(chǎn)處理。這對當(dāng)前我國大部分以“以學(xué)養(yǎng)學(xué)、滾動發(fā)展”起來的獨立學(xué)院來說，要想在清償債務(wù)后資產(chǎn)有所剩余簡直是“難于上青天”。據(jù)胡衛(wèi)、董圣足調(diào)查：“在全部212所被調(diào)查學(xué)校中，貸款規(guī)模在3000萬元以上的占到17.46%，其中1億元以上的占到10.38%，而這部分學(xué)校幾乎全部為民辦高?！褶k高校平均負(fù)債率在30%～40%，是民辦中小學(xué)平均負(fù)債率的3倍左右。少數(shù)民辦高校負(fù)債率超過50%?！雹輿r且在原始投入資產(chǎn)最終歸屬不明的情況下，投資舉辦者很可能“賠了夫人（原始投入資產(chǎn)）又折兵（歷年積累資產(chǎn)）”。

正是由于合法利益無法得到確切保障的情況，“任何一個‘理性經(jīng)濟人都可能會基于追求自身利益最大化的需要而出現(xiàn)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險、逃避義務(wù)甚至坑蒙拐騙、違法亂紀(jì)等情況”⑥。于是，在2019年2月至7月期間，我國出現(xiàn)了教育集團交易并購獨立學(xué)院的“井噴”現(xiàn)象，分別是：2019年2月，中國新華教育（02779）以人民幣6.1億元收購了南京財經(jīng)大學(xué)紅山學(xué)院;3月，希望教育（01765）以人民幣1.48億元收購了貴州大學(xué)科技學(xué)院舉辦人權(quán)利;6月，在香港上市的民辦高等教育集團中國教育集團控股有限公司（0839.HK）以人民幣10.1億元收購了四川外國語大學(xué)重慶南方翻譯學(xué)院的全部舉辦人權(quán)益;7月，春來教育（01969）通過透購?fù)稑?biāo)方式以人民幣8億元收購蘇州科技大學(xué)天平學(xué)院;中國新華教育（02779）以9.18億元收購昆明醫(yī)科大學(xué)海源學(xué)院，極大地動搖了部分不堅定舉辦者的投資信心，在社會上引起了輿論漣漪。這種通過資本市場快速收購獨立學(xué)院來選擇營利性獲取方式，由于控制權(quán)溢價帶來的超額資本收益，不僅不利于我國獨立學(xué)院長期穩(wěn)定健康發(fā)展，也有悖于我國民辦教育分類管理改革的初衷。

三、獨立學(xué)院分類管理現(xiàn)實困境的破解之道

（一）突破制度藩籬，繪好精謹(jǐn)細(xì)膩“工筆畫”

當(dāng)前，我國民辦教育分類管理改革正處于深水區(qū)，迫切需要政府部門主動作為、銳意進取、有的放矢、聚焦重點、精雕細(xì)琢，繪制出精謹(jǐn)細(xì)膩的配套政策“工筆畫”。

一是加快新法建設(shè)進程，完善配套政策。諾斯認(rèn)為，制度變遷是一個漸進的、非連續(xù)的過程，不可能在短時間內(nèi)完成，這主要是基于“政策供給由于需要一個相對較長的學(xué)習(xí)、設(shè)計、實施和磨合的時間過程總是難以及時迎合政策需求”⑦，“但長期的政策滯后會影響政策效率的發(fā)揮，耗費政策資源，甚至?xí)＜吧鐣€(wěn)定和國家治理”⑧。為此，國家應(yīng)盡快出臺《送審稿》和修訂《辦法》，縮短“滯后時間”，把明確的新法新規(guī)進一步細(xì)化到《送審稿》和《辦法》中。從法律源頭解決我國獨立學(xué)院如何分、怎么分等現(xiàn)實問題，為獨立學(xué)院的分類管理改革提供一個清晰藍(lán)圖和計劃，有機實現(xiàn)民辦高等教育體系的內(nèi)在統(tǒng)一，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，確保我國分類管理工作有序?qū)嵤┖晚樌_展。

二是積極轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)投資活力。在分類管理政策的推進中，政府部門應(yīng)積極轉(zhuǎn)變其職能，根據(jù)我國民辦高等教育實際發(fā)展需要，對其職能的內(nèi)容、方向、方式、方法進行縱橫向變動，由“監(jiān)控者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督者”，運用法治思維和法治方式提升政府行政執(zhí)法公信力，最大限度地調(diào)動一切積極因素，“在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，廣泛吸納參與主體的建議和意見，并對搜集的建議和意見進行分類和匯總，制定出交集的政策文本，切實維護參與主體的利益?！雹?/p>

三是精簡下放行政權(quán)力，落實監(jiān)管責(zé)任。簡政放權(quán)并不是讓教育行政部門當(dāng)“甩手掌柜”，也不是簡單地一放了之，而是以法律為準(zhǔn)繩，以促進民辦教育持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展為最終目標(biāo)，重點圍繞阻礙民辦教育創(chuàng)新發(fā)展的“堵點”、影響分類管理改革的“痛點”和市場監(jiān)管的“盲點”，拿出硬措施，打出組合拳，堅持“放”“管”“服”三管齊下，徹底解決當(dāng)前獨立學(xué)院如何轉(zhuǎn)、怎么轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)向哪里等核心問題。與此同時，要進一步下放行政權(quán)力，“將獨立學(xué)院規(guī)范設(shè)置驗收的權(quán)力下放到省級政府”⑩，充分發(fā)揮地方政府的教育統(tǒng)籌作用，結(jié)合省情、校情，合理確定獨立學(xué)院發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展步驟、政策措施，徹底打通獨立學(xué)院分類管理改革“最后一公里”。此外，在深化“一枚印章管審批”的同時，要加強事中、事后監(jiān)管，不能讓精簡下放行政權(quán)力變成自由落體運動，準(zhǔn)確把握好前置與后置審批的關(guān)系，工作重心應(yīng)從事前審批積極向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

（二）主動擔(dān)當(dāng)作為，接好權(quán)力下放“接力棒”

作為配套政策制定者的省級政府部門和民辦教育政策執(zhí)行者的地市級政府部門，應(yīng)主動擔(dān)當(dāng)作為，搞好配套政策銜接，做到彼此呼應(yīng)，增強分類管理政策的整體功能;接好權(quán)力下放的“接力棒”，為獨立學(xué)院分類管理改革提供相應(yīng)的政策資源保障。

一是保障合理用地需求。毫無疑問，獨立學(xué)院校園占地面積普遍不足是當(dāng)前我國獨立學(xué)院規(guī)范轉(zhuǎn)設(shè)、分類管理改革的主要障礙之一。建議各地政府部門將獨立學(xué)院新增建設(shè)用地統(tǒng)一納入土地使用總體規(guī)劃和年度新增用地計劃，鼓勵優(yōu)先盤活使用現(xiàn)有建設(shè)用地。對土地供給確實有困難的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)鼓勵獨立學(xué)院外遷辦學(xué)，優(yōu)化外遷手續(xù)流程，為獨立學(xué)院外遷提供必要的服務(wù)，并加強與遷址所在地政府的聯(lián)系與溝通，搭好外遷橋梁。而獨立學(xué)院遷址所在地政府“要把促進獨立學(xué)院發(fā)展作為本級政府的重要職責(zé)，負(fù)責(zé)支持獨立學(xué)院發(fā)展建設(shè)”11，加大公共財政扶持力度。對轉(zhuǎn)設(shè)后，有意愿登記為非營利性民辦高校的獨立學(xué)院，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠;對意愿登記為營利性民辦高校的獨立學(xué)院按照國家相應(yīng)的政策供給土地，只有一個意向用地者的，可按照協(xié)議方式供地。

二是落實稅收優(yōu)惠政策。從目前來看，地方政府想在稅收問題上做出突破性的規(guī)定幾乎不可能，但是并不意味著只能跟在國家政策后面亦步亦趨，而是應(yīng)該在法律框架允許的范圍內(nèi)，站高一點、看遠(yuǎn)一些，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，對國家層面的稅收優(yōu)惠政策進行改造升級，科學(xué)設(shè)計出具有地方特色的稅收優(yōu)惠政策。例如，遼寧結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，提出了對技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入提供相應(yīng)的所得稅優(yōu)惠政策;陜西、安徽提出了出資人如以不動產(chǎn)辦學(xué)免除不動產(chǎn)過戶費;江蘇提出了免征契稅;天津、河北、海南、江蘇等提出了免征增值稅，并且遼寧、海南、江蘇對稅收還有更進一步的規(guī)定，為當(dāng)?shù)孛褶k教育營造了良好的成長環(huán)境，極大地促進了當(dāng)?shù)孛褶k教育的迅速發(fā)展，充分調(diào)動了當(dāng)?shù)孛褶k教育舉辦者投資舉辦民辦教育的積極性。

三是構(gòu)建部門協(xié)同合作機制。民辦教育分類管理是一項長期性、基本性、系統(tǒng)性的工程，需要民政、人事、工商、稅務(wù)、消防等多個部門的協(xié)同合作。例如，對于獨立學(xué)院資產(chǎn)過戶、土地使用等問題，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了教育行政部門所管轄的范疇，需要多個部門協(xié)同完成?；诖?，各地方政府部門要主動尋求地方工商、社保、稅務(wù)等多個部門支持和配合，建立日常聯(lián)系機制，定期召開聯(lián)席會議，建立資源共享機制，實現(xiàn)信息資源的共享共用。同時，明確各部門職責(zé)，優(yōu)化部門間“手牽手”機制，形成強大工作合力，構(gòu)建“民辦教育改革一盤棋”聯(lián)動格局。

（三）高位謀劃推進，理順“轉(zhuǎn)設(shè)”與“分類”關(guān)系

一是“布好”分類管理的“陣”。如果說規(guī)范轉(zhuǎn)設(shè)是我國獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展的后臺準(zhǔn)備，那么分類管理改革就是我國獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展的前臺實施。因此，教育行政部門在修訂相關(guān)規(guī)章制度時，一定要堅持高位謀劃推進、優(yōu)化協(xié)同高效的基本原則，把“獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)”納入我國民辦教育分類管理體系中，有機銜接“規(guī)范轉(zhuǎn)設(shè)”與“分類管理”，堅持“三同步”原則，即同步規(guī)劃、同步管理、同步推進。具體而言，就是對符合轉(zhuǎn)設(shè)條件的獨立學(xué)院，在轉(zhuǎn)設(shè)過程中，可以先在當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行政部門“預(yù)登記”為營利性或非營利性，正式成為普通的民辦高校后再“登記”為營利性或非營利性;對于不滿足轉(zhuǎn)設(shè)條件的獨立學(xué)院，可以先在當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行政部門“備案”為營利性或非營利性，滿足轉(zhuǎn)設(shè)條件后“預(yù)登記”為營利性或非營利性民辦學(xué)校，轉(zhuǎn)設(shè)成為普通民辦高校后再“登記”為營利性或非營利性民辦學(xué)校。

二是“畫好”轉(zhuǎn)設(shè)線路的“圖”。針對當(dāng)前我國獨立學(xué)院規(guī)范轉(zhuǎn)設(shè)期與地方配套分類管理政策過渡期存在的問題，相關(guān)行政部門在修訂《送審稿》時應(yīng)將獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)有機納入我國民辦高等教育綜合戰(zhàn)略改革體系中，明確獨立學(xué)院最后的轉(zhuǎn)設(shè)期限，從頂層制度層面消除轉(zhuǎn)設(shè)期無限性與過渡期有限性的矛盾。眾所周知，《送審稿》是由國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，按照法定程序制定的有關(guān)行使行政權(quán)力，履行行政職責(zé)的規(guī)范性文件，屬于行政法規(guī)。而地方配套政策則是由法定的地方國家權(quán)力機關(guān)依照法定的權(quán)限制定和頒布的，屬于地方性法規(guī)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八十八條“行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”的基本原則，當(dāng)獨立學(xué)院規(guī)范轉(zhuǎn)設(shè)期與地方配套分類管理過渡期存在的沖突時，可以使用《送審稿》中明確的獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)期限。

三是“繪好”規(guī)范轉(zhuǎn)設(shè)的“路”。在當(dāng)前分類管理改革的大背景下，獨立學(xué)院的規(guī)范轉(zhuǎn)設(shè)，既要尊重歷史和現(xiàn)實，又要充分考量地域性差異，根據(jù)不同類型獨立學(xué)院的特殊性提供不同的轉(zhuǎn)設(shè)路徑，并對其進行積極引導(dǎo)。例如，對于轉(zhuǎn)設(shè)條件成熟的“國有”民辦型獨立學(xué)院，建議其可以直接轉(zhuǎn)設(shè)為“獨立設(shè)置的公辦普通本科高?！被蛘摺芭c社會力量合作轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通本科高校”;對于不符合轉(zhuǎn)設(shè)要求的“國有”民辦型獨立學(xué)院，建議其可以轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校的內(nèi)部二級機構(gòu);對于確實無法轉(zhuǎn)設(shè)的“國有”民辦型獨立學(xué)院，建立完善的退出終止辦學(xué)機制。而對于“私有”型民辦型獨立學(xué)院，符合轉(zhuǎn)設(shè)要求的，建議其可以直接轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置的民辦普通本科高校;對于不符合轉(zhuǎn)設(shè)條件要求的，相關(guān)行政部門要設(shè)置一定時間的過渡期，要求其盡快脫離母體高校。在過渡期內(nèi)達(dá)到驗收條件的，頒發(fā)辦學(xué)許可證，正式成為普通的本科民辦高校。在過渡期滿未達(dá)到驗收條件的，相關(guān)行政部門以《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》七項硬性指標(biāo)為基本標(biāo)準(zhǔn)進行評估，根據(jù)評估結(jié)果分別給予黃牌、紅牌、減少招生計劃、停止辦學(xué)等不同等級的處罰措施。

（四）健全退出機制，保全利益相關(guān)者權(quán)益

在市場經(jīng)濟體制下，獨立學(xué)院退出是一種非常正常的社會現(xiàn)象，但是卻關(guān)乎到千家萬戶的切身利益，應(yīng)堅持“預(yù)防為主，積極處置”的原則，按照“設(shè)計、預(yù)警、處罰”的循環(huán)方式進行退出，確保利益相關(guān)者的合法權(quán)益。

一是加強事前控制，設(shè)計辦學(xué)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系。為了能提前預(yù)判獨立學(xué)院辦學(xué)情況，相關(guān)行政部門應(yīng)制定“獨立學(xué)院風(fēng)險評價及預(yù)警指標(biāo)體系”，根據(jù)獨立學(xué)院辦學(xué)風(fēng)險類型，從政策法規(guī)風(fēng)險、市場環(huán)境風(fēng)險、管理決策風(fēng)險、財務(wù)融資風(fēng)險、教育質(zhì)量風(fēng)險等維度出發(fā)，按照目標(biāo)必須是具體的（Specific）、目標(biāo)是可以衡量的（Measurable）、目標(biāo)是可以達(dá)到的（Attainable）和其他目標(biāo)具有相關(guān)性（Relevant）、目標(biāo)具有明確的截止期限（Time-based）的SMART原則，設(shè)計獨立學(xué)院辦學(xué)風(fēng)險預(yù)警一、二級指標(biāo)。例如，以財務(wù)融資風(fēng)險為例，結(jié)合獨立學(xué)院的實際特點，可以將財務(wù)融資風(fēng)險劃分為籌資風(fēng)險、財務(wù)管理風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險三個宏觀性的預(yù)警一級指標(biāo)，再將預(yù)警一級指標(biāo)內(nèi)的籌資風(fēng)險進一步細(xì)化，分為舉辦者經(jīng)營與財務(wù)狀況、學(xué)校年度投資需求與經(jīng)費支出預(yù)算、融資渠道及年度銀行貸款計劃等微觀性的預(yù)警二級指標(biāo)，使其更具有可行性和操作性。

二是加強事中控制，建立彈性辦學(xué)風(fēng)險預(yù)警機制。我國獨立學(xué)院特殊發(fā)展歷程決定了其建立彈性辦學(xué)風(fēng)險預(yù)警機制是非常必要的，也是很關(guān)鍵的。不僅有利于防患于未然，把各種不安定因素消除在萌芽狀態(tài)，同時還有利于獨立學(xué)院及時進行自我整改與修正。而構(gòu)建彈性辦學(xué)風(fēng)險預(yù)警機制核心點在于信息收集、風(fēng)險識別以及風(fēng)險控制三個模塊。具體來說，就是通過對收集到的內(nèi)外部信息素材進行分析、識別、整理、歸類，采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，充分利用計算機技術(shù)，根據(jù)設(shè)置預(yù)警閾值，對獨立學(xué)院辦學(xué)情況做出評估，并將預(yù)警信息及時發(fā)布到信息管理平臺。對于超出預(yù)警閾值的獨立學(xué)院，要求其立即整改修正，并給以黃牌警告。對于連續(xù)三次超出預(yù)警閾值或拒不整改的獨立學(xué)院，直接給予紅牌警告，并暫停招生;情況嚴(yán)重的可撤銷其建制或甚至直接責(zé)令其退出。

三是加強事后控制，確保利益相關(guān)者的合法權(quán)益。民辦高校終止辦學(xué)時，按法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定進行資產(chǎn)清算，清算和安置方案報審批機關(guān)確認(rèn)后實施。首先，鑒于我國獨立學(xué)院投資主體多元化特征，“要充分尊重舉辦者的歷史貢獻(xiàn)以及我國民辦學(xué)校的特殊性，特別對新政實施前的舉辦者，其補償獎勵要給予必要的政策傾斜”12。在綜合考慮投資舉辦者初始出資額、取得合理回報的情況以及辦學(xué)收益等因素的情況下，在有剩余財產(chǎn)的前提下，堅持動態(tài)發(fā)展的原則，將學(xué)校歷年來積累的財產(chǎn)拿出一定比例作為獎勵，并明確原始產(chǎn)權(quán)的最終歸屬，充分維護舉辦者的合法權(quán)益。其次，保護好學(xué)生受教育權(quán)。獨立學(xué)院停辦后，學(xué)生應(yīng)由參與舉辦普通高校托管，在教育行政主管部門指導(dǎo)下進行統(tǒng)籌安排。學(xué)生也可以申請自由轉(zhuǎn)學(xué)，原則上是層次相同專業(yè)相近的學(xué)校。對于已經(jīng)取得一定學(xué)分的學(xué)生，建立完善的互認(rèn)學(xué)分制度，實現(xiàn)學(xué)業(yè)的銜接。最后，妥善解決教師安置問題。對于愿意繼續(xù)從事教育工作的教職員工，建議相關(guān)行政部門引薦到其他相關(guān)教學(xué)單位或者教育機構(gòu);對于自愿擇業(yè)的教職員工，嚴(yán)格按照國家相關(guān)法律規(guī)定進行補償。

[注釋]

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