分類(lèi)管理背景下浙江省民辦高校政府財(cái)政扶持探析

摘要：基于對(duì)各級(jí)法律法規(guī)、制度要求的文本分析和部分相關(guān)利益主體的訪談了解，浙江省民辦高校政府財(cái)政扶持主要有獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、師生支持、稅收優(yōu)惠、差別化用地等方式，但執(zhí)行中存有政策普適性與實(shí)際特殊性、政策矛盾性與實(shí)踐操作性、政策支持性與社會(huì)認(rèn)可度的偏差，以期通過(guò)堅(jiān)持原則性與靈活性相統(tǒng)一、方向性與科學(xué)性相統(tǒng)一、落實(shí)性與協(xié)調(diào)性相統(tǒng)一的方式來(lái)優(yōu)化財(cái)政扶持政策。

關(guān)鍵詞：分類(lèi)管理;浙江省民辦高校;財(cái)政扶持

隨著2016年新修正的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《民促法》）通過(guò)，浙江省民辦高等教育進(jìn)入了分類(lèi)管理的新時(shí)期。在新背景下，浙江省先后頒布了《浙江省人民政府關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)浙江省《實(shí)施意見(jiàn)》）、《浙江省公共財(cái)政扶持民辦教育發(fā)展的實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)浙江省《實(shí)施辦法》）、《浙江省民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《財(cái)務(wù)管理辦法》）等一系列政策文件，以直接或間接的財(cái)政扶持方式促進(jìn)了民辦高等教育健康可持續(xù)發(fā)展。

一、浙江省民辦高?，F(xiàn)行政府財(cái)政扶持分析

2016-2020年期間，浙江省財(cái)政總收入與總支出情況基本一致，總體上均呈逐年遞增趨勢(shì)。其中教育支出額由1300.03億元增長(zhǎng)到1881.09億元，增長(zhǎng)率達(dá)44.70%，且教育支出占比基本維持在18%左右（見(jiàn)表1），為政府扶持民辦高校提供了財(cái)力保障。梳理政策文本發(fā)現(xiàn)，省民辦高校政府財(cái)政扶持主要有獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、師生支持、稅收優(yōu)惠、差別化用地等方式。

（一）獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼

獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼是浙江省民辦高校政府財(cái)政扶持的重要途徑。省級(jí)部門(mén)以資金輸出方式有效緩解了民辦高校經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題。分類(lèi)管理前后，獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼政策均涉及獎(jiǎng)勵(lì)和表彰突出貢獻(xiàn)的社會(huì)組織或個(gè)人、設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金等內(nèi)容，一方面體現(xiàn)了政府對(duì)民辦高校建設(shè)發(fā)展的支持，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育;另一方面體現(xiàn)了政府對(duì)民辦高等教育履職能力的提升，積極承擔(dān)政府責(zé)任。分類(lèi)管理后，政府豐富了獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼政策的內(nèi)容，新增設(shè)基金會(huì)、重點(diǎn)支持民辦高校內(nèi)涵發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)等方式（見(jiàn)表2）。民辦高校通過(guò)基金會(huì)能匯聚社會(huì)資金并以有效的財(cái)產(chǎn)運(yùn)作形式實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。同時(shí)投入資金支持民辦高校內(nèi)涵發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有助于民辦高校致力于特色優(yōu)勢(shì)學(xué)科和專(zhuān)業(yè)建設(shè)，持續(xù)在教學(xué)、科研和服務(wù)地方方面發(fā)力。

（二）師生支持

師生支持有助于浙江省解決民辦高校學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)壓力、師資較為緊張的問(wèn)題。分類(lèi)管理前后的政策均維護(hù)了民辦高校學(xué)生在資助、升學(xué)、就業(yè)等方面與公辦高校學(xué)生享有平等權(quán)利，保障了民辦高校教師在待遇、社保、自身發(fā)展等方面的切身利益。但在新模式下，民辦高校教師權(quán)利保障范圍有所擴(kuò)展（見(jiàn)表3），如新明確民辦高校教師住房公積金、職業(yè)年金或企業(yè)年金等補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，新規(guī)定民辦高校教師培養(yǎng)培訓(xùn)、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)等權(quán)利，新探索人事代理制度、交流制度和人才引進(jìn)政策。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在執(zhí)行新政策后，民辦高校教師隊(duì)伍人才的流出率降低了12%。由此可見(jiàn)，物質(zhì)生活的保障和職業(yè)獲得感的提升能增加教師隊(duì)伍穩(wěn)定性。

（三）稅收優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠是浙江省為鼓勵(lì)企業(yè)投資或捐資興辦民辦高校而采取的間接扶持方式。分類(lèi)管理前，政府并未規(guī)定優(yōu)惠稅收項(xiàng)目，僅根據(jù)出資人是否要求取得合理回報(bào)給予既定優(yōu)惠。分類(lèi)管理后，政府明確了可給予的稅收項(xiàng)目和價(jià)格計(jì)費(fèi)優(yōu)惠，如財(cái)產(chǎn)稅稅類(lèi)的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅、所得稅類(lèi)的個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅、流轉(zhuǎn)稅類(lèi)的增值稅等（見(jiàn)表4）。非營(yíng)利性民辦高校在企業(yè)所得稅等方面獲得了與公辦高校同等待遇、營(yíng)利性民辦高校在增值稅等方面享有適當(dāng)稅收優(yōu)惠，這些都體現(xiàn)了政府對(duì)民辦高校發(fā)展的支持，推動(dòng)了稅收對(duì)民辦高等教育的扶持、促進(jìn)功能的應(yīng)有發(fā)揮。通過(guò)訪談了解到民辦高校的投資者、舉辦者和管理者均在不同層面表現(xiàn)了繼續(xù)辦好高質(zhì)量民辦高等教育的信心和熱情。

（四）差別化用地

差別化用地為浙江省民辦高校解決籌建和擴(kuò)建過(guò)程中經(jīng)費(fèi)暫時(shí)短缺或后期投入困難等問(wèn)題提供了路徑。分類(lèi)管理前，政府主要采取統(tǒng)籌安排用地的方式提供土地優(yōu)惠。新政后，政府按科教用地管理的方式給予非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校不同的用地支持（見(jiàn)表5）。以劃撥等方式給非營(yíng)利性民辦高校提供學(xué)生宿舍、食堂、教學(xué)實(shí)習(xí)及訓(xùn)練基地，給予減免地價(jià)補(bǔ)償費(fèi)等優(yōu)惠，在減輕其資金負(fù)擔(dān)的同時(shí)，提升了其辦學(xué)層次和整體實(shí)力;以出讓、租賃、協(xié)議等方式給營(yíng)利性民辦高校供地，在一定程度上支持了其發(fā)展用地和教學(xué)設(shè)施建設(shè)，但也因其選擇營(yíng)利屬性的管理類(lèi)型，享受不到非營(yíng)利性民辦高?？墒褂眯姓潛芡恋鼗驀?guó)有閑置用地等政策，需按既定程序和要求繳納土地補(bǔ)償金等費(fèi)用。

二、分類(lèi)管理背景下浙江省民辦高校政府財(cái)政扶持的現(xiàn)實(shí)偏差

總體而言，浙江省已從制度上優(yōu)化了民辦高校政府財(cái)政扶持。但限于辦學(xué)條件、管理體制等客觀因素和投資者利益、舉辦者意志等主觀因素，政策在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)選擇性執(zhí)行、附加性執(zhí)行、象征性執(zhí)行等問(wèn)題，產(chǎn)生了預(yù)期與現(xiàn)實(shí)的矛盾。

（一）政策普適性與實(shí)際特殊性的偏差

基于新《民促法》、《若干意見(jiàn)》、新《實(shí)施條例》等上位法的印發(fā)，浙江省陸續(xù)出臺(tái)了浙江省《實(shí)施意見(jiàn)》、浙江省《實(shí)施辦法》、《財(cái)務(wù)管理辦法》等一系列下位法，提出了民辦高校政府財(cái)政扶持的原則性要求、明確性規(guī)定、具體性?xún)?nèi)容等，為政府執(zhí)行、民辦高校貫徹落實(shí)財(cái)政扶持政策提供了根本遵循。但各市因?qū)嶋H財(cái)力狀況、機(jī)制健全程序、人員配備情況等條件不一，只能在有限條件內(nèi)盡量去扶持。如紹興市規(guī)定政府可參照省屬高校正常經(jīng)費(fèi)生均基準(zhǔn)定額的8%撥付給非營(yíng)利性民辦高校，但仍有不少市未考慮參照該標(biāo)準(zhǔn)撥付。再如舟山市同意營(yíng)利性民辦高校可按出讓、租賃等有償方式供應(yīng)土地，而寧波市則建議營(yíng)利性民辦高?？刹扇≌袠?biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式供應(yīng)土地。

（二）政策矛盾性與實(shí)踐操作性的偏差

國(guó)家、浙江省出臺(tái)財(cái)政政策扶持民辦高校建設(shè)，體現(xiàn)了其期望能優(yōu)化民辦高校發(fā)展環(huán)境的立場(chǎng)和想要突破民辦高校發(fā)展困境的決心。但部分政策間相互矛盾的表述，使得最后效果受到了影響。如《若干意見(jiàn)》第八條“辦理民辦學(xué)校未來(lái)經(jīng)營(yíng)收入、知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，提供貸款、信托、融資租賃等多樣化的金融服務(wù)5”與《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第九條“學(xué)校不得為保證人”、第三十七條“學(xué)校的教育設(shè)施不得抵押”的規(guī)定相沖突6。民辦高校本想通過(guò)金融服務(wù)拓寬融資渠道，但部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)民辦高校尚未形成較為完備的評(píng)級(jí)體系，影響了其順利融資。也因資金未能及時(shí)到位，使得民辦高校在執(zhí)行政策時(shí)力量有所不足。

（三）政策支持性與社會(huì)認(rèn)可度的偏差

浙江省一直都高度重視民辦高等教育發(fā)展，特別是分類(lèi)管理后研制的財(cái)政扶持政策給予了民辦高校在土地、稅收優(yōu)惠等方面更多的扶持，緩解了融資緊張、師資引進(jìn)難、用地緊缺等問(wèn)題。但不少公眾對(duì)民辦高等教育的認(rèn)同度較低，甚至抱有誤解和偏見(jiàn)，認(rèn)為政府對(duì)民辦高校給予財(cái)政扶持，可能會(huì)影響公辦高校的主體地位，違背社會(huì)主義辦學(xué)方向。另因固有觀念的影響，以為民辦高校尤存重收益輕質(zhì)量、低門(mén)檻難就業(yè)、設(shè)備弱風(fēng)氣差等現(xiàn)象，是報(bào)考高校的末位選擇。近年來(lái)省民辦高校雖增加了招生計(jì)劃，但生源仍日趨緊張，報(bào)到率也略偏低。如表6中的Z學(xué)院，近五年報(bào)到率均低于95%。

三、分類(lèi)管理背景下浙江省民辦高校政府財(cái)政扶持的優(yōu)化建議

事實(shí)證明，優(yōu)化浙江省民辦高校政府財(cái)政扶持政策對(duì)推進(jìn)民辦高等教育綜合改革、營(yíng)造民辦高等教育良好氛圍、激發(fā)民辦高校辦學(xué)活力具有重要意義。

（一）堅(jiān)持原則性與靈活性相統(tǒng)一

浙江省現(xiàn)公布的財(cái)政扶持政策主要是參照國(guó)家的法律條文，在文本上是完整地遵循了國(guó)家文件的總體要求和基本原則。在后期制定政策時(shí)可基于上位法制定具有浙江特色的民辦高校政府財(cái)政扶持政策。如新《民促法》明確“民辦學(xué)校享受?chē)?guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策7”，目前政策主要對(duì)民辦高校的流轉(zhuǎn)額、所得額等征稅上有所優(yōu)惠。在新嘗試中，首先可根據(jù)民辦高校選擇的分類(lèi)管理模式實(shí)行差別化扶持，執(zhí)行非營(yíng)利性民辦高校應(yīng)享有與公辦高校同等的稅費(fèi)優(yōu)惠內(nèi)容和給予營(yíng)利性民辦高校適當(dāng)稅費(fèi)優(yōu)惠。其次可考慮新增稅費(fèi)優(yōu)惠項(xiàng)目或按規(guī)章給予不同優(yōu)惠，如印花稅、契稅等。再者要落實(shí)好企業(yè)或個(gè)人支持民辦高等教育事業(yè)的公益性捐贈(zèng)支出在所得稅中的扣除，鼓勵(lì)企業(yè)或個(gè)人繼續(xù)支持民辦高等教育。

（二）堅(jiān)持方向性與科學(xué)性相統(tǒng)一

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》確定浙江省要承擔(dān)“完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展的優(yōu)惠政策，健全公共財(cái)政對(duì)民辦教育的扶持政策8”。省民辦高校政府財(cái)政扶持體系構(gòu)建是一個(gè)持續(xù)性的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，一是要解決財(cái)政扶持方向性的問(wèn)題，在財(cái)政政策制定和執(zhí)行過(guò)程中始終要堅(jiān)持上位法的總體要求和基本原則，服務(wù)于省公共財(cái)政扶持民辦教育政策體系的逐步完善、財(cái)政資金激勵(lì)和引導(dǎo)作用的充分發(fā)揮、省民辦教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的全力推進(jìn)。二是要注意財(cái)政扶持科學(xué)性的問(wèn)題，在堅(jiān)持正確方向性的前提下，鼓勵(lì)各市根據(jù)實(shí)際的財(cái)政和民辦高校辦學(xué)情況制定靈活性強(qiáng)、可操行性強(qiáng)的財(cái)政扶持政策，充分發(fā)揮地方的主觀能動(dòng)性和執(zhí)行積極性。

（三）堅(jiān)持落實(shí)性與協(xié)調(diào)性相統(tǒng)一

據(jù)以上分析，省民辦高校政府財(cái)政扶持一方面涉及政府、民辦高校、教師、學(xué)生等多個(gè)利益主體，這些利益主體享受政府財(cái)政扶持的具體內(nèi)容、操作形式等不盡相同，使得扶持的有效性、影響性也不一致。因此，政府需準(zhǔn)確界定不同利益主體的定位和權(quán)利，適時(shí)適度地?cái)U(kuò)展他們利益訴求的表達(dá)空間，設(shè)置專(zhuān)門(mén)性、規(guī)范性的渠道使其了解、參與政策制定，提高政策理解力和執(zhí)行度;另一方面也涵蓋教育、財(cái)政、建設(shè)等多個(gè)行政部門(mén)，不同行政部門(mén)對(duì)職責(zé)明確、內(nèi)容清晰的條款執(zhí)行性較強(qiáng)，但對(duì)操作空間較大、理解彈性較強(qiáng)、協(xié)同部門(mén)較多的條目踐行性較弱。所以在財(cái)政扶持政策制定前、中和后過(guò)程中要建立溝通協(xié)商機(jī)制，明確任務(wù)、明晰責(zé)任、明了內(nèi)容，提高行政部門(mén)間的協(xié)作性和執(zhí)行性，確保財(cái)政扶持政策落實(shí)到位到部門(mén)到人。

參考文獻(xiàn)：

[1]表2源于《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育法》）、《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）、新《民促法》、《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）、浙江省《實(shí)施意見(jiàn)》、浙江省《實(shí)施辦法》、《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《實(shí)施條例》）。

[2]表3源于《教育法》、《實(shí)施條例》、《通知》、新《民促法》、《若干意見(jiàn)》、浙江省《實(shí)施意見(jiàn)》、浙江省《實(shí)施辦法》、新《實(shí)施條例》。

[3]表4源于《教育法》、《實(shí)施條例》、《通知》、新《民促法》、《若干意見(jiàn)》、浙江省《實(shí)施意見(jiàn)》、浙江省《實(shí)施辦法》、新《實(shí)施條例》。

[4]表5源于《教育法》、《實(shí)施條例》、《通知》、新《民促法》、《若干意見(jiàn)》、浙江省《實(shí)施意見(jiàn)》、浙江省《實(shí)施辦法》、新《實(shí)施條例》。

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[7]《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》[EB/OL]. （2016-11-07） [2021-10-16].

https：//wenku.baidu.com/view/b91a1c8ba31614791711cc7931b765ce05087aec.html

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http：//news.cntv.cn/china/20100729/106957.shtml

作者簡(jiǎn)介：羅佳敏，女，1992年10月生，浙江紹興人，碩士，浙江越秀外國(guó)語(yǔ)學(xué)院研究實(shí)習(xí)員，主要研究方向?yàn)楦叩冉逃芾怼?/p>

[基金項(xiàng)目]浙江越秀外國(guó)語(yǔ)學(xué)院2020年度校級(jí)科研項(xiàng)目：分類(lèi)管理背景下浙江省民辦高校政府財(cái)政扶持研究，項(xiàng)目編號(hào)：N2020014。