以人為本國(guó)土空間規(guī)劃編制探討

周青

[提要] 中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃以人為本的理念，突出人性化設(shè)計(jì)。國(guó)土空間規(guī)劃既要強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生，又要牢記以人民為中心，真正體現(xiàn)人民的需要和訴求。本文從以人為本的價(jià)值理念出發(fā)，探討國(guó)土空間規(guī)劃編制路徑。

關(guān)鍵詞：以人為本;國(guó)土空間規(guī)劃;編制路徑

中圖分類號(hào)：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年1月16日

一、基本概念

以人為本，顧名思義，是把人類的生存為根本。以人為本是一個(gè)社會(huì)學(xué)概念，其內(nèi)涵可以從人與社會(huì)的關(guān)系分析，是一切從人的需要出發(fā)。

國(guó)土空間是國(guó)家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，包括陸地國(guó)土空間和海洋國(guó)土空間。國(guó)土空間具有包容性，是為力促國(guó)家2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，提供服務(wù)于人口發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)、文化繁榮的多元空間。

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)國(guó)土空間的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)做出的總體部署與統(tǒng)籌安排。既要強(qiáng)調(diào)自然環(huán)境保護(hù)重要性，在生態(tài)文明建設(shè)這一千年大計(jì)的總框架下做規(guī)劃，思考在當(dāng)前時(shí)代背景下如何平衡工業(yè)化城鎮(zhèn)化活動(dòng)與資源保護(hù)要素之間的矛盾;又要牢記以人民為中心，真正體現(xiàn)人民的需要和訴求。

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)榮譽(yù)理事、加拿大女王大學(xué)區(qū)域與城市規(guī)劃學(xué)院前院長(zhǎng)梁鶴年先生提出以人為本的國(guó)土空間規(guī)劃就是以人民為中心的規(guī)劃，是全民共享與全面共享的規(guī)劃?；貧w到國(guó)土空間規(guī)劃建立的本源，服務(wù)人民的利益、以人民的需求為中心、破解美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾是國(guó)土空間規(guī)劃得以存在和發(fā)展的根本。因此，以人為本是國(guó)土空間規(guī)劃初建的根本依托，也是融合新舊規(guī)劃體系各自優(yōu)勢(shì)和化解沖突、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要導(dǎo)向。

二、新時(shí)代以人為本國(guó)土空間規(guī)劃的要求

在新的歷史時(shí)代下，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)樹(shù)立生態(tài)文明理念，從增量時(shí)代物質(zhì)規(guī)劃向存量時(shí)代品質(zhì)規(guī)劃轉(zhuǎn)型，力求建設(shè)人與自然和諧共生的國(guó)土空間。

（一）腳踏實(shí)地落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略。國(guó)土空間是“地”與“人”的統(tǒng)一，具有人本性。國(guó)土空間是一切活動(dòng)的本底，支撐人的安全感;國(guó)土空間蘊(yùn)含著資源，滿足人的獲得感;國(guó)土空間是權(quán)益，體現(xiàn)人的歸屬感;國(guó)土空間蘊(yùn)含著文化，提升人的幸福感。

黨的十八大以來(lái)，黨中央相繼做出統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，深入實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大決策，部署實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、共建“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。這些重大戰(zhàn)略的實(shí)施，本質(zhì)就是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，著力提高人民生活水平，是國(guó)家意志與人民期待高度契合的體現(xiàn)，需要通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)實(shí)施，并落地見(jiàn)效。

（二）積極滿足人民對(duì)美好生活的需要。人民群眾的訴求是具體的、實(shí)在的。我們堅(jiān)持以人民為中心編制規(guī)劃，不是把“人”只當(dāng)作統(tǒng)計(jì)意義上的“人口”來(lái)測(cè)算用地規(guī)模和配套設(shè)施，而是要以人的需要、人的感受、人的全面發(fā)展來(lái)安排好生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。既要從宏觀層面推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等資源更加均衡、高效配置，也要從微觀層面積極回應(yīng)人民群眾關(guān)心的教育、醫(yī)療、體育、住房、養(yǎng)老、綠色開(kāi)敞空間、社區(qū)生活圈、城市安全等訴求，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)空間布局安全便利、舒適宜居、美麗有序，讓人民群眾生活在山青水秀、充滿活力、溫馨安寧的美好家園，切身感受到國(guó)土空間規(guī)劃帶來(lái)的獲得感、安全感和幸福感。

（三）實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益與人民利益的高度統(tǒng)一。我們不能一談落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，認(rèn)為就是劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線，忽視城市內(nèi)部空間布局結(jié)構(gòu)的科學(xué)優(yōu)化、集約高效;也不能一談滿足人民群眾多元豐富的空間需求，就認(rèn)為可以放松自上而下的紅線管控，片面地用以往的土地規(guī)劃、城市規(guī)劃代替國(guó)土空間規(guī)劃。要將落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略與滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往融為一體，做到宏觀微觀結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益與人民利益的高度統(tǒng)一。

三、基于以人為本的國(guó)土空間規(guī)劃編制方案

（一）以人為本的國(guó)土空間規(guī)劃基本理念。國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施要做陽(yáng)光規(guī)劃，編制以人民為中心，堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)編規(guī)劃”。規(guī)劃編制的過(guò)程是廣納民意、集中民智、凝聚民心的共建共治過(guò)程;建立全流程的規(guī)劃編制公眾參與機(jī)制，規(guī)劃草案應(yīng)當(dāng)以多種方式進(jìn)行公示，規(guī)劃獲批后要及時(shí)公開(kāi)，擴(kuò)大公眾和社會(huì)各界參與程度，推進(jìn)形成共謀、共建、共治、共享的國(guó)土空間治理模式。

（二）以人為本的國(guó)土空間規(guī)劃編制路線。我們?cè)诰幹茋?guó)土空間規(guī)劃時(shí)，基礎(chǔ)是堅(jiān)持以人為本，不忘初心。堅(jiān)持以生態(tài)保護(hù)與治理入手，努力轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)規(guī)劃思維、變革規(guī)劃手段、充實(shí)規(guī)劃內(nèi)容，力求國(guó)土空間規(guī)劃“管好、用好、必用”，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源全覆蓋的管控。

在以人為本基礎(chǔ)上，我們推出縱向推進(jìn)和橫向推進(jìn)兩種路線并行的國(guó)土空間規(guī)劃編制方案。

第一，縱向推進(jìn)路線，主要體現(xiàn)全國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的逐級(jí)匯交和縱向聯(lián)通機(jī)制，在一張底圖的基礎(chǔ)上，形成可層層疊加打開(kāi)的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，并借助信息化手段，為統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制、實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督提供支撐。（圖1）

第二，橫向推進(jìn)路線，橫向上加強(qiáng)總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，以詳細(xì)規(guī)劃落實(shí)總體規(guī)劃，以總體規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)和約束，以城市設(shè)計(jì)、鄉(xiāng)村營(yíng)造、大數(shù)據(jù)等手段提高規(guī)劃水平，從而實(shí)現(xiàn)每一塊土地都納入空間規(guī)劃管控，每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚，進(jìn)而形成安全和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局。

四、以人為本的國(guó)土空間規(guī)劃編制路徑

筆者圍繞 “以人民為中心”的要求從五個(gè)方面提出國(guó)土空間規(guī)劃編制路徑，踐行新時(shí)代群策群力的編制方法，發(fā)揮人民群眾的群體智慧共同編制國(guó)土空間規(guī)劃。（圖2）

（一）底線思維。查清國(guó)土空間的“家底”，以現(xiàn)狀生態(tài)本底為基礎(chǔ)，嚴(yán)控發(fā)展底線，合理劃定生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。構(gòu)筑網(wǎng)絡(luò)化的地區(qū)生態(tài)空間格局，加強(qiáng)生態(tài)敏感區(qū)域保護(hù)，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)引導(dǎo)空間格局優(yōu)化。

（二）戰(zhàn)略導(dǎo)向。戰(zhàn)略導(dǎo)向主要是在全面貫徹國(guó)家戰(zhàn)略、充分符合發(fā)展趨勢(shì)、滿足人民美好向往三個(gè)方面凝聚共識(shí)。貫徹國(guó)家戰(zhàn)略指以建設(shè)美麗中國(guó)為目標(biāo)，按照“五位一體”總體布局，落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略決策部署。充分符合發(fā)展趨勢(shì)指推進(jìn)區(qū)域協(xié)同、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、生態(tài)文明發(fā)展，依據(jù)全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要和地區(qū)協(xié)同發(fā)展要求，科學(xué)研判當(dāng)?shù)匕l(fā)展趨勢(shì)、提出國(guó)土空間發(fā)展目標(biāo)。滿足人民美好向往，是指滿足人民對(duì)美好生活的向往，為人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興。

（三）構(gòu)建空間

1、構(gòu)建山水林田湖草為一體的空間格局?？臻g的規(guī)劃重點(diǎn)要處理好人與自然的關(guān)系，構(gòu)建山水林田湖草為一體的空間格局、建立保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系、增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給、系統(tǒng)性主動(dòng)實(shí)施全域生態(tài)修復(fù)。

2、打造產(chǎn)、村、人、文的一體化規(guī)劃。應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)本底下打造產(chǎn)、村、人、文的一體化規(guī)劃。在充分保護(hù)與適度利用鄉(xiāng)村自然生態(tài)資源的基礎(chǔ)上，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊建設(shè)、設(shè)施完善、文化彰顯相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)人、地、產(chǎn)的和諧發(fā)展。

3、構(gòu)建城鎮(zhèn)15分鐘宜居社區(qū)生活圈。以新型城鎮(zhèn)化為突破，以城建項(xiàng)目為抓手，深化地區(qū)品質(zhì)建設(shè)，構(gòu)建“15分鐘宜居社區(qū)生活圈”，促進(jìn)居住和就業(yè)的適度平衡，增加便于交流、游憩、鍛煉等日?；顒?dòng)的場(chǎng)地。

4、構(gòu)筑多元產(chǎn)業(yè)社區(qū)。明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，打造產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地，完善產(chǎn)業(yè)空間布局，打造多元產(chǎn)業(yè)社區(qū)。

5、嚴(yán)格保護(hù)歷史文化街區(qū)。以最嚴(yán)格的方式保護(hù)歷史文化街區(qū)，積極保護(hù)歷史城鎮(zhèn)與歷史村落，拓展歷史文化保護(hù)對(duì)象，加強(qiáng)歷史資源活化利用。

（四）全域整治。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，明確國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)目標(biāo)、任務(wù)和重點(diǎn)區(qū)域，安排全域整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)重點(diǎn)工程規(guī)模、布局和時(shí)序，明確各類自然保護(hù)地范圍邊界，提出生態(tài)保護(hù)修復(fù)要求，提高生態(tài)空間完整性和網(wǎng)絡(luò)化。

（五）協(xié)同編制。國(guó)土空間規(guī)劃體系已基本建立，國(guó)土空間底線已基本劃定，國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)格局已基本明晰，國(guó)土空間治理已基本明確。根據(jù)部委相關(guān)文件要求，我們編制空間規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持 “天人合一”的規(guī)劃理念，“縱向傳導(dǎo)、層層落實(shí)，橫向協(xié)調(diào)、強(qiáng)化管控”為指導(dǎo)，構(gòu)建出五級(jí)三類國(guó)土空間規(guī)劃體系。

五、結(jié)語(yǔ)

規(guī)劃工作是有價(jià)值導(dǎo)向的，國(guó)土空間規(guī)劃編制應(yīng)堅(jiān)持民生福祉優(yōu)先，科學(xué)配置資源、合理安排布局，改善人居環(huán)境、提升人民生活品質(zhì)，促進(jìn)形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)相協(xié)調(diào)的空間格局，實(shí)現(xiàn)以人為中心的高質(zhì)量發(fā)展。

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