新時期國土資源土地整理思考

孫文光

【摘 要】土生萬物，地載萬代。土地資源管理的制度自建國之初就是我們國家的一項民生基本制度，密切影響著我國人民的親身利益和國家長遠的穩(wěn)定發(fā)展;但人多地少目前也是我們國家的基本國情，因此，如果想在這種國情之下利用政策的動力將市場的活力與社會的潛力全面激發(fā)出來，就必須要嘗試開展全域的土地綜合治理試點工作，去探索一條保障國家這項基礎(chǔ)性制度的更好的道路，為我國剛起步的鄉(xiāng)村振興打好基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】土地國情;土地綜合整理;基礎(chǔ)性制度;鄉(xiāng)村振興

所謂的開展全域土地綜合治理工作，是作為一項貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的高度，在新發(fā)展理念指導(dǎo)下的國土資源土地整理的一種新概念、新探索，最重要的就是要始終堅持目標(biāo)的導(dǎo)向，刺激性釋放政策紅利，去正確的理解其試點的重大意義和示范作用在哪兒、準(zhǔn)確把握其目標(biāo)任務(wù)和其他可行性的支持政策，嚴(yán)格遵循其底線控制和工作要求。

一、開展土地資源整理的意義與作用

要想將我國的土地綜合整理政策穩(wěn)定實施下去，就一定要用習(xí)近平提出的生態(tài)文明思想去武裝頭腦，要不斷地提升政治站位，不斷加強自身的行動自覺性。開展土地綜合整理也必須要理論實踐相結(jié)合，理論指導(dǎo)實踐，實踐驗證理論，相互促進。早在2003年，時任浙江省委書記的習(xí)近平就提出了“建設(shè)生態(tài)省”的戰(zhàn)略方針，提出了“綠水青山就是金山銀山”的重要新發(fā)展思想理念，深刻改變了浙江農(nóng)村的土地資源布局、發(fā)展方式和生態(tài)環(huán)境，滿足了人民對打造美好家園的熱切期望。實踐表明：土地資源的整理已然成為貫徹習(xí)近平生態(tài)文明保護思想、大力建設(shè)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一布局開展土地資源整理，不但是新發(fā)展理念對土地整理工作提出的主要任務(wù)，也是新時代土地資源整理工作發(fā)展的主流趨勢。

二、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要支撐

2018年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，提出要加快國土資源綜合整理，實施農(nóng)村土地綜合治理規(guī)劃的重大行動，到2020年開展300個土地綜合治理示范村鎮(zhèn)建設(shè)，基本形成農(nóng)村土地綜合整理制度體系;到2020年，示范村鎮(zhèn)建設(shè)擴大到1000個，形成具備推廣到全國的一套基本成熟的制度體系。

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，是農(nóng)村最大的物質(zhì)財富，是農(nóng)民根本的社會保障，只有全面開展全域土地綜合整理，才能徹底的去解決好“三農(nóng)”問題，加快推進鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。在推進土地資源整理的過程中，針對城鄉(xiāng)結(jié)合、重點針對類、合并搬遷等情況，要重大指出問題的導(dǎo)向，堅持人均資源與環(huán)境基本平衡，營造城鄉(xiāng)的宜居生活空間，保護好自然生態(tài)環(huán)境。

三、摸索農(nóng)村土地整理政策的前提條件和途徑

改革開放40多年以來，我國土地資源整理工作面對時代的更迭和經(jīng)濟社會發(fā)展，其政策體系、工作機制都在理論和實踐中不斷的去摸索和完善。在整理的方向上，歷經(jīng)只看重新增可開墾土地資源數(shù)量，數(shù)量、質(zhì)量兩者缺一不可，再到數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的“三位一體”思想理念的三個重要階段;在整理的內(nèi)容上，經(jīng)歷了從最初以耕種地整理為重點，發(fā)展到耕種地與建設(shè)地整理相融合，不斷發(fā)展“田水路林村礦”等一系列要素;理論與實踐的結(jié)合得出的都是用時間血汗、時間換來的。所以，在摸索我國新的農(nóng)村土地整理政策的同時，各地各級政府必須進行全程監(jiān)管，堅決避免在土地資源整理過程中走向歪路，防止打著土地資源治理的幌子違法濫用永久基本耕地、侵犯人民群眾的自身合法權(quán)益，影響社會的安寧與穩(wěn)定。必須通過合法的全面布局、規(guī)劃設(shè)計，綜合治理，最重要的就是要禁止侵犯人民群眾利益去大興土木，濫拆濫建;禁止肆意破壞生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村風(fēng)貌等可能出現(xiàn)的行為。

四、關(guān)于國土資源土地整理的目標(biāo)任務(wù)

近年來，我國隨著工業(yè)一體化、城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)技術(shù)現(xiàn)代化的腳步大步邁進，土地資源濫用開發(fā)的弊端影響日益嚴(yán)重。從用地結(jié)構(gòu)看，優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)用地被大量侵占。據(jù)初步統(tǒng)計，近年來新增的建設(shè)用地90%以上來自耕地和生態(tài)用地，用地結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。用地效率低下的問題仍未從根本上得到解決：但城鄉(xiāng)一體化的工作推進卻相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地“遷移分散化”趨勢越來越顯著，全國人均村莊用地面積超過300平方米，宅基地散亂、廢棄、閑置等問題仍很突出。同時，我國的自然生態(tài)環(huán)境比較多樣，環(huán)境基礎(chǔ)也都相對薄弱，再加上人類對于生態(tài)環(huán)境的肆意開發(fā)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)正在慢慢退化，污染不斷加重。且我國農(nóng)村的耕地分布都比較分散、建設(shè)用地的重用率降低、再加上生態(tài)環(huán)境的污染以及退化等多重問題并存，就更需要在土地資源整體分布規(guī)劃的牽引下，通過土地資源綜合治理，統(tǒng)籌推進耕地、建設(shè)用地的治理以及基礎(chǔ)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護和修復(fù)，加快推進耕地保護措施和土地資源的合理分布規(guī)劃，改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)生態(tài)環(huán)境，助力加快推進鄉(xiāng)村振興的偉大戰(zhàn)略部署。

五、可行性具體工作任務(wù)

（一）科學(xué)合理規(guī)劃

國土資源是生態(tài)文明建設(shè)重要基礎(chǔ)，其布局規(guī)劃是實施土地綜合治理的主要依據(jù)和理論指導(dǎo)。但在工作推進過程中也要瞄準(zhǔn)幾個主要方向：一是在規(guī)劃國土資源土地整理的布局時，要根據(jù)鄉(xiāng)村村落的開發(fā)類型、產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展方向去落實鄉(xiāng)村村落的主體功能，在空間上做好布局開發(fā)。按照宜“農(nóng)、建、留、整”四字方針，明確土地綜合治理的具體方向、布局位置、規(guī)劃方針等。二是要實踐土地綜合治理，就必須做好鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，并將全部的工作任務(wù)納入城鄉(xiāng)土地資源發(fā)展指標(biāo)。堅決不能搞“百村一面”，要依據(jù)各地現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境做基礎(chǔ)，合理開發(fā)城鎮(zhèn)風(fēng)貌，讓人民群眾出門就能看得見山、看見水，讓鄉(xiāng)村景與優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境相融為一體。

（二）相關(guān)支持政策

國家政策要同意合理的適度的開發(fā)規(guī)劃永久耕地。總體上還必須持續(xù)的強化永久基本耕地保護權(quán)。開展土地綜合整理的目的，不是為了穩(wěn)抓永久耕地權(quán)，而是要采取多種措施，使鄉(xiāng)村的規(guī)劃布局可以真真切切的落實下去，如此一來，我國的土地資源結(jié)構(gòu)也將逐步完善、永久基本耕地也可更好的受到政策的保障。開展國土資源治理的主要目的還是進一步促進城鄉(xiāng)一體化的整體布局，提高建設(shè)用地的重復(fù)使用率。但也有注意兩個問題：一來是在不斷加強城鄉(xiāng)用地資源的保障力度。通過土地綜合治理將可用的建設(shè)地合理規(guī)劃出來，保障人民群眾的生活安置，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)的前提條件下，重心要放在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一、二、三線產(chǎn)業(yè)分類規(guī)劃上，促進目標(biāo)一線產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不斷促進城鄉(xiāng)地區(qū)、偏遠地區(qū)的主業(yè)發(fā)展。同時，國家政策也要加大鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落集體或者單獨個人以入股、合作的方式去參與到治理、共享政策紅利中去。二是允許將未曾開發(fā)的建設(shè)地指標(biāo)進行有效流轉(zhuǎn)，合理規(guī)劃進行開發(fā)。治理掛鉤相關(guān)政策，互相推動產(chǎn)業(yè)進步，破除資源、經(jīng)濟的流動限制，通過土地綜合整理也可將節(jié)余出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)地指標(biāo)流轉(zhuǎn)到城市，擴大范圍，以點及面向周圍輻射。這樣做的有三種好處，一來可以使我國目前的國土資源空間能夠大范圍的向城市周邊地區(qū)自由集中，不斷地提高城市周邊附屬資源的配置效率和長遠的城市發(fā)展規(guī)劃布局;二來，也可以使城市經(jīng)濟不斷向周邊的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)流動，為促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署再注入一道動力，不斷提升農(nóng)村的土地資產(chǎn)價值，保障基層人民群眾的基本利益;三來可以使城鄉(xiāng)之間有一個合理的分工，兩者優(yōu)勢互補，相互依存、統(tǒng)籌發(fā)展。

六、結(jié)束語

綜上所述，在實行這種全域國土資源土地整理的試點工作上，在作出其總體部署的同時，也要進行細化各地相關(guān)政策，為其預(yù)留政策空間，當(dāng)然，各地也可在試點工作推進過程中，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H國土資源制度來完善相應(yīng)的制度措施，進一步促進試點工作的開展。

參考文獻：

[1]習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[M]. 中央文獻出版社，中共中央文獻研究室，2017

（作者單位：朝陽市土地整理中心）