省級評標專家?guī)煜到y(tǒng)升級建設策略分析

劉春

評標是招投標活動中的重要節(jié)點，評標專家的抽取和評標工作是否公平、公正直接影響招投標正常秩序和各交易主體的利益。為健全招標投標監(jiān)管體制、規(guī)范招標投標行為、促進公平競爭、嚴防腐敗行為，國家相繼頒布了《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》《評標專家和評標專家?guī)旃芾頃盒修k法》，各省市人民政府也先后發(fā)布了地方招標投標條例等法律法規(guī)，對評標專家的資格認定、專家?guī)斓墓芾?、評標委員會的組建、專家的回避原則作了相應的規(guī)定。整合專家資源，建立全省統(tǒng)一的評標專家?guī)煜到y(tǒng)，規(guī)范評標活動和評標專家管理，是創(chuàng)建有序的工程建設市場競爭環(huán)境，保證工程質(zhì)量，提升城市營商環(huán)境的重要舉措。

一、系統(tǒng)現(xiàn)狀與存在的問題

（一）系統(tǒng)現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)省級評標專家?guī)煜到y(tǒng)已基本建成運行，系統(tǒng)是省級政府統(tǒng)一組建的跨行業(yè)跨地區(qū)、為全省招標投標活動提供評標專家服務的綜合性評標專家?guī)?，省級國有資金投、融資項目均從系統(tǒng)中抽取。系統(tǒng)的建立解決了原始抽取過程中，電子表格管理和手工抽取帶來的工作效率低、管理不規(guī)范、系統(tǒng)保密性差、隨機性弱、無法異地抽取等問題，增加了招投標過程的透明度，提高了招投標管理工作效率。為省級工程建設項目招投標工作發(fā)揮了重要的社會效益和經(jīng)濟效益。

由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范，各省級系統(tǒng)建設成效總體良莠不齊，較為普遍的方式是采用C/S架構(gòu)開發(fā)，部署在互聯(lián)網(wǎng)上，通過VPN加密方式傳輸數(shù)據(jù)，提供全省專家的抽取和管理。作為核心的專家抽取子系統(tǒng)（以下簡稱“專抽系統(tǒng)”），采取客戶端和服務端分工配合自動完成抽取，即由省市兩級交易中心客戶端錄入項目抽取信息，服務端集中抽出專家后，交由抽取端撥打?qū)＜译娫挷⒄Z音通知，再將專家接聽按鍵情況回傳至服務端，最后通過第三方短信平臺向?qū)＜野l(fā)送評標通知短信。

（二）系統(tǒng)存在的問題

近年來，隨著經(jīng)濟社會和信息技術(shù)的快速發(fā)展，各省區(qū)市相繼出臺新的評標專家管理辦法，傳統(tǒng)的專家?guī)煜到y(tǒng)功能已難以適應新形勢下的管理需要，已建成系統(tǒng)因系統(tǒng)架構(gòu)和開發(fā)技術(shù)落后導致安全漏洞頻發(fā)，管理和技術(shù)2方面的問題突出。

1. 系統(tǒng)存在的管理問題

一是由于系統(tǒng)和數(shù)據(jù)自身的敏感性，系統(tǒng)缺乏與外部系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享，對專家的擴招和管理與外部政務系統(tǒng)幾無聯(lián)系，“信息孤島”現(xiàn)象嚴重；二是專家專業(yè)分布不平衡，抽取頻次嚴重不平衡，部分冷門專業(yè)專家人數(shù)過少，降低了投標人串通評標專家的難度；三是專家樣本數(shù)還不完全充足，專家片區(qū)庫設置不夠合理，特別是偏遠區(qū)縣的評標專家不論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都不如主城區(qū)，評標質(zhì)量難以保證；四是專家請銷假狀態(tài)和專家基本信息的改變等信息不能即時傳遞到專抽系統(tǒng)中，影響專抽系統(tǒng)回避專家的準確性和抽取效率；五是專家專業(yè)技術(shù)能力和個人素養(yǎng)的不足，崗位培訓的不到位，導致個別專家出勤率不高、評標質(zhì)量不高、不遵守評標程序、不按評分標準評標、不能公正獨立評審等問題突出；六是招投標評標專家?guī)炫c政府采購評審專家?guī)旆謩e獨立，存在管理方式不統(tǒng)一，抽取專家沖突等問題。

2. 系統(tǒng)存在的技術(shù)隱患

一是專家?guī)旌诵南到y(tǒng)和數(shù)據(jù)部署在互聯(lián)網(wǎng)，存在被攻擊、泄密的可能；二是專家抽取端分散在各交易中心，負責接收專家信息并對專家撥號，存在被非法破解、干擾、泄漏專家信息的可能；三是專家被抽取后，系統(tǒng)通過第三方短信平臺向?qū)＜野l(fā)送通知短信，存在第三方短信平臺泄漏專家信息的可能；四是抽取隨機性不夠，存在部分專家抽取頻次過高或過低的情況；五是專家在規(guī)定時間內(nèi)未到，在補抽專家時存在泄漏專家信息的風險。

二、系統(tǒng)升級建設策略

（一）系統(tǒng)升級建設總體設計策略

針對系統(tǒng)現(xiàn)狀和存在的問題，系統(tǒng)的升級建設顯得必要而急迫。新系統(tǒng)升級建設應依據(jù)評標專家管理辦法，按照“頂層設計、統(tǒng)一建庫、隨機抽取、資源共享”的原則，以實現(xiàn)專家從選拔、培訓、評標、考核到退出的全流程自動化，推動專家抽取和管理的高效透明為目標，開展專家全生命周期信息化建設。為此，應將專抽系統(tǒng)放在專家全生命周期管理和電子招投標的大格局中，充分應用“互聯(lián)網(wǎng)+” 思維進行設計建設。結(jié)合省級專家?guī)旃芾砉ぷ鞯膶嶋H需求和當今主流信息技術(shù)，系統(tǒng)采用B/S架構(gòu)，在數(shù)據(jù)規(guī)范體系下和系統(tǒng)安全保障體系下，設計了在線申報、綜合管理、集中抽取、考核管理、信用管理、自助服務、培訓考試、統(tǒng)計分析和監(jiān)控等子系統(tǒng)，如圖1所示。

在專家全生命周期管理流程中，“在線申報”提供專家申報窗口，各類審核人員分工對專家申報信息和申報專業(yè)進行審核；“培訓考試”提供對審核通過的專家進行在線學習和考試；“綜合管理”實現(xiàn)對專家信息綜合維護、統(tǒng)一認證管理等基礎管理功能；“集中抽取”實現(xiàn)全省專家集中抽取和通知；“自助服務”實現(xiàn)專家手機APP服務，提供參評狀態(tài)查詢、參評歷史、評標專業(yè)等自助查詢和信息維護管理；“考核管理”實現(xiàn)對專家專家評標行為、各類活動和年終綜合考核管理；“信用管理”實現(xiàn)對專家的評標行為進行量化信用管理，建立專家“紅名單”、“黑名單”和重點關(guān)注對象名單，實施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒；“統(tǒng)計分析”實現(xiàn)各子系統(tǒng)綜合分析統(tǒng)計；“專家?guī)毂O(jiān)控”針對以上系統(tǒng)各類使用用戶和運維人員的日常操作，提供操作行為監(jiān)控和報警功能。

以上子系統(tǒng)針對原有系統(tǒng)在管理和技術(shù)兩個方面存在的問題展開針對性升級和建設。

（二）管理問題解決策略

1. 建立與外部系統(tǒng)安全交換通道，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)共享

把評標專家信用制度建設納入全省社會信用體系建設中，通過專家信用管理子系統(tǒng)，實現(xiàn)系統(tǒng)與省級信用平臺、電子招投標系統(tǒng)等外部政務系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享交換。一是在社會公眾申報專家時查詢信用信息，拒絕嚴重失信人成為評標專家；二是將參與項目的法人信息與信用平臺核查比對，實現(xiàn)對關(guān)聯(lián)專家的自動回避；三是對違法違紀專家除取消專家資格外，還應將專家失信信息納入其社會信用記錄中；四是與電子招投標系統(tǒng)中保證金、門禁、遠程評標等子系統(tǒng)對接，實現(xiàn)對投標單位及其關(guān)聯(lián)單位專家自動回避、專家名單與門禁自動對接、電子評標專家的自動抽取通知等功能，提升招投標信息化水平。

2. 設置專業(yè)關(guān)聯(lián)關(guān)系，解決專家專業(yè)分布不平衡

在國家發(fā)展改革委《公共資源交易評標專家專業(yè)分類標準》（發(fā)改法規(guī)〔2018〕316號）文件基礎上，建立專業(yè)跨層級關(guān)聯(lián)關(guān)系，例如，可將“A010106城市軌道交通”、“A020103城市軌道交通”、“A040401線路、軌道”等相關(guān)專業(yè)建立關(guān)聯(lián)關(guān)系，在專家抽取過程中，當某專業(yè)抽取池中的專家人數(shù)低于管理部門設定的擬抽取人數(shù)的2-5倍時，系統(tǒng)自動將抽取范圍擴大至關(guān)聯(lián)專業(yè)中，從而擴大抽取池專家范圍，減少投標單位串通專家可能。

3. 建設專家遠程異地評標系統(tǒng)，打破片區(qū)庫限制

逐步在有條件的區(qū)縣，建設實施專家遠程異地評標，整合共享全省乃至全國的專家資源。異地評標具有打破專家地域限制、節(jié)省社會資源、減少專家去異地舟車勞頓、提升遠郊區(qū)縣評標質(zhì)量、阻隔投標人與評委接觸的可能性等優(yōu)勢。遠程異地評標前，應事先將各交易中心空閑評標機位情況提供給專抽系統(tǒng)，由系統(tǒng)按照“就近原則”，自動通知專家到最近的交易中心參加評標。

4. 建立專家自助查詢系統(tǒng)，解決專家與專抽系統(tǒng)信息不對稱問題

應用移動跨平臺開發(fā)和人臉識別等新技術(shù)，開發(fā)建設專家自助服務APP子系統(tǒng)。專家注冊須事先通過手機號和人臉識別進行實名認證，取得電子專家證。專家信息的注冊、變更申請、請假銷假等通過手機自助實現(xiàn)，專家注冊或變更信息須管理員審驗，防止被惡意篡改。專家信息狀態(tài)的變化實時傳導到專抽系統(tǒng)中，對休假或非正常狀態(tài)的專家自動屏蔽。

5. 建立專家培訓考試和考核系統(tǒng)，提升專家專業(yè)素質(zhì)

開發(fā)建設專家培訓考試系統(tǒng)，系統(tǒng)面向評標專家和候選專家提供在線學習和考試服務；面向管理員提供考題、課件及考生管理功能。管理部門定期在全省開展培訓和考試，淘汰不合格人員，提升專家職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)水平。同時，建立專家日?？己讼到y(tǒng)，對專家評標表現(xiàn)和出勤率情況進行日?？己?，處理違規(guī)違紀專家，凈化專家資源。

6. 整合評標評審專家?guī)?，建立統(tǒng)一的綜合評標專家?guī)?/p>

整合綜合評標專家?guī)旌驼少徳u審專家資源，合并評審專業(yè)與評標專業(yè)分類，建立全省統(tǒng)一的公共資源交易綜合評標專家?guī)?。實現(xiàn)招投標專家?guī)炫c政采評審專家?guī)斓臄?shù)據(jù)整合，實施統(tǒng)一抽取和管理。在此基礎上再逐步清理綜合評標專家專業(yè)，通過重新申報審核，讓專家專業(yè)數(shù)量控制在規(guī)定范圍內(nèi)。

（三）技術(shù)問題的解決策略

1、開展網(wǎng)絡安全頂層設計，消除安全隱患

近年來，我國信息安全形勢日趨嚴峻，保障信息安全是當前政務信息化建設中迫切需要解決的重大問題。新系統(tǒng)應在電子招投標平臺的統(tǒng)一安全策略下，以等保3級2.0標準，開展信息安全頂層設計和網(wǎng)絡安全建設。新系統(tǒng)將專家自助查詢等外圍子系統(tǒng)部署在互聯(lián)網(wǎng)，而抽取、管理等核心子系統(tǒng)和數(shù)據(jù)部署在電子政務外網(wǎng)下，實施內(nèi)外網(wǎng)邏輯隔離。核心系統(tǒng)對外圍系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)訪問接口實施嚴格的訪問控制，外部訪問請求須通過應用域、隔離區(qū)和核心域等三個區(qū)域和二次代理轉(zhuǎn)發(fā)，并受全程監(jiān)控跟蹤，最大限度保障系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全。同時，建立專家?guī)毂O(jiān)控子系統(tǒng)，系統(tǒng)對數(shù)據(jù)管理端和專家抽取端的行為進行監(jiān)控，系統(tǒng)記錄運維和管理人員的查詢、修改、導出操作，對違反規(guī)則的情形進行實時報警。

2. 實現(xiàn)專家集中抽取，消除抽取端隱患

建立集中抽取系統(tǒng)，將抽取和撥號全部集中到服務端，系統(tǒng)將全省抽取需求按優(yōu)先等級排序，通過數(shù)十路數(shù)字線路，實現(xiàn)全省專家集中抽取和撥號。抽取時，每個項目按照預先設定的專業(yè)人數(shù)和回避要求，納入抽取隊列中依順序抽取和撥號，抽取出來的評委信息采用加密方法存儲，確保通過數(shù)據(jù)庫無法查看評委名單。抽取端只負責填寫項目抽取需求信息，開標時間前十分鐘，才能將評委名單基礎信息解密后打印和導出到交易中心門禁系統(tǒng)中。

3. 以APP通知代替短信通知，消除第三方隱患

通過專家自助服務系統(tǒng)手機APP，在專家確認參加評標后，由服務端向?qū)＜褹PP推送評標詳細信息及門禁通道二維碼；同時，APP還提供拒絕參評次數(shù)提醒、歷史參評詳情查詢、專家狀態(tài)和專業(yè)信息查詢等，消除第三方短信平臺泄漏專家信息的隱患。

4. 優(yōu)化隨機算法，平衡抽取機率

傳統(tǒng)的專家抽取是將符合條件的專家按順序放到抽取池中，再使用普通隨機算法進行隨機抽取。新的專抽系統(tǒng)按照隨機抽取基礎上適當平衡抽取機率的原則進行優(yōu)化：一是將抽取概率與權(quán)重結(jié)合，以近一年內(nèi)全省專家的抽取頻率為權(quán)重，抽取頻率越高，權(quán)重越大，則專家的抽取概率越小，反之則高，權(quán)重與概率呈線性反比關(guān)系；二是將抽取池隨機排列，先抽取生成隨機排列的評委池，再進行二次隨機抽?。蝗莾?yōu)化算法模型，預先定義3種以上抽取算法模型，每次隨機選取一種算法模型。

此外，招標人可按一定比例抽出多余評委。評委到達評標區(qū)域后，招標人再隨機抽取確定評標委會成員，對未進入評標的專家給予適當補貼。

5. 完善應急補抽程序，消除補抽泄密風險

完善專家未到應急補抽程序，一是對規(guī)定時間未到的專家，由現(xiàn)場監(jiān)督員取消遲到專家評標資格后，交由系統(tǒng)根據(jù)專家證號自動補抽；二是對專家請假補抽，由專家通過APP請假后，系統(tǒng)自動補抽。補抽全程不公開專家手機號和專業(yè)等敏感信息。

三、結(jié)語

省級綜合評標專家?guī)煜到y(tǒng)升級建設是一個系統(tǒng)性工程，應避免僅依靠管理制度或信息技術(shù)的單一手段解決問題。應將系統(tǒng)建設放在電子招投標的大格局中，通過頂層設計，統(tǒng)籌規(guī)劃，從管理和技術(shù)兩方面入手，系統(tǒng)性解決專家全生命周期管理問題。

作者單位：重慶市綜合經(jīng)濟研究院