土地流轉(zhuǎn)進程中農(nóng)業(yè)補貼政策優(yōu)化對策研究

楊倩 周宇 李雙玲 劉吉雙

摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最終目標意義是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、確保糧食安全、提高糧食質(zhì)量、解決農(nóng)民收入問題?，F(xiàn)主要分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程中農(nóng)業(yè)補貼存在農(nóng)業(yè)補貼種類多樣;農(nóng)業(yè)補貼政策具有地域差異性;農(nóng)業(yè)補貼政策目標導(dǎo)向不夠清晰;農(nóng)業(yè)補貼激勵性不足;農(nóng)業(yè)補貼評價監(jiān)督機制不完善等問題，并對以上問題提出了相應(yīng)的優(yōu)化對策，以優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)進程中農(nóng)業(yè)補貼政策。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);農(nóng)業(yè)補貼;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

中圖分類號：F320 ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）03-0040-03

Abstract： The ultimate goal of rural land circulation is to develop modern agriculture， ensure food security， improve food quality and solve farmers' income. We should innovate the form of agricultural subsidies， consolidate， develop and expand the new agricultural business entity. The study found that in the process of moderate scale circulation of rural land， agricultural subsidies have problems such as insufficient clarity in the target orientation of subsidy policy， insufficient incentive of subsidy， and imperfect supervision mechanism of subsidy evaluation. Therefore， it is proposed to strengthen the guidance of subsidy policies， enhance the intensity of directional subsidy， increase the multi-dimensional ity of subsidy standards， and implement the dynamic supervision of subsidy data， so as to optimize the agricultural subsidy policies in the process of land transfer.

Key words： Appropriate scale of land management ? Agricultural subsidies ? Rural revitalization strategy

黨的十九大報造中，習(xí)近平總書記強調(diào)，要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，深化農(nóng)村土地改革，確保糧食安全。十九大以來，習(xí)近平總書記對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略又做出多次重要批示，指出鄉(xiāng)村問題主要表現(xiàn)在“農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量亟待提高，農(nóng)民適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和市場競爭的能力不足，新型職業(yè)農(nóng)民隊伍建設(shè)亟待加強”等方面，這些重要指示精神要求我們，在發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、確保國家糧食安全進程中，要關(guān)注農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補貼形式，鞏固、發(fā)展、壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

一、文獻述評

目前對于土地流轉(zhuǎn)研究論文數(shù)量不少，以“土地流轉(zhuǎn)”為關(guān)鍵詞，在CNKI中進行核心及核心以上的期刊進行檢索，可檢索出4 698條結(jié)果，而以“土地流轉(zhuǎn)”并“補貼”后只剩121條，這說明目前對土地流轉(zhuǎn)進程中農(nóng)業(yè)補貼的研究關(guān)注程度不高，如何結(jié)合土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補貼方式，值得關(guān)注。

就目前的檢索結(jié)果來看，有從土地流轉(zhuǎn)中的補貼績效角度進行調(diào)研和實證分析研究。張建，馮淑怡，諸培新（2017年）基于江蘇省四個縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)政府補貼對土地流轉(zhuǎn)有重要影響，而就江蘇省的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的調(diào)研情況，應(yīng)該將直接補貼轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌婇g接補貼[1]。有對家庭農(nóng)場的補貼研究，彭慧、閆保榮、畢宇珠、茍?zhí)靵淼热耍?015年）借助國際家庭農(nóng)場經(jīng)驗提出土地流轉(zhuǎn)過程中要完善農(nóng)民離農(nóng)的保障體系，并要配合適度的補貼激勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)[2]。有補貼政策對土地流轉(zhuǎn)意愿的影響研究，樓擎擎（2017年）通過對浙江省的樣本分析，認為土地流轉(zhuǎn)中的補貼政策要關(guān)注補貼對象，并且糧食直補太低對農(nóng)民糧食生產(chǎn)經(jīng)營意愿激勵作用不高。[3]不同文獻研究結(jié)果表明，從補貼激勵的角度而言，土地流轉(zhuǎn)中的政府補貼對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有一定的作用，但補貼政策也帶來一些問題，如補貼不高、激勵不足，而且補貼還提升了土地流轉(zhuǎn)過程中的交易價格。從農(nóng)民經(jīng)營意愿的角度而言，補貼政策的滿意度非常重要，而這種滿意主要聚焦于補給誰，補多少的問題。從鄉(xiāng)村戰(zhàn)略振興角度、從可持續(xù)發(fā)展角度、從農(nóng)業(yè)未來發(fā)展角度，目前土地流轉(zhuǎn)中補貼政策的導(dǎo)向性研究不足。所以在鄉(xiāng)村振興背景下，對土地流轉(zhuǎn)中補貼政策導(dǎo)向性進行研究，以期為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補貼形式提供參考建議。

二、現(xiàn)狀及問題分析

（一）農(nóng)業(yè)補貼種類多樣

現(xiàn)今土地流轉(zhuǎn)中補貼政策多樣，主要類型（見表1）來自于對文獻的整理和實際的了解，這些補貼在土地流轉(zhuǎn)中起到了一定程度的作用，但是還不夠完善。

（二）農(nóng)業(yè)補貼政策具有地域差異性

根據(jù)2016年中國國土資源公報內(nèi)容顯示“截至2016年末，全國耕地面積為 13 495.66萬公頃（20.24億畝），總體耕地面積呈現(xiàn)出逐年遞減的趨勢”。全國23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市的耕地所處地理環(huán)境、氣候環(huán)境的不同，使得各省區(qū)耕地所產(chǎn)作物不同，并且根據(jù)耕地資源本身評級差別，耕地被劃為優(yōu)等地、高等地、中等地、低等地，這也使單位耕地面積上的農(nóng)作物產(chǎn)量出現(xiàn)差別，因此各地政府結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)民生活實際情況，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中實施了不同的補貼內(nèi)容和措施，如上海市提供有水稻種植補貼、種養(yǎng)結(jié)合補貼、水稻保險補貼、土地承租補貼等。浙江省部分地區(qū)家庭農(nóng)場土地流轉(zhuǎn)50畝以上按70元/畝進行補貼，50畝以下按30元/畝進行補貼。東北、四川、內(nèi)蒙古有玉米種植補貼，各地補貼標準不同。

（三）農(nóng)業(yè)補貼政策目標導(dǎo)向不夠清晰

雖然，現(xiàn)今的補貼政策對土地規(guī)?；幸欢ǖ拇龠M作用，但現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營還包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民，當前補貼政策對土地流轉(zhuǎn)后的這些方面促進作用體現(xiàn)不足。各地政府雖然出臺了不同的補貼措施，但對加強土地流轉(zhuǎn)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營的激勵不夠，未從土地流轉(zhuǎn)后的技術(shù)、管理、人員標準進行補貼，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量不高，產(chǎn)量也不突出。土地轉(zhuǎn)出后，勞動能力不高的農(nóng)民持續(xù)生活和收入也未能妥善安置。

（四）農(nóng)業(yè)補貼激勵性不足

近年來，農(nóng)業(yè)補貼政策對土地流轉(zhuǎn)的激勵作用在減弱。這主要表現(xiàn)在國家政策補貼額度不高，糧食直補及農(nóng)資綜合補貼約100元/畝左右，良種直補約10元/畝左右，這對糧食生產(chǎn)激勵作用不凸顯，很多農(nóng)民對糧補和農(nóng)資綜合補貼已經(jīng)不太在意。由于糧食價格無法提升，使得糧食生產(chǎn)市場獲利性不足，如果去掉政策補貼，農(nóng)民受益還會面臨虧損狀態(tài)，且要承擔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險，所以土地承包者糧食的規(guī)?；a(chǎn)意愿不高。

（五）農(nóng)業(yè)補貼評價監(jiān)督機制不完善

根據(jù)土流網(wǎng)大數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)計算2016年耕地有約43.47%的面積流轉(zhuǎn)后是用于非糧食生產(chǎn)，耕地轉(zhuǎn)非糧生產(chǎn)的面積在大幅度上升，這不利于我國糧食安全及農(nóng)業(yè)發(fā)展，市場機制導(dǎo)向下的土地流轉(zhuǎn)并不傾向于農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)，而且就實際補貼情況，現(xiàn)在依然有很多地區(qū)刺激土地承包者進行糧食生產(chǎn)的部分補貼依然發(fā)給的是土地流出方，如糧食直補、農(nóng)資綜合補貼等，因此導(dǎo)致土地承包方的經(jīng)濟利益損失，不利于對土地承包方的驅(qū)動農(nóng)業(yè)糧食經(jīng)營。

三、優(yōu)化對策

一是加強補貼政策引導(dǎo)。土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)業(yè)補貼，是為了更好地驅(qū)動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營的面積規(guī)?；⑸a(chǎn)高效化、管理現(xiàn)代化、勞作專業(yè)化。另外，也要注重解決糧食安全問題、農(nóng)民問題和鄉(xiāng)村發(fā)展的問題。所以土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)業(yè)補貼政策應(yīng)該具有多重導(dǎo)向性，在進行土地流轉(zhuǎn)補貼時，要關(guān)注土地流轉(zhuǎn)的作用、價值和社會影響，從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、糧食安全、農(nóng)民問題和農(nóng)村問題等角度來進行多維度、多層次土地流轉(zhuǎn)補貼政策的設(shè)計，使得土地流轉(zhuǎn)更有力的促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保障社會糧食需求，同時更有效地促進鄉(xiāng)村振興。一方面，地方政府補貼方式由地方政府根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及農(nóng)業(yè)規(guī)劃情況進行設(shè)計，有針對性的對當?shù)剞r(nóng)業(yè)特色發(fā)展制定補貼政策。另一方面，土地流轉(zhuǎn)中糧食生產(chǎn)補貼主要是國家補貼和地方政府補貼，適宜種水稻的地方加強水稻種植補貼，適合種小麥的地方加強小麥種植補貼。國家要提高補貼金額，能發(fā)展品牌糧食產(chǎn)品的地方，國家和地方要加強品牌糧食生產(chǎn)獎勵等，這些補貼手段可以更有效、更明確引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)趨向。二是增加補貼標準多重維度。以土地面積為主的補貼標準，使得土地流轉(zhuǎn)的加速焦點更多地聚焦于土地規(guī)模，而不是土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營，如土地流向誰，流轉(zhuǎn)用途是什么及流轉(zhuǎn)目的都不清晰，雖然補貼刺激了土地流轉(zhuǎn)，但同時也產(chǎn)生了一些負面作用。因此，在以土地面積為補貼標準的基礎(chǔ)上，還可添加其他標準，如承包方方面的經(jīng)營人員標準、生產(chǎn)技術(shù)標準、經(jīng)營管理標準、生產(chǎn)勞動力標準、糧食質(zhì)量方面的品質(zhì)標準、糧食生產(chǎn)方面的產(chǎn)量標準、農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的生態(tài)標準以及失地農(nóng)民實際生活標準等。這些方面會更有利于土地流轉(zhuǎn)的價值實現(xiàn)，也更有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營。三是實施補貼數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)管，為了保障糧食安全和土地農(nóng)耕面積的基線，為了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)更好地發(fā)展，實施補貼評價監(jiān)督措施。補貼監(jiān)督評價措施主要是地方政府要建立土地流轉(zhuǎn)及補貼數(shù)據(jù)庫，對實施土地流轉(zhuǎn)情況及補貼情況進行數(shù)據(jù)建檔，一方面監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)情況，另一方面要設(shè)置補貼情況及效益跟蹤，同時設(shè)計土地流轉(zhuǎn)多因素評價機制，這些因素包括規(guī)模農(nóng)業(yè)情況、承包經(jīng)營情況、農(nóng)業(yè)品牌情況、土地流出農(nóng)民生活變化情況等，以此掌握土地、農(nóng)業(yè)及農(nóng)民情況，幫助政府準確地評估農(nóng)業(yè)發(fā)展情況，了解實際變化情況，實時調(diào)整補貼政策，更好地引導(dǎo)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)民發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

參考文獻：

[1] 張 建，馮淑怡，諸培新.政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場會加劇農(nóng)村內(nèi)部收入差距嗎？——基于江蘇省四個縣的調(diào)研[J].公共管理學(xué)報，2017（1）：104-115.

[2] 彭 慧，閆保榮，畢宇珠，等.基于國際經(jīng)驗的中國家庭農(nóng)場土地策略研究[J].世界農(nóng)業(yè)，2015（7）：167-171.

[3] 樓擎擎.農(nóng)業(yè)補貼對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿的影響分析——基于浙江省141 個樣本戶的實證分析[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2015（22）：261-263.

[責任編輯：王功巧]