住房市場(chǎng)的多渠道保障體系研究

程正中　劉思丹

摘 要：通過對(duì)我國(guó)保障性住房現(xiàn)狀的研究，指出我國(guó)保障性住房所存在的問題。提出要完善我國(guó)的保障性住房體系，必須從多渠道入手，實(shí)現(xiàn)多方參與。首先，要擴(kuò)大保障對(duì)象的覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象全覆蓋;其次，針對(duì)保障對(duì)象的多元化需求，建立多樣化的保障性住房產(chǎn)品;此外，應(yīng)通過政府引導(dǎo)促進(jìn)多方參與保障性住房的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，增加保障性住房供給;最后，政府應(yīng)完善配套政策，促進(jìn)保障性住房機(jī)制能夠長(zhǎng)期有效運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：保障對(duì)象;住房保障體系;保障性住房;配套政策

中圖分類號(hào)：F299.23? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）02-0052-03

住房問題一直以來(lái)是我國(guó)面臨的一個(gè)重大民生問題，特別是近幾年來(lái)，我國(guó)住房問題日益突出。一方面，房?jī)r(jià)飛速增長(zhǎng)，出現(xiàn)了“炒房熱”，使買房成為很多人的奢望，特別是對(duì)于中低等收入家庭來(lái)說更是如此;另一方面，我國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)育不成熟，相關(guān)制度體系不完善，“黑中介”大量存在，房東肆意漲租，市場(chǎng)缺乏監(jiān)管，使大多數(shù)人更愿意買房而不去租房。黨的十九大報(bào)告指出，“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！钡牵绾握嬲龑?shí)現(xiàn)的多渠道保障并沒有現(xiàn)成答案，需要結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行深入研究。本文研究了我國(guó)保障性住房的現(xiàn)狀，分析了現(xiàn)階段我國(guó)保障性住房體系所存在的問題，從保障對(duì)象、保障產(chǎn)品、保障住房的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)和配套政策等四個(gè)方面提出構(gòu)建住房多渠道保障體系。

一、我國(guó)保障性住房現(xiàn)狀及存在的問題

我國(guó)目前已推出的保障性住房產(chǎn)品有針對(duì)城鎮(zhèn)戶籍居民戶口的最低收入家庭提供的廉租房、針對(duì)中低收入家庭的限價(jià)房、針對(duì)城市低收入住房困難家庭的經(jīng)濟(jì)適用房、針對(duì)城市中等偏下收入住房困難家庭和部分地區(qū)包括新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來(lái)務(wù)工人員的公租房，近期又針對(duì)中低收入住房困難家庭推出共有產(chǎn)權(quán)房、集體土地租賃住房等。本文認(rèn)為，針對(duì)青年、高級(jí)人才、專家、留學(xué)生的人才公寓也享受著政策福利，也是一種保障人才發(fā)展的保障性住房產(chǎn)品。現(xiàn)階段，我國(guó)的政策性商品房和保障性住房主要供給主體是政府部門，國(guó)家和地方也推出一系列保障性住房政策。比如，國(guó)家層面有2007年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》、2016年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見》等;地方上有2017年北京市住房保障和住房制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于完善區(qū)級(jí)保障性住房專業(yè)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)意見》、2000年上海市人民政府發(fā)布施行的《上海市城鎮(zhèn)廉租住房試行辦法》等。為促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展，近年又提出了租售并舉、租購(gòu)?fù)瑱?quán)等一系列新政策。

但是，我國(guó)多渠道保障體系仍然不夠完善，還有許多問題亟待解決。例如，保障對(duì)象覆蓋面不夠廣，需要保障的人群得不到應(yīng)有保障;保障房建設(shè)資金缺乏，雖然國(guó)家已經(jīng)開始加大保障性住房投入，但大部分資金仍需要地方政府配套，可能難以落實(shí);保障房供給嚴(yán)重不足，相比保障住房需求量，住房供給總量不足;住房產(chǎn)品在價(jià)格和區(qū)位、戶型、面積等方面供需不對(duì)稱、不平衡，結(jié)構(gòu)不合理[1];保障房的運(yùn)營(yíng)制度不夠合理，日常管理和準(zhǔn)入退出機(jī)制均不完善;保障房的配套設(shè)施落后、周邊環(huán)境差等。

二、多渠道住房保障體系的構(gòu)成

住房多渠道保障體系應(yīng)該包括被保障對(duì)象，保障產(chǎn)品和供給主體以及相關(guān)配套政策等四個(gè)層面。其中，住房保障體系的核心是保障對(duì)象，針對(duì)不同的保障對(duì)象的需求應(yīng)提供相匹配的保障產(chǎn)品。而這些保障產(chǎn)品需要由一定的供給主體來(lái)提供，同時(shí)應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的配套政策來(lái)服務(wù)于住房保障體系，使被保障對(duì)象享受到應(yīng)有的住房產(chǎn)品及相關(guān)權(quán)益。本文認(rèn)為，構(gòu)建多渠道住房保障體系要實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象全覆蓋，促進(jìn)保障性住房產(chǎn)品多樣化，鼓勵(lì)多方參與保障住房建設(shè)及運(yùn)營(yíng)并建立與之相配套的政策體系。

（一）實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象全覆蓋

我國(guó)的保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，一般由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、政策性租賃住房和定向安置房等構(gòu)成。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和房?jī)r(jià)的持續(xù)上漲，商品房?jī)r(jià)格越來(lái)越脫離人們的正常支付水平，而需要住房保障的群體在不斷擴(kuò)大，保障性住房的定義已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的住房市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)。現(xiàn)行的保障性住房制度覆蓋面很小，主要針對(duì)符合雙困戶的城市戶籍家庭[2]。本文認(rèn)為，需要保障的群體可大致劃分為中低收入家庭、外來(lái)農(nóng)民工、城市新白領(lǐng)、高校畢業(yè)生、高端青年人才、老年家庭、殘疾人家庭、發(fā)生重大變故（自然災(zāi)害，重大疾病等）家庭及部分臨時(shí)拆遷戶。

針對(duì)以上保障對(duì)象所需要的保障需求不同，從動(dòng)態(tài)保障方面可以將保障對(duì)象分為三大群體：只需要臨時(shí)性保障的群體、需要短期保障的群體、需要長(zhǎng)期保障的群體。其中，臨時(shí)拆遷戶只需要臨時(shí)的住房保障，可以通過短期的住房租賃解決其臨時(shí)的住房問題;城市青年白領(lǐng)、高校畢業(yè)生和高端青年人才等這類人群有著較大的發(fā)展?jié)摿?，未?lái)收入有望大幅提高，只是因?yàn)閰⒓庸ぷ鞑痪?，缺少必要的積蓄，不能或不愿啃老，短時(shí)期無(wú)法解決住房問題，為了使他們能夠安居樂業(yè)，針對(duì)這類人群應(yīng)制定短期的住房保障制度，如青年公寓、大學(xué)生公寓及人才公寓等;對(duì)于中低收入家庭、外來(lái)農(nóng)民工、老年家庭、殘疾人家庭和發(fā)生重大變故家庭（自然災(zāi)害、重大疾病等）這類群體，很可能在未來(lái)也無(wú)法解決自身住房問題，或者需要較長(zhǎng)時(shí)間才能解決自身住房問題，就需要保障這類群體的長(zhǎng)期住房需求，可讓這些群體享受限價(jià)房、廉租房、公共租賃房、共有產(chǎn)權(quán)房、集體土地租賃住房和員工宿舍等福利。同時(shí)，應(yīng)積極落實(shí)租購(gòu)?fù)瑱?quán)的政策，不僅保障這些群體的住房需求，還應(yīng)保障他們的各種權(quán)益，讓他們平等享受醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會(huì)公共服務(wù)。此外，應(yīng)該完善保障性住房周邊商業(yè)和生活配套，使保障對(duì)象就近獲得的其他生活及商業(yè)配套服務(wù)。

（二）促進(jìn)保障性住房產(chǎn)品多樣化

要實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象的全覆蓋，就必須使保障性住房產(chǎn)品多樣化。不同的保障群體，由于年齡、受教育水平以及收入水平存在較大差異，存在不同的住房消費(fèi)偏好，他們對(duì)住房的需求也有所不同，因而應(yīng)設(shè)計(jì)多樣化的保障性住房產(chǎn)品，滿足不同人群的居住偏好。這里的多樣化不僅指住房質(zhì)量和戶型格局以及物業(yè)服務(wù)，還包括住房的區(qū)位、周邊環(huán)境和配套服務(wù)。針對(duì)臨時(shí)拆遷戶等需要保障其近期住房問題的群體，可成立相應(yīng)的臨時(shí)租賃機(jī)構(gòu)，或者由政府統(tǒng)一安排解決其臨時(shí)居住問題。臨時(shí)租賃住房應(yīng)盡量保證用戶方便入住、租房手續(xù)操作流程簡(jiǎn)便、房屋內(nèi)設(shè)施齊全，保證其短期生活無(wú)礙。對(duì)于需要短期住房的群體，可通過租賃市場(chǎng)滿足其短期住房需求。針對(duì)城市青年白領(lǐng)、高校畢業(yè)生可以建設(shè)集中式長(zhǎng)租公寓、大學(xué)生公寓、單身公寓等來(lái)解決其住房問題。相應(yīng)的保障性住房應(yīng)該地理位置好、交通便利、周邊環(huán)境好;同時(shí)，青年人需要一定的私人空間，也需要豐富多彩的娛樂活動(dòng)來(lái)滿足精神需求，除了提供居住服務(wù)之外，物業(yè)管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)該組織舉辦相關(guān)文化活動(dòng)。這類住房租金價(jià)格應(yīng)當(dāng)合理，讓青年人負(fù)擔(dān)得起，體現(xiàn)住房的保障屬性。這類長(zhǎng)租公寓應(yīng)靠近科技園區(qū)，靠近地鐵站、公交站，靠近購(gòu)物休閑娛樂場(chǎng)所。公寓也可直接提供餐飲、娛樂、休閑、健身等配套服務(wù)，讓青年人不僅有房住，并且住得舒適。對(duì)于高端人才來(lái)說，基本的住房可以滿足，但是居住條件較差，如面積狹小等。為解決高端人才的住房問題，應(yīng)在科技園區(qū)、科研機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位周邊為其建設(shè)住房面積大、配套設(shè)施齊全、周邊環(huán)境優(yōu)美的高端人才公寓或者人才別墅，為高端人才提供便利、舒適的居住環(huán)境，讓其能夠安心的投入工作，創(chuàng)造更多的創(chuàng)新成果。針對(duì)老年家庭、殘疾人家庭、發(fā)生重大變故（自然災(zāi)害，重大疾病等）家庭，這部分群體往往沒有經(jīng)濟(jì)來(lái)源或者收入微薄，可提供廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房或改善、改造現(xiàn)有住房設(shè)施并完善相應(yīng)的配套服務(wù)。對(duì)于中低收入家庭、外來(lái)農(nóng)民工，可以通過廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房、集體土地租賃住房、員工宿舍等來(lái)解決此類人群的住房問題。

（三）多方參與保障住房建設(shè)、運(yùn)營(yíng)

隨著保障人群的擴(kuò)大，保障性住房產(chǎn)品需求的大幅增長(zhǎng)，而政府單一供給的模式面臨著投資額大、建設(shè)周期長(zhǎng)、資金周轉(zhuǎn)慢、運(yùn)營(yíng)效率低等問題，因此還應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)各方積極參與構(gòu)建住房多渠道保障體系，積極投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)保障性住房。具體應(yīng)以政府為主，帶動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)商、事業(yè)單位、企業(yè)單位、社會(huì)資本，甚至個(gè)人共同參與保障性住房的供給。在政府方面，要加大投資建設(shè)力度。一方面應(yīng)該增加保障性住房建設(shè)用地供給;另一方面應(yīng)通過整合閑置資源，如城市的舊工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)和廠房等等，對(duì)其進(jìn)行修復(fù)、開發(fā)、改造，將這些資源改造成為保障性住房，從增量和存量改造兩方面增加保障性住房供給。同時(shí)，政府應(yīng)積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)各方參與到住房供給中。比如，支持社會(huì)組織和住房租賃企業(yè)合作，從事小戶型、中低價(jià)的住房租賃服務(wù);支持社會(huì)組織聯(lián)合房地產(chǎn)開發(fā)商共同拓展住房租賃業(yè)務(wù)，以先租后買、租售結(jié)合發(fā)展租賃地產(chǎn)，增加有效供給;支持社會(huì)組織整合個(gè)人出租房源，規(guī)范個(gè)人住房租賃市場(chǎng)，擴(kuò)大住房供給來(lái)源[3]。

在保障性住房運(yùn)營(yíng)管理方面，也應(yīng)該鼓勵(lì)多方共同參與。對(duì)于政府建設(shè)的保障性住房，一方面，政府可以成立國(guó)字號(hào)企業(yè)直接負(fù)責(zé)保障性房的運(yùn)營(yíng)工作，實(shí)現(xiàn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理一體化，不以盈利為目的;另一方面，政府可以不直接參與運(yùn)營(yíng)，而是通過簽訂相關(guān)協(xié)議委托專業(yè)公司或民營(yíng)企業(yè)來(lái)管理，政府制定相關(guān)條例對(duì)其實(shí)行監(jiān)督管理，規(guī)定受托單位的職責(zé)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。此外，可以采用BOT運(yùn)營(yíng)模式，即政府部門與投資企業(yè)或承包商之間通過談判達(dá)成協(xié)議，將保障性住房項(xiàng)目的特許運(yùn)營(yíng)權(quán)限（建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、移交）轉(zhuǎn)交給投資企業(yè)。特許運(yùn)營(yíng)期限到期時(shí)，投資企業(yè)將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給政府。利用這種運(yùn)營(yíng)模式，可以緩解政府前期投資資金大的壓力，并且可以分擔(dān)運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)，提高資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率[4]。對(duì)于房地產(chǎn)企業(yè)和社會(huì)出資所建設(shè)的保障性住房，可以由投資方運(yùn)營(yíng)管理，或者交由專業(yè)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)營(yíng)管理。對(duì)于個(gè)人出租房，為了規(guī)范個(gè)人租賃市場(chǎng)，可由國(guó)字號(hào)租賃運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，對(duì)分散的個(gè)人租賃住房實(shí)行嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管。

（四）完善配套政策

我國(guó)的住房保障建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持在不斷擴(kuò)大覆蓋保障范圍、提高住房供給的同時(shí)，完善相應(yīng)的配套政策，從制度上維護(hù)保障對(duì)象權(quán)益，健全保障性住房監(jiān)管體系，支持各方參與保障性住房的建設(shè)，改善保障房運(yùn)營(yíng)服務(wù)，使住房保障能夠落到實(shí)處，并且能長(zhǎng)期發(fā)揮效用。

本人認(rèn)為，要維護(hù)保障對(duì)象權(quán)益，可從以下方面入手。首先，適當(dāng)降低住房公積金體系的進(jìn)入門檻，擴(kuò)大住房公積金的受益群體。對(duì)于租房群體，可允許其提取住房公積金支付房租，并且可在繳納個(gè)人所得稅前扣除一定房屋租賃費(fèi)用，以鼓勵(lì)其租房。其次，加快租購(gòu)?fù)瑱?quán)政策落地，使非本地戶籍承租人與本地戶籍居民一樣，平等地享受基本公共服務(wù)。再次，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)條例加強(qiáng)對(duì)住房租賃市場(chǎng)的監(jiān)管，完善住房租賃市場(chǎng)相關(guān)政策法規(guī)，明確出租人及承租人的權(quán)利和義務(wù)，保障雙方的合法權(quán)益，調(diào)控市場(chǎng)價(jià)格水平，促進(jìn)交易信息透明，防止住房租賃非法投機(jī)行為[5]。

健全保障性住房監(jiān)管體系，建立科學(xué)的監(jiān)督與懲罰機(jī)制，對(duì)低收入保障對(duì)象實(shí)行嚴(yán)格收入審查，提高保障性住房的保障效率。促進(jìn)民政部門和銀行部門相互協(xié)作，通過入戶調(diào)查、家庭存款審查和鄰里詢問等手段，掌握保障對(duì)象真實(shí)的家庭經(jīng)濟(jì)狀況。此外，建立對(duì)應(yīng)的舉報(bào)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)群眾舉報(bào)，并給予如實(shí)舉報(bào)者一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)于提供虛假信息的申請(qǐng)者，可通過經(jīng)濟(jì)手段或行政手段嚴(yán)厲懲罰[6]。

在促進(jìn)保障房建設(shè)方面，政府可出臺(tái)政策，強(qiáng)制要求商品住宅項(xiàng)目配建一定比例的保障性住房或限價(jià)商品房。同時(shí)，政府應(yīng)適當(dāng)放寬土地政策，允許學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位將非居住用地改為居住用地，建設(shè)一定數(shù)量的保障性住房。允許其他社會(huì)主體，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)用人單位、科研院所、高校等，出資或集資自建擴(kuò)建保障性住房，滿足農(nóng)民工、城市青年白領(lǐng)、高校畢業(yè)生和高端青年人才的住房需求。對(duì)于投資、建設(shè)保障性住房的房企或社會(huì)資本提供貼息貸款，實(shí)行土地優(yōu)惠政策等。為鼓勵(lì)個(gè)人、房企及社會(huì)機(jī)構(gòu)開拓住房租賃市場(chǎng)，可適當(dāng)降低房屋租賃收入所繳納的稅費(fèi)。對(duì)于租賃性住房的房屋維護(hù)裝修費(fèi)用可在稅前扣除。同時(shí)，要提升保障性住房的運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)，加強(qiáng)物業(yè)管理，在周邊完善相關(guān)配套，也可直接在靠近學(xué)校、商圈等地段直接建設(shè)新的保障性住房。

健全住房保障體系的退出機(jī)制，對(duì)保障對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。第一，建立個(gè)人信用檔案，構(gòu)建保障性住房的信用體系。保障對(duì)象應(yīng)如實(shí)填寫家庭收入、人口以及住房情況等，積極配合有關(guān)部門的審查工作，并將有違背誠(chéng)信的住戶的行為錄入信用體系，使其寸步難行。另一方面，要促進(jìn)相關(guān)信息在各部門之間的互聯(lián)互通。第二，可成立專門的退出管理機(jī)構(gòu)，對(duì)于主動(dòng)退出住房保障體系的住戶給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)于已符合退出條件但未退出或拒絕退出者施行嚴(yán)厲懲罰，并將結(jié)果公示，用以警示。第三，對(duì)符合退出條件的保障群體制定合理的購(gòu)房?jī)?yōu)惠政策，鼓勵(lì)購(gòu)房并及時(shí)退出住房保障體系，促進(jìn)保障體系良性循環(huán)。此外，針對(duì)不同群體應(yīng)制定不同的退出機(jī)制。對(duì)于新白領(lǐng)、高校畢業(yè)生等而言，僅在成長(zhǎng)初期需要住房保障，應(yīng)規(guī)定保障的年限，達(dá)到保障年限之后應(yīng)及時(shí)退出。而對(duì)于老年家庭、殘疾人家庭應(yīng)當(dāng)實(shí)行終生保障。

結(jié)語(yǔ)

要實(shí)現(xiàn)“讓全體人民住有所居”的目標(biāo)，就必須不斷加強(qiáng)我國(guó)的住房保障建設(shè)，構(gòu)建住房多渠道保障體系，擴(kuò)大保障對(duì)象的覆蓋面，建設(shè)多樣化的保障性住房產(chǎn)品;以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)、社會(huì)及個(gè)人共同參與，進(jìn)行保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理;繼續(xù)完善配套政策，讓住房保障真正落到實(shí)處，真正實(shí)現(xiàn)“人民安居樂業(yè)”的美好愿景。

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